反洗錢法人監管制度框架及其實施路徑

摘 要：實施反洗錢法人監管是優化監管資源配置、實現風險為本監管的重要措施。目前反洗錢法人監管在我國剛剛起步，監管體系的架構和實施路徑尚處于不斷探索和修正的階段。文本從分析反洗錢法人監管的目的和作用入手，對反洗錢法人監管的基本原則和制度框架進行初步探索，并對其實施路徑進行了相應探討，以期為完善我國反洗錢法人監管體系有所助益。

關鍵詞：反洗錢；法人監管；制度框架；路徑

中圖分類號：F831 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2013）12-0052-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.12.11

一、引言

2012年2月，金融行動特別工作組2（FATF）全會討論通過新的打擊洗錢、資助恐怖活動、大規模殺傷性武器擴散活動的40項建議，其中明確提出實施風險為本方法，允許各國及金融機構、特定非金融行業根據風險高低采取適當措施。為貫徹落實這一最新要求，中國人民銀行在2012年3月份提出了反洗錢法人監管的理念，即人民銀行以金融機構法人為監管單位，要求金融機構法人對全系統的反洗錢工作負總責，由人民銀行指導、檢查、評估其實施統一的內控制度、統一的報告分析體系、進行系統風險監管。為檢驗這一政策構想，2012年12月至2013年1月，人民銀行按照法人監管模式對華夏銀行總行及其25家一級分行實施了反洗錢監管，取得顯著的監管效果。反洗錢法人監管是優化監管資源配置，實現風險為本監管的重要措施，但由于是新生事物，目前尚處于不斷探索與修正的階段，對其監管體系和具體路徑并未有明確的闡述。因此，對反洗錢法人監管的架構和實施路徑進行探討，在當前背景下具有極其重要的理論和現實意義。

二、推行反洗錢法人監管的目的和作用

作為貫徹風險為本理念的重要舉措，實施反洗錢法人監管，目的是調動和發揮金融機構法人開展反洗錢工作的積極性和主觀能動性，明確責任邊界，減少監管部門的管理成本，提高管理有效性，優化監管資源配置。具體作用表現在以下三方面：

1.有利于推行風險為本的反洗錢監管理念。風險為本的核心是有效識別風險、評估風險和管理風險。金融機構法人是該機構內控制度的制定和管理者，其承擔風險程度大于普通分支機構，開展法人監管能夠實踐風險為本理念，使監管部門將更多監管資源投向風險程度更高的法人機構。法人監管通過指導、監督金融機機構的風險水平、風險控制能力進行評價，進而采用差別化的監管策略進行指導及監管，通過金融機構法人總部完善內控制度和優化流程及系統設置，整體提升金融機構分支機構水平，實現人民銀行和金融機構雙方資源的優化配置。

2.有利于提升監管效能和明確監管責任。自反洗錢工作開展以來，我國主要采取分層監管的模式，對金融機構從總部到其分支機構，按其層級分別由所在地的人民銀行分支行實行監管。此監管模式在反洗錢工作開展初期，對于動員和促使金融機構按照國家法律法規要求，建立反洗錢工作機制、迅速開展反洗錢工作，并達到基本合規要求發揮了重要的作用。但其主要不足是將金融機構上下分割，忽略了從法人整體角度對金融機構風險進行把握[1]。在法人監管模式下，人民銀行總行將加強對全國性金融機構法人的直接監管，制定法人監管統一規則，這將有效解決目前由分層監管帶來的監管條塊分割、金融機構整體風險難以把握的問題。同時，人民銀行分支行根據反洗錢相關法律法規的要求，結合地方實際因地制宜地開展對地方性金融機構法人的監管，并協助總行監測全國性金融機構法人地方分支機構，不僅能對金融機構起到更好的監管效果，也更加明確了總行與分支行的監管責任。

3.有利于反洗錢監管政策的制定和出臺。以往的監管模式側重于由人民銀行分支行對屬地金融機構法人進行監管，人民銀行總行與金融機構法人的聯系相對較少，這不利于人民銀行總行及時了解金融機構反洗錢工作的第一手資料和信息，給反洗錢監管政策的及時制定和出臺帶來一定影響。法人監管模式下，人民銀行總行將加強對金融機構法人的直接監管，有利于更好地制定和出臺相關政策，也能直接推動金融機構法人提高對反洗錢工作的重視程度。

三、反洗錢法人監管的框架設計

（一）我國金融監管部門現行監管架構

目前，我國金融行業實行分業監管體制，分別由銀監會、證監會和保監會（簡稱“三會”）對銀行業、證券期貨業和保險業實行監管，“三會”的內部監管架構存在明顯不同。

1.銀監會實行“總部管大法人，分支機構管小法人和轄內大法人的分支機構”模式。銀監會承擔對全國性、具有系統重要性金融機構法人的監管，各地銀監局承擔地方性金融機構法人和大型金融機構在其轄內分支機構的監管。

