從美國國庫變遷看中央銀行和財政的關(guān)系

摘 要：本文研究了美國國庫體制和國庫現(xiàn)金管理變遷的經(jīng)驗和教訓(xùn)，并在此基礎(chǔ)上，總結(jié)出其中蘊涵的中央銀行和財政關(guān)系的規(guī)律。同時，對我國的國庫體制選擇和國庫現(xiàn)金管理路徑提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：國庫變遷；中央銀行；財政

中圖分類號：F830.31 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9031（2013）12-0056-05 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.12.12

一、引言

當(dāng)前，我國國庫正面臨重大轉(zhuǎn)型：一是國庫體制“經(jīng)理”和“代理”之爭，二是國庫功能從“傳統(tǒng)收支”向“現(xiàn)金管理”轉(zhuǎn)變。由于國庫處于中央銀行和財政的聯(lián)接點，因此國庫的轉(zhuǎn)型與央行和財政兩個決策部門密切相關(guān)，如何最優(yōu)地設(shè)計深化改革國庫體制，準確界定財政部和央行的適當(dāng)角色和協(xié)調(diào)兩者的相互關(guān)系，確保日益龐大的政府現(xiàn)金余額得到安全和妥善管理是迫切需要研究的。

美國國庫是一面“鏡子”，不僅因為其國庫變遷的脈絡(luò)清晰、囊括了世界范圍內(nèi)可能出現(xiàn)的所有國庫制度及實現(xiàn)形式，實現(xiàn)了由傳統(tǒng)國庫向現(xiàn)代國庫的成功轉(zhuǎn)變，而且其在變遷歷程中體現(xiàn)出來的中央銀行和財政部的博弈以及不斷加強的協(xié)作關(guān)系，為我們提供了可貴的經(jīng)驗教訓(xùn)。20世紀初聯(lián)邦儲備體系與國庫體制的結(jié)合，實現(xiàn)了中央銀行與財政部的“雙贏”；在成功轉(zhuǎn)向“現(xiàn)金管理制”國庫后，國庫現(xiàn)金管理又成為財政和貨幣政策實現(xiàn)有機協(xié)調(diào)的重要工具之一。近百年來，美國國庫管理的演變使聯(lián)邦儲備銀行有效履行了“政府的銀行”職能，也促成了聯(lián)儲和財政體系的合作。

當(dāng)前，我國正在熱烈地討論國庫改革問題。本文在研究分析美國國庫變遷的基本經(jīng)驗和教訓(xùn)基礎(chǔ)上，總結(jié)出其中涉及的中央銀行和財政關(guān)系的規(guī)律，結(jié)合我國國庫改革中的難點和困惑，提出了改革路徑。

二、美國國庫的變遷歷程

（一）美國國庫體制演變

1.委托銀行制（1791—1840年）。1789年，美國聯(lián)邦政府成立，新政府債務(wù)總額超過7700萬美元，為解決財政緊張問題，1790年12月，以英國經(jīng)驗為基礎(chǔ)，財政部長漢密爾頓向國會提出了《關(guān)于建立國家銀行的報告》，認為設(shè)立國家銀行可以：（1）提供迫切需要的紙幣；（2）提供一個保存公款的安全地方；（3）提供銀行業(yè)務(wù)的便利，促進商業(yè)交易；（4）充當(dāng)政府的財務(wù)機關(guān)，進行如發(fā)售公債等業(yè)務(wù)。漢密爾頓的提案在國會經(jīng)過激烈爭辯后獲得通過，自1791年開始，第一國家銀行（1791—1811）、第二國家銀行（1817—1833）先后代理國庫，資本中財政部持有其中一小部分股份，其余大部分為私人所有，主要履行代理政府發(fā)行債券、收繳稅款、存儲財政收入和履行財政開支等，為聯(lián)邦政府早期財務(wù)狀況的改善起到了積極作用。

