海南省農村地區金融消費權益保護的調查與思考

摘 要：隨著金融產品的復雜化和金融服務行業信息不對稱的加劇，金融消費權益保護逐步受到重視。我國“一行三會”相繼成立了金融消費者保護的內部機構，相關工作也開始推進。但目前的金融消費權益保護主要集中于城市消費者經常使用的金融服務上，對農村金融消費權益保護還比較薄弱，亟需加強。

關鍵詞：金融消費權益保護；農村；農民

中圖分類號：D923.8 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2013）12-0039-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.12.08

當前金融消費權益保護工作逐步受到重視，且偏重于城市消費者經常使用的理財產品、信用卡、網絡銀行等金融服務，對農村金融消費者的權益保護卻關注不多。近期，課題組對海南省農村地區金融消費者、金融機構和金融消費環境進行了調查，收集各縣市有關經濟金融數據，走訪部分縣市金融機構網點，向354名農民、84家農村地區金融機構、6家人民銀行分支機構發放了444份問卷。調查發現海南省當前農村地區金融消費權益保護的現狀和困境，農村金融消費權益保護亟待加強。

一、農村地區金融消費與保護基本情況

（一）金融消費活動簡單集中

從問卷調查情況看，6%的農民未接受過任何金融服務，其他農民接受的金融服務集中于銀行業務。94%的農民有過存取款經歷，59%曾轉賬匯款，34%曾辦理貸款，15%曾辦理代理收付，保險及其他的比例是6%。在地域方面，91%的農民有過在縣城進行金融消費的經歷；日常金融消費活動的主要地點比例為縣城54%、鄉鎮42%、鎮以下4%。

（二）金融服務廣度和深度逐步提高

2010年海南省首家農村合作銀行、首家村鎮銀行、首家農村資金互助社相繼成立；2011年首家農村商業銀行成立，2010—2012年海南省共成立14家新型農村金融機構。農村金融組織體系得到發展，三農金融產品種類也日漸豐富（見表1）。

（三）金融消費權益保護工作剛剛起步

“一行三會”中，證監局和保監局在各縣市沒有分支機構，銀監局只在個別市縣設有辦事處，人民銀行在各縣市均有分支機構，因此農村地區金融消費權益保護工作主要靠人民銀行開展。2013年3月人民銀行?？谥行闹谐闪⒔鹑谙M權益保護處，各縣市支行在6月設立了金融消費權益保護崗。目前開展的工作主要有：一是建立爭議處理機制，制定《中國人民銀行?？谥行闹薪鹑谙M權益保護暫行辦法》，同時對外公布了投訴電話，受理金融消費者投訴；二是建立金融教育機制，定期開展“金融知識普及月”等宣傳活動，以增強農村地區消費者金融知識；三是建立案例研究機制，收集金融侵權案例，識別農村金融侵權行為特點，指導金融消費權益保護工作。

（四）金融消費侵權行為時有發生

參與調查的農民中，87%的人曾經遭遇過金融消費侵權，對金融服務的滿意度僅為36%。

二、農村地區金融消費侵權行為表現及分析

（一）從侵權行為上看，服務歧視較為突出。調查顯示，農村地區常見金融消費侵權行為中，曾經遭遇過授信和服務歧視的農民比例最高達47%，部分農民甚至表示他們曾經因為衣著陳舊而被銀行保安拒入（見表2）。

（二）從侵權領域上看，日常業務均有涉及

在存取款方面，13%的農民曾經在銀行柜臺窗口、取款機遭遇過夾帶假幣，15%的農民曾經被銀行拒絕兌換殘損人民幣，21%的農民曾經被銀行拒絕兌換收存零鈔；在貸款辦理方面，曾辦理貸款的農民有47%的曾遭遇侵權；在服務收費方面，農民認為不合理或定價高的收費業務主要集中在異地存取款及轉賬手續費、換卡掛失費方面（見圖1）。

（三）從侵權敏感度上看，服務收費最受關注

由于農民群體收入較低，他們對金融產品和服務的收費比較敏感。從這次調查情況看，農民對個人金融消費權益最為關注的三個方面分別是：金融產品與服務的收費情況、貸款定價與可獲取情況、服務質量情況（見圖2）。

三、農村地區金融消費權益保護面臨的困境及原因

（一）消費者自我保護能力差

一是金融知識嚴重缺乏。調查顯示，6%的農民對日常金融業務辦理均不了解，72%的不懂貸款辦理，55%的不懂銀行卡使用。對于問卷調查提出的利率常識問題，只有8%的農民答對。金融知識的貧乏使農民相對于金融機構信息不對稱的劣勢更加明顯，在金融消費活動中更易被侵權。二是侵權識別度低。多數農民不清楚自身作為消費者擁有的權利。調查顯示，僅有0.6%的農民能夠完全識別問卷列舉的金融侵權行為。三是維權積極性不高。調查中只有20%的農民遇到金融消費糾紛時主動投訴。農民主動維權積極性不高雖然使農村地區暴露的金融糾紛少于城市，但留下了問題爆發的隱患，助長了基層金融機構的侵權行為。