2.證監會實行“業務分工型監管”模式。證監會及各地證監局按照業務分工，分別對金融機構法人的部分業務開展監管。證監會負責證券公司和期貨公司的牌照審批、業務核準和高管資格核準審批。各地證監局根據注冊地管轄原則，對證券期貨類金融機構總部及其分支機構進行日常監管和現場檢查。證監會也會授權派出機構之間進行交叉檢查。

3.保監會實行“總部管法人，分支管分支”的模式。全國所有的保險業金融機構法人均歸保監會統一監管，各地保監局對轄內保險業金融機構分支機構采取屬地監管。

“三會”監管模式的差異與不同金融行業的特點緊密相關，反映了監管機構總部和分支機構在監管分工的側重點上各有不同。由于金融行業發展是動態變化的，監管環境也隨之不斷變化，所以“三會”的監管模式也在動態調整之中。

（二）國際上反洗錢監管模式比較

從20世紀70年代以來，國際上主要形成兩種典型的反洗錢監管模式。一是以美國為代表的政府主導模式，該模式的監管特點是實行政府主導的嚴格監管，財政部為反洗錢主管部門，財政部下設的金融犯罪執法網絡（FinCEN）為反洗錢監管部門，FinCEN又將對金融機構的日常檢查權授予貨幣監理署（OCC）、聯邦儲備銀行（FRB）、聯邦存款保險公司（FDIC）、國家信貸機構管理署（NCUA）、儲蓄機構監管署（OTS）和證監會（SEC）等聯邦金融監管機構，將對特定非金融機構的檢查權授予稅務總署，但FinCEN仍保留最終的反洗錢處罰權。二是以瑞士為代表的行業自律主導模式，該模式非常重視行業自律，其自律體系主要指瑞士銀行業協會制定的“客戶盡職調查協議”（CDB），該協議和瑞士政府并沒有具體規定銀行應當如何履行反洗錢職責，各銀行可根據自己的商業發展需要制定不同的合規程序，甚至各銀行可以設計符合自己要求的報告格式。政府正式監管部門主要有四個，分別是聯邦銀行委員會（CFB）、聯邦私人保險局（OFAP）、聯邦賭場局（CFMJ）和反洗錢監管處（AdC，隸屬于聯邦財政部金融管理局），監管部門主要通過行業自律組織進行間接監管，只對沒有加入行業自律組織的金融機構才實行直接監管，如AdC便負責對非銀行非保險領域的金融中介機構和個人的監管工作。

其他國家在借鑒美國或瑞士模式基礎上，結合本國情況，逐步形成了適合本國實際情況的反洗錢監管模式。如英國金融服務局統一承擔反洗錢監管職責，在總結反洗錢實踐基礎上，提出適度監管、平衡發展的反洗錢監管理念，極力倡導以風險為基礎的反洗錢監管方式，其監管體制的最大特點是使官方管理與民間自律、政策制定與實務操作、打擊犯罪與防范風險達到了有效的結合[2]。

（三）反洗錢法人監管框架構建

從制度設計的角度考慮，反洗錢法人監管框架體系可適當借鑒“三會”的內部監管架構和國際上的反洗錢監管模式，并結合我國反洗錢業務特點予以構建。

1.法人監管的基本原則

（1）法人監管的真諦在于監管歸位，分清權責，減少指令性要求而增加引導性政策，改變監管部門在反洗錢工作中統攬的局面，減少監管政策對市場主體微觀活動的干預，力求將金融機構塑造成對自己行為負責、自我約束、自我發展的法人主體。

（2）法人監管的關鍵是處理好人民銀行與金融機構的角色定位問題，而不是重新劃分人民銀行自身的總分行權責，不是改變金融機構法人所在地人民銀行分支行與金融機構分支機構所在地人民銀行分支行之間的層級關系。

（3）法人監管要求人民銀行加大對金融機構法人總部內控合規性、資源配置合理性和制度執行有效性的監管。同時，對法人機構總部的監管與對其分支機構的監管應上下聯動，全面了解和掌握法人機構的風險狀況。

2.反洗錢法人監管基本框架

反洗錢法人監管基本框架應置于現行人民銀行機構設置的背景下，結合法人監管的基本原則，從總行、省級/副省級分支行、地市中支、縣市支行等四個層面予以考慮。在監管權限上，原則上人民銀行總行負責全國性金融機構法人的監管，但鑒于人民銀行總行人員配置有限等實際情況，可考慮由其對具有系統重要性的全國性大型金融機構法人開展監管，其余全國性金融機構法人經其授權與其它地方性金融機構法人一起根據注冊地情況，按屬地監管原則由所在地人民銀行分支行進行監管。對于注冊地在縣域內的金融機構，如村鎮銀行等，由于部分人民銀行縣市支行的反洗錢監管力量相對薄弱，可考慮由其上級行即人民銀行地市級中支或省會中支（只適用于省直管的縣市）進行監管。在金融機構分支機構層面，則由對應的人民銀行分支行進行監管（見表1）。