當(dāng)美國政治不統(tǒng)一，受到民主黨杰弗遜、杰克遜主義者代表的“硬幣派”（農(nóng)場主、種植園主）和“軟幣派”（新興的小工商企業(yè)家、小銀行家）的共同反對，硬幣派主張金銀為惟一的通貨，反對聯(lián)邦政府建立由私人資本支撐和經(jīng)營的美國第一和第二銀行和發(fā)行銀行紙幣；軟幣派急于投資新項目，資金短缺，要求擴張紙幣供給，認為聯(lián)邦銀行因為其擁有代理國庫的壟斷特權(quán)才能夠控制貨幣銀行體系，反對其信貸限制。因此，兩派都反對聯(lián)邦銀行，第一銀行、第二銀行的代理國庫制最終被淘汰。

1833年起，財政部在各州選擇帶有明顯黨派的銀行作為代理國庫銀行，使得政府直接與各商業(yè)銀行發(fā)生聯(lián)系，許多只儲有極少貴金屬貨幣的銀行也獲得了大量政府存款。州銀行以政府財政存款為基礎(chǔ)大肆擴張貸款，導(dǎo)致大量銀行貸款流向了土地投機，嚴重削弱了銀行資產(chǎn)的流動性，信貸擴張導(dǎo)致的通貨膨脹也愈演愈烈，最終于1837年爆發(fā)了金融恐慌，所有接受政府存款的州銀行被迫停止硬幣支付，甚至破產(chǎn)倒閉。

2.獨立國庫制（1840—1914年）。1837年危機，迫使美國于1846年通過《獨立國庫法》，建立了獨立國庫體系，即聯(lián)邦政府的財政收入不存儲于任何銀行，而由政府自行設(shè)庫管理財政收支，政府必須使用硬幣而不是銀行券處理一切財政收支。1847年1月1日獨立國庫體系正式運作。獨立國庫體系的本意是使政府與貨幣金融體系完全隔離，并且用貴金屬貨幣進行財政收支以保證政府的財政資金安全，但南北戰(zhàn)爭爆發(fā)后高昂的戰(zhàn)爭費用使獨立國庫逐步喪失其獨立性。由于財政收支必須是黃金等硬幣，而大量黃金又為各銀行所控制，為了籌措戰(zhàn)爭經(jīng)費，除借款外別無它法，因此，財政部被迫向銀行借款5000萬美元，而后又依賴銀行體系轉(zhuǎn)向出售債券，并且立法規(guī)定出售債券的收入暫存于購買債券的銀行，這就建立起國庫與銀行體系的聯(lián)系。1862年，《法幣法》又準許以政府信用發(fā)行紙幣即“綠背紙幣”，國庫成為發(fā)行貨幣的銀行，破壞了獨立國庫“硬幣支付”的原則。

1864年，《國民銀行法》規(guī)定各國民銀行可以接收除關(guān)稅之外的公共資金，可以以政府債券為擔(dān)保發(fā)行紙幣，財政部長可利用各國民銀行作為聯(lián)邦政府的財政代理。《國民銀行法》并沒有建立一個集中管理的中央銀行，而將政府與銀行的關(guān)系建立在財政部與貨幣銀行體系的直接聯(lián)系上，這種直接聯(lián)系為日后財政越俎代庖履行中央銀行職能創(chuàng)造了條件。1875年《恢復(fù)硬幣支付法》和1900年《金本位法》都加強了財政部的貨幣權(quán)力。1907年的《獨立國庫法》修正案允許各國民銀行接收關(guān)稅，這樣，可接受政府存款的國民銀行的數(shù)量大大增加，到1914年達到1584家；財政部干預(yù)貨幣市場和穩(wěn)定銀行體系的能力隨著財政存款總量的增加不斷增強，獨立國庫的中央銀行功能已充分凸現(xiàn)。