（二）金融機構缺乏金融消費保護的動力

一是法律意識的淡薄。調查顯示，44%的農村金融機構未設置法務部門或法務崗位。對內部法制教育不重視的結果是許多機構不了解金融消費中雙方的權利義務，只有6%的機構能完全識別調查問卷列舉的侵權行為。二是風險管理的忽視。隨著金融服務和產品的復雜化，逐漸增多的金融爭議或訴訟已經給金融機構運營帶來了風險。然而，多數金融機構沒有把金融消費保護納入其風險管理框架。另外，國內外都開始重視金融消費權益保護監管，這種趨勢理應是金融機構風險管理關注的內容。調查顯示，僅有24%的金融機構能正確指出我國目前負責金融消費權益保護的機構。三是經營理念的偏差。商業銀行的經營理念及與此配套的考核機制，是影響金融機構及人員行為的關鍵。調查顯示，36%的農村金融機構沒有把顧客投訴處理情況作為考核因素。即便納入考核范圍，權重也很小。在盈利至上的經營理念下，一些金融機構網點和人員為了出售更多的金融產品和金融服務不擇手段，出現業務捆綁、虛假宣傳的侵權行為。四是保護機制的脆弱?，F代商業金融機構早已將客戶關系管理作為公司治理的重要內容，比如設置統一的投訴電話，解決客戶反映的各種問題。這種看似保護客戶的機制對金融消費權益保護有局限性。首先，這種保護其實是保護自身，是根據客戶的反饋被動地解決問題，金融機構不會主動尋找和糾正金融服務中可能侵害客戶權益的行為。其次，這種機制越到基層貫徹落實程度越低。調查中，我們對某個邊遠縣的每個金融機構抽取一個網點進行走訪，發現在其營業場所均沒有公示投訴電話。五是員工教育的不足?；鶎咏鹑跈C構忽視對員工隊伍的窗口服務教育，員工行為往往成為金融消費爭議的導火索。調查中，認為金融消費爭議起因在金融機構員工的農民占49%，高于金融機構的34%和法律法規的17%。

（三）金融消費環境整體欠佳

1.法制環境：法律法規不健全。一是基本立法缺失。目前我國尚無專門的金融消費者權益保護法律?！断M者權益保護法》在金融消費保護方面有很大的局限性[1]，對金融消費者概念、金融消費權利義務以及保護機構等方面都沒有相應的規定。二是條文適用性不強。目前《中國人民銀行法》、《中華人民共和國銀行業監督管理法》等金融法律法規在消費者保護方面的條文分散、缺乏具體的操作性規范，而且都站在減少金融機構運營風險、保護金融機構的立法角度上，對保護金融消費者適用性不強。三是缺乏弱勢群體保護規定。農民等弱勢群體遭遇金融侵權的可能性和被造成的傷害比城市消費者更大，目前還沒有專門的保護規定。

2.監管環境：保護體系尚未成型。一是宣傳推廣深度不夠。調查顯示，發生過金融消費糾紛的農民之所以沒有投訴，53%的農民不知道向誰投訴；農民對金融消費權益保護機構的認知度也不高，只有2%知道由“一行三會”負責。二是投訴渠道覆蓋度不高。銀監會、證監會、保監會目前還沒有在全國推行統一的投訴電話，在海南省的機構均以信訪電話替代。人民銀行今年已經在上海、西安等地推行“12363”金融消費權益保護熱線電話，但還沒有推廣到海南省。三是監督檢查難以全面開展。目前“一行三會”均沒有出臺金融消費權益保護專項監督細則，對金融機構的檢查依據比較零散，無法有效從源頭上遏制金融機構的侵權行為。四是缺乏頂層合作框架。基層金融消費權益保護工作不僅涉及“一行三會”，還涉及地方消保部門，由于沒有自上而下的合作框架，且各機構均無監督從屬關系，在合作方面很難協調。五是縣級保護機構有待加強。調查顯示，82%的農民希望將金融消費爭議調解機構設到縣一級，交通便利是最主要的原因（占38%），其次分別是語言溝通易（占26%）、文化風俗因素（占14%），解決問題效率高（占22%）?？梢钥吹?，在交通不便、語言風俗差異的農村地區，縣級金融消費權益保護機構不可或缺。