四、反洗錢法人監管的實施路徑

從表1可以看出，反洗錢法人監管涉及到人民銀行和金融機構兩個層面，因此在具體路徑選擇上應從人民銀行和金融機構兩個層面來考慮。

（一）人民銀行層面

1.采用差別化監管策略，加大對金融機構總部的監管。一是采用差別化監管策略，將工作重心轉移到指導金融機構控制洗錢風險上，通過建立監管檔案、開展風險評估、現場巡查等監管工具的運用，科學合理地確定被監管機構的風險等級。對于高風險機構，開展強化的反洗錢監管措施，保持適當的現場檢查壓力；對風險較低機構，以政策輔導為主，綜合運用談話、質詢、督導等手段，對金融機構實施風險為本的分類監管。二是加大對金融機構總部的監管，側重于反洗錢制度建設、系統設計與開發、反洗錢機制有效性。注重發現和解決風險較高的制度性、系統性、執行性問題，加大金融機構總部的制度設計與落實責任，從總體上把握和推動金融機構反洗錢工作的合規性與有效性。

2.加強法人監管與分支機構監管的協調和聯動，提高監管的有效性。人民銀行分支行應加大對金融機構分支機構的監管力度，側重于反洗錢制度落實與執行情況、反洗錢措施的有效性、可疑交易報告質量、反洗錢工作配合情況等方面。從客戶身份識別、大額交易和可疑交易報告、宣傳培訓、內部審計、協查情況等五個方面全面了解金融機構反洗錢制度執行成效，準確評估金融機構洗錢風險。對于金融機構分支機構的監管情況，人民銀行各分支行應定期將相關情況報告總行，以便總行掌握金融機構整體的風險狀況；人民銀行各分支行在監管過程中發現金融機構分支機構存在系統性風險，可專題上報人民銀行總行，由人民銀行總行對金融機構總部進行督促整改。人民銀行總行也可根據監管需要組織各分支行，對全國性金融機構從總部到分支機構進行系統性檢查，由此推動金融機構法人及其分支機構的反洗錢工作。

3.建立反洗錢監管檔案信息系統，為法人監管提供有效的信息支持。由人民銀行總行開發一個反洗錢監管檔案信息系統，并按監管權限開放給各分支行使用。該系統重點收錄人民銀行總行和各分支行對金融機構的監管信息，內容包括對金融機構的風險評估、現場檢查、非現場監管、行政處罰、媒體報道等相關信息，并由總行和各分支行按權限及時增補、更新有關內容。在法人監管思路下，當需要查詢某個法人機構的反洗錢監管情況或工作情況時，系統能顯示該機構從總部到分支機構所有的監管情況，并能實現按年度或金融機構類別進行歸納、匯總、數據分析等功能，從而為法人監管提供有效的信息支持。

4.加強反洗錢工作準入管理，強化反洗錢隊伍建設。一是各級人民銀行應加大對新設金融機構或其分支機構的反洗錢業務審核。按照人民銀行“兩管理、兩綜合”工作要求，在新設金融機構準入時嚴格審查其反洗錢組織架構、內控制度和工作流程，對達不到反洗錢要求的金融機構不允許其接入人民銀行相關業務系統。二是強化反洗錢監管隊伍建設。適度充實基層人民銀行反洗錢監管隊伍，并采取多種形式組織基層反洗錢監管人員進行反洗錢業務和金融業務培訓，提高基層反洗錢監管人員的業務技能和對金融機構洗錢風險點的把握，進而提高基層反洗錢監管工作實效。

（二）金融機構層面

1.完善反洗錢工作內部管理，形成良好反洗錢工作氛圍。金融機構法人應完善反洗錢工作流程，根據自身特點、行業特點和地域特點，結合相關案例，制定可疑交易自主識別機制，開展法人監管領域的管理模式探索。同時，加強對全系統反洗錢工作的指導和管理，督促分支機構嚴格落實反洗錢法律法規和反洗錢內部控制體系，定期對全系統的反洗錢工作開展審計評估，并將評估情況及時報告人民銀行。金融機構分支機構應嚴格按反洗錢法律法規、人民銀行的監管要求和其總部的反洗錢工作要求，盡職履行各項反洗錢義務。通過完善內部反洗錢工作機制，主動加強全系統反洗錢工作內部管理，自上而下形成良好的反洗錢工作氛圍。

2.建立反洗錢行業自律機制，規范和引導反洗錢履職。借鑒國際上的反洗錢行業自律經驗，各金融機構可通過行業協會，充分發揮行業自律優勢，出臺行業反洗錢工作指引，規范和引導金融機構的反洗錢履職行為。通過建立行業間的反洗錢信息交流共享機制，做到上下聯動，通力協作，穩步推進，督促整個金融行業依法合規經營。

參考文獻：

[1]范海鴻.分支行視角下反洗錢法人監管制度分析與思考[J].金融縱橫，2012（9）：53-57.

[2]唐旭主編.中國反洗錢專題研究（2009）[M].北京：中國金融出版社，2010.