但獨立國庫行使中央銀行職能也存在缺陷，表現(xiàn)在財政收支有它自身的規(guī)律，財政盈余也不是穩(wěn)定的常量，不能隨時同經(jīng)濟需要和貨幣市場的需求保持一致，用財政盈余調(diào)節(jié)通貨和銀行準備金會使銀行準備金、信貸貨幣市場隨政府財政收支的變化而不斷波動。在危機時這種缺陷尤其明顯，一旦獨立國庫出現(xiàn)財政赤字，財政部不得不發(fā)行債券，這不但無法幫助銀行緩解危機，還會減少流通中的貨幣和銀行的準備金，成為銀行的負擔(dān)，更加加劇危機，1893年金融恐慌就是例證。此外，政府關(guān)心經(jīng)濟發(fā)展多于關(guān)心貨幣銀行體系的穩(wěn)定也會影響到貨幣銀行政策的穩(wěn)定和連續(xù)性，如何在獨立國庫與接受政府存款的1000多家國民銀行之間分配公共資金也是一個十分復(fù)雜而困難的工程[1]。

3.委托聯(lián)儲制（1914年至今）。獨立國庫履行中央銀行職能導(dǎo)致金融危機的頻繁發(fā)生，帶動了銀行改革運動的興起。1906年，紐約商會提出建立“在政府監(jiān)控下的中央銀行”的報告。1913年2月，歐文·格拉斯法案（Owen-Glass Act），即聯(lián)邦儲備法（Federal Reserve Act）獲得國會通過。聯(lián)邦儲備法的目的之一是為美國財政部提供一個較為滿意的財政代理人，法案第15條規(guī)定：聯(lián)邦儲備銀行作為美國政府的財務(wù)機關(guān)，政府的收入可存入這些銀行，并用開支票的方式支取。因此，美國聯(lián)儲成為“政府的銀行”，行使國庫職能，其主要業(yè)務(wù)包括：為政府開設(shè)資金賬戶；清算政府支出支票；進行政府證券的全國性拍賣；發(fā)行、兌付政府證券等。美國的聯(lián)邦儲備體系是繼第一、第二聯(lián)邦銀行失敗，獨立的國庫體系又不能協(xié)調(diào)政府財政代理職能同穩(wěn)定貨幣職能之間沖突的一種創(chuàng)新，時至今日，聯(lián)邦儲備體系穩(wěn)定地發(fā)揮著金融管理的職能，同時也穩(wěn)健地行使財政資金管理機關(guān)的職能。

（二）美國國庫現(xiàn)金管理的變遷

1.國庫現(xiàn)金不計息（1917—1978）。自1913年聯(lián)儲銀行成立之日起，美國財政部在美聯(lián)儲開設(shè)國庫一般賬戶（TGA），所有財政收支活動都通過TGA進行。1917年，美國卷入一戰(zhàn)，聯(lián)邦政府通過發(fā)行自由國債籌集的軍費金額達到全部軍費開支的2/3。1917年國會通過的自由貸款法案（Liberty Loan Bill），在商業(yè)銀行設(shè)立“自由貸款賬戶”，自由國債發(fā)行款項存放在自由貸款賬戶，直至聯(lián)邦政府支取這些款項。1918年，國庫擴大了自由貸款賬戶的使用范圍，允許歸集聯(lián)邦個人所得稅和公司所得稅收入，并更名為“戰(zhàn)爭貸款儲蓄賬戶”。1950年，賬戶名稱更改為“國庫稅收和貸款（TTL）賬戶”，可以收納聯(lián)邦政府債券發(fā)行收入和各類稅收收入，包括代扣代繳的個人所得稅、公司所得稅、消費稅、社會保障稅、聯(lián)邦失業(yè)稅等。