3.發展環境：金融包容性較低。影響農村地區金融消費權益保護的因素還包括金融發展環境，這是因為城鄉金融發展差異對農民不公平，同時較差的發展環境使金融服務成為稀缺資源，容易滋生更廣泛的金融侵權行為。因此，我們對海南省各市縣金融包容性進行了測量。設置金融可得性、金融可及性、金融深度三個維度的指標，參照Mandira Sarma（2008）的方法計算出各縣市的金融包容性指數（IFI）（見表3）[2]?？梢钥吹?，除?？凇⑷齺喓臀逯干酵猓鄶凳锌h都處于較低的金融包容性水平①。

四、加強農村地區金融消費權益保護的對策建議

（一）完善金融消費保護的法律法規

推動金融消費者權益保護立法，確定金融消費爭議的解決框架等內容，同時對《中國人民銀行法》、《商業銀行法》以及其它配套的金融法律法規進行修改，增加面向消費者保護相關保護條款。還要借鑒美國、加拿大等其他國家的做法，從減少歧視行為的角度，增加農民等弱勢群體的保護條款，實行差別性保護。

（二）加強農村金融知識普及教育

在教育內容方面，本次調查中農民最迫切需要了解的金融知識是反假貨幣（占38%）、貸款辦理（占24%）和金融法規（占24%）等知識。開展金融教育必須針對這些方面，包含與農民生產、生活密切相關的內容。在教育機構方面，農民需要的金融知識與金融機構的服務密切相關，應當鼓勵引導金融機構主動開展農民金融服務宣傳，與人民銀行和其他機構共同開展金融教育。在教育方式方面，由于農民自學能力差，直接發送書籍不是有效做法。應該設立農民金融教育服務點，現場講解金融知識，同時將有關資料送達村里，由學識較高的干部帶頭學習，成為金融教育宣傳的幫手，做到以點帶面。

（三）健全農村金融消費權益保護體系

一是建立自上而下的協調合作框架。在“一行三會”、消保委和其他政府部門之間建立金融消費者權益保護合作機制，厘清各部門的權責，逐步建立統一的金融消費者維權平臺。二是完善覆蓋全國的投訴渠道。這次調查中，農民希望采用的投訴渠道分別是電話（占50%）、面談（占30%）、郵件（占16%）和其他（占4%）。電話是最受歡迎的投訴形式，應盡快爭取在海南開通12363熱線電話，同時開展渠道宣傳，通過電視公益廣告、媒體專題報道、金融機構營業網點公示、鄉間流動宣傳車等形式擴大“12363”熱線和人民銀行作為金融消費權益保護機構在農村地區的知名度。三是建立監督檢查機制。制定金融消費權益保護行為準則或指引，從營業行為、服務收費、信息披露、隱私保護、投訴處理、產品報備等方面進行統一規范。定期開展檢查，引導金融機構轉變經營理念，促進金融消費權益保護成為金融機構風險管理框架的一部分，從根本上遏制金融機構的侵權行為。四是發揮人民銀行縣支行的基層優勢。將人民銀行縣支行的金融消費權益保護工作情況納入績效考核范圍，組織金融消費權益保護崗位人員培訓。人民銀行縣支行要發揮直接接觸農村地區金融消費者的優勢，建立農村地區金融消費保護案例庫，主動識別侵權風險點，建設農村金融教育點和維權聯系點。

（四）大力提升農村普惠金融水平

一是繼續完善農村金融組織體系?？梢酝ㄟ^存款安排、稅收優惠等政策吸引各種資本到農村設立金融機構，爭取海南省每個市縣至少有一家新型農村金融機構。二是著力加強金融基礎設施建設。加快農村支付結算網絡建設，在農村地區建設更多的網點、ATM機或其他助農取款設備，推動城鄉金融服務均等化。三是大力推行小額信貸。地方政府要推動和支持小額信貸項目，為小額貸款戶培訓提供資源和市場信息；基層金融機構要合理定價小額信貸，提高信貸可得性；人民銀行要廣泛開展信用鄉村建設，為小額信貸發展提供良好的信用環境。四是探索普惠金融考核機制。近年來，地方政府在農村金融改革方面表現出了強大的資源協調能力和整合效率，在農村普惠金融發展方面應能發揮更大作用，可以考慮將ATM密度、信貸獲得情況等指標納入對市縣政府績效考核的范圍，激勵地方政府提升當地農村普惠金融水平。

參考文獻：

[1]劉艷平，陳敏.金融消費者權益保護期望差之彌合——制度化建設的回應[J].黑龍江省政法管理干部學院學報，201

1（5）.

[2]Mandira Sarma.Index of Financial Inclusion.Working

Paper No. 215， Indian Council for Research on International Economic Relations，2008.