建立自由貸款賬戶的一個主要目的，是保持由于政府發(fā)行債券而導(dǎo)致的銀行總體存款和準備金水平波動的最小化。這一目的后來擴大到最小化由稅款劃轉(zhuǎn)而引起的銀行存款和準備金水平的波動。如果國庫沒有在商業(yè)銀行開設(shè)賬戶，國債發(fā)行款項和稅款就要全部劃轉(zhuǎn)到TGA，銀行的存款和準備金就下降，直到國庫發(fā)生實際購買或轉(zhuǎn)移支付時才會重新回到銀行體系中。聯(lián)儲可以通過公開市場操作來平抑由此引起的銀行準備金波動，即在TGA余額增加時買進政府債券，以增加銀行準備金和存款；在TGA余額減少時賣出持有的政府債券。顯然，這種“防御性”公開市場操作能夠熨平國庫資金在商業(yè)銀行和聯(lián)儲之間引起的資金波動，但在1974年以前，國庫仍然盡量減小TGA余額的波動，而盡量將資金存放商業(yè)銀行，以便聯(lián)儲只需進行少量“防御性”公開市場操作，就可以熨平國庫資金劃轉(zhuǎn)引起的銀行儲備波動[2]。

在1978年之前的大部分時間，TTL賬戶是不計息的，但銀行為國庫提供各種服務(wù)同時免收手續(xù)費，普遍認為銀行為國庫提供服務(wù)的成為超出銀行為開設(shè)賬戶的價值。但是1974年，財政部的一項調(diào)研卻發(fā)現(xiàn)銀行在為國庫辦理TTL賬戶業(yè)務(wù)過程中，其收益遠大于其提供服務(wù)的成本，國庫在這個過程中損失了應(yīng)有的利益。1974年，財政部向國會提出議案，要求允許TTL賬戶計息，并在國會討論這一議案期間，頻繁將資金從TTL賬戶向TGA劃轉(zhuǎn)，使得1975年TGA余額比1974年翻了一倍多。財政部把增加TGA余額作為取得資金間接利息的一種方式，因為聯(lián)儲為了彌補國庫資金轉(zhuǎn)移引起的銀行準備金下降，增加了所持有的政府債券，而隨著聯(lián)儲生息資產(chǎn)的增加，其收入也相應(yīng)增加。由于聯(lián)儲將其經(jīng)營利潤作為聯(lián)邦貨幣“利息”繳入國庫，國庫因而取得超額“利息”收入。

1974年后的4年，由于TGA的余額增加且波動劇烈，聯(lián)儲加大防御性公開市場操作，每周持有的政府債券的波動也相應(yīng)加大，同時預(yù)測聯(lián)邦收支對銀行儲備的影響變得更加困難，使得聯(lián)儲管理銀行儲備和維護聯(lián)邦短期基金利率穩(wěn)定變得更加復(fù)雜。為此，聯(lián)儲多次要求國庫將資金轉(zhuǎn)存TTL賬戶，以避免采取直接購買債券方式維持銀行儲備水平。

2.國庫稅收及貸款計劃（TTL票據(jù)投資計劃）（1978至今）。1977年，美國國會通過法案，允許國庫實施TTL票據(jù)投資計劃，即在有抵押擔(dān)保的情況下，可將TTL賬戶資金投資于不超過90天期限的定期存款，同時允許國庫支付銀行服務(wù)費用。TTL票據(jù)投資計劃將閑置的政府資金投放存款機構(gòu)賺取利息收入（比聯(lián)邦基金利率周平均利率低25個基點的利率計息），同時保持國庫現(xiàn)金余額穩(wěn)定，減少國庫收支波動對貨幣供應(yīng)的影響。1982年，國庫在TTL票據(jù)賬戶中增加了一種特別直接投資（SDI），即當(dāng)TGA賬戶余額超出目標(biāo)控制值且商業(yè)銀行可提供的一般抵押品不足時，允許商業(yè)銀行使用學(xué)生貸款、商業(yè)貸款等貸款類資產(chǎn)作為抵押，從而大大提高了TTL票據(jù)賬戶吸收國庫資金的能力。

1978年建立了TTL票據(jù)賬戶后，國庫重新調(diào)整了TGA的余額規(guī)模。從1978年10月到1979年2月的5個月時間里，聯(lián)儲TGA余額迅速下降，而商業(yè)銀行國庫存款迅速上升。聯(lián)儲通過公開市場操作賣出政府債券來干預(yù)銀行儲備的上升，在此期間，TGA余額下降了116億，而聯(lián)儲持有的國庫券大約下降了100億。同時，TGA余額波動幅度急劇下降，相應(yīng)減小了聯(lián)儲防御性公開市場操作規(guī)模。從1978年11月以來，聯(lián)儲為平抑TGA余額波動造成的銀行儲備波動而進行的公開市場操作規(guī)模比以前年度大為縮小。國庫現(xiàn)金余額管理的改進，有助于聯(lián)儲合理確定與貨幣供應(yīng)量相適應(yīng)的銀行儲備水平，也有助于聯(lián)儲合理確定聯(lián)邦基金利率水平。

1998年“電子聯(lián)邦稅收支付系統(tǒng)（EFTPS）”投入運行，減少在無息賬戶上隔夜資金的規(guī)模提高了公共資金的回報。2000年7月，財政部和聯(lián)儲開始實施國庫投資計劃（TIP），實現(xiàn)了聯(lián)儲國庫賬戶監(jiān)測、TTL賬戶存款余額跟蹤、投資余額和抵押品查詢，并能夠?qū)崟r對沖預(yù)測偏差和提回現(xiàn)金，充當(dāng)了使聯(lián)儲國庫現(xiàn)金余額保持在目標(biāo)水平的自動平衡器。2002年，美國開始進行定期存款投資 （TIO）試點，采用單一招標(biāo)價格方式對國庫現(xiàn)金進行定期存款操作，即財政部將一定數(shù)額的資金作為定期投資拍賣給商業(yè)銀行。由于TIO余額期限固定而非活期，收益率比活期存款平均高17.3個基點，大大提高了國庫現(xiàn)金余額的投資收益，增強了國庫存款存放期限的確定性，由行政方式隨機決定利率的方式改為由市場招標(biāo)決定。

2008年金融危機后，美聯(lián)儲開始對商業(yè)銀行存款準備金付息，利率結(jié)構(gòu)改變促使美國國庫現(xiàn)金管理發(fā)生變革。當(dāng)隔夜聯(lián)邦基金利率跌破25個基點時，TTL賬戶余額的利率為零，TIO余額與財政部回購協(xié)議利率將下滑至25個基點以下，國庫對外投資的收益幾乎為零，于是財政部將大部分國庫資金從TTL票據(jù)賬戶轉(zhuǎn)到TGA賬戶，TGA賬戶余額上升；而TGA余額上升，銀行準備金會下降，聯(lián)儲支付的利息減少，上繳財政部的利潤反而會增加。同時，由于市場流動性充足，聯(lián)邦基金利率幾乎為零，TGA余額上升波動也不會對聯(lián)邦基金利率產(chǎn)生不利影響，而且TGA余額的增加不足以影響到銀行系統(tǒng)應(yīng)繳的準備金量，因此不會對聯(lián)邦基金利率造成上行壓力[3] 。

三、從中央銀行和財政關(guān)系角度看美國國庫變遷

（一）國庫體制與中央銀行職能互為依托

1.中央銀行是最佳的財政代理人。美國國庫體制的歷史演變與其財政資金的籌集和管理密切相關(guān)，聯(lián)邦儲備體系建立的直接動因是美國政府一直尋求一個獨立、客觀、公正的財政資金代理人。從美國國庫體制的演變來看，遵循了委托銀行制——獨立國庫制——委托聯(lián)儲制的發(fā)展軌跡。第一和第二銀行被摧毀的事實說明，代理財政收支本質(zhì)上是一種現(xiàn)代財政活動中的“公共產(chǎn)品”，以營利為目的的商業(yè)銀行同代理國庫有本質(zhì)的沖突，所以商業(yè)銀行不適合代理全部國庫職能。獨立國庫行使中央銀行職能，雖然一定程度上體現(xiàn)了公共意志， 但財政部既要履行財政職能又要履行金融職能，存在不可克服的嚴重弊端，因而它是低效率、不科學(xué)的。聯(lián)儲體系則解決了上述兩種模式的問題，既能充分利用私人資本、私人經(jīng)營管理的效率，防止受利潤動機驅(qū)使；又能體現(xiàn)公共意志，防止政府集中和濫用權(quán)力。因此，聯(lián)儲體系的建立符合美國財政、國庫歷史發(fā)展的必然。

2.國庫代理權(quán)的壟斷性使代理國庫的機構(gòu)最終履行中央銀行職能。國庫資金既是社會財富，通過財政職能在社會分配，又是整個金融體系的一個重要部分，因此國庫代理權(quán)具有高度壟斷性，代理機構(gòu)可以通過掌握社會財富，控制貨幣供給，從而取得中央銀行的地位。美國第一、第二國家銀行作為商業(yè)銀行在行使國庫職能后，通過迫使各州銀行用硬幣贖回貨幣，掌握了大量黃金儲備和各州銀行發(fā)行的紙幣，從而控制全國的貨幣和信貸供給，改變準備金水平，逐漸演變?yōu)橹醒脬y行。設(shè)計獨立國庫的初衷是使國庫收支與貨幣金融體系完全隔離，但是獨立國庫最終卻承擔(dān)起中央銀行貨幣發(fā)行與貨幣量調(diào)節(jié)的職能。國庫體制的動蕩將導(dǎo)致貨幣發(fā)行的混亂與貨幣供應(yīng)的失控，最終導(dǎo)致經(jīng)濟的災(zāi)難，這在每一次國庫體制的更迭中都出現(xiàn)。因此，國庫資金作為貨幣管理的一部分必須同中央銀行貨幣調(diào)控緊密聯(lián)系在一起。另外，中央銀行行使國庫職能，使大量政府資金成為中央銀行存款的主要來源，不斷增強了中央銀行的實力，進而增強了中央銀行的貨幣調(diào)控能力。實力增強的中央銀行權(quán)威性不斷突出，逐漸擺脫財政部的影響和約束，獨立地對金融發(fā)揮著決定性的影響，并在更高層次上發(fā)揮宏觀調(diào)控的功能。

（二）國庫現(xiàn)金管理與央行貨幣政策密切聯(lián)系

1.國庫現(xiàn)金管理改革需要財政和央行的共同努力。美國國庫現(xiàn)金管理改革先后歷經(jīng)了國庫現(xiàn)金不計息—國庫現(xiàn)金計息—國庫現(xiàn)金投資的過程，也是美國國庫與聯(lián)儲合作不斷努力的結(jié)果。TTL票據(jù)計劃奠定了美國現(xiàn)行國庫現(xiàn)金管理的基本框架，通過國庫賬戶分設(shè)，TGA賬戶向TTL票據(jù)賬戶進行自動投資的被動投資機制和削平TGA賬戶的余額尖峰的國庫定期存款（TIO）的主動投資機制，既使國庫現(xiàn)金在私人儲蓄機構(gòu)獲得利潤，又保持了TGA賬戶的余額平衡，抑制整個銀行儲備的波動。隨后美國對TTL票據(jù)計劃的三項改革聯(lián)邦稅收電子收納、國庫投資計劃和定期存款投資則大大提升了國庫和聯(lián)儲管理聯(lián)邦稅收收入、穩(wěn)定銀行體系資金儲備目標(biāo)的能力，實現(xiàn)了財政與貨幣政策的有機協(xié)調(diào)。

2.國庫現(xiàn)金管理需要協(xié)調(diào)配合貨幣政策和財政政策的關(guān)系。2008年金融危機前，美國將國庫在聯(lián)儲TGA賬戶上余額保持在較低水平上，兼顧了中央銀行貨幣政策和提高財政資金效益兩個目標(biāo)。但在有些情況下，當(dāng)兩個目標(biāo)發(fā)生沖突時，國庫現(xiàn)金管理則必須服從貨幣政策的大局。這是因為一方面，中央銀行國庫存款和商業(yè)銀行存款準備金是中央銀行資產(chǎn)負債表中并列的負債項目，國庫現(xiàn)金管理通過對政府存款的投放（收回），相當(dāng)于調(diào)整存款準備金總量，進而對整個貨幣供應(yīng)產(chǎn)生影響；另一方面，減少市場波動優(yōu)于增加收益的原則，當(dāng)流動性過剩時，中央銀行需要緊縮銀根，繼續(xù)實施國庫現(xiàn)金管理會加大商業(yè)銀行信貸擴張的壓力，加劇中央銀行調(diào)控的壓力和難度，使得國庫現(xiàn)金管理對外投資對沖了中央銀行公開市場操作的效果。表面上看財政直接收益增加，但中央銀行被迫加大對沖力度而增加了相應(yīng)的成本（如發(fā)行央行票據(jù)），導(dǎo)致盈利水平下降，最終使其上繳中央財政的利潤減少。2008年金融危機后，存款準備金付息使美國財政部改變TGA賬戶余額低水平的傳統(tǒng)做法，在服從美聯(lián)儲緊縮救市貨幣政策大局的前提下，通過提高TGA賬戶余額，減少美聯(lián)儲付息來獲得相對的投資收益[4]。

四、美國國庫變遷對我國的啟示

（一）明晰劃分“央行國庫”和“財政國庫”的關(guān)系，完善國庫體制的主體

新中國成立以后，我國國庫制度經(jīng)歷人民銀行代理國庫制（1949—1984）和人民銀行經(jīng)理國庫制（1985至今）兩個階段。1985年中國人民銀行經(jīng)理國庫制的確立，使得中國人民銀行擺脫了代理國庫業(yè)務(wù)的從屬地位，成為國庫業(yè)務(wù)的法定行政主體。但是，2001年《財政國庫管理制度改革試點方案》實施后，為了適應(yīng)改革的需求，財政部成立了單獨的國庫機構(gòu)，國庫這一名稱便有了財政國庫與人行國庫之分。隨著財政集中收付等一系列財政管理制度的改革實施，“財政國庫”在社會上的影響力日益擴大，財政國庫管理職能日益強化，而人民銀行國庫地位受到較大影響。到《預(yù)算法》修訂時，財政部門與人民銀行就國庫體制產(chǎn)生了較大爭議。

從美國的國庫體制變遷來看，不能否認國庫是政府財政管理的基礎(chǔ)性重要內(nèi)容，最初國庫的管理基本等同于財政管理，但隨著中央銀行成為國庫的代理人后，就形成了貨幣國庫體制，也有了部分國庫職能從財政管理的分離。按照聯(lián)邦儲備法的原文，美聯(lián)儲“act as fiscal agents of the United States”。Agent一詞可以翻譯為代理人、經(jīng)紀人和經(jīng)理人，或者解釋為“One that acts or has the power or authority to act”，可見，無論將agent譯為代理還是經(jīng)理，其實質(zhì)都是擁有行為的權(quán)力。從美聯(lián)儲國庫的實際情況看，其職能并不局限于財政資金的收支，而是側(cè)重于國庫現(xiàn)金管理，提高財政資金管理效率，同時也負有監(jiān)控全國TTL賬戶的責(zé)任。

現(xiàn)代國庫有兩個核心功能：一是確保有效的預(yù)算執(zhí)行控制（預(yù)算層面）；二是確保有效的政府現(xiàn)金管理（財務(wù)層面）。結(jié)合國庫的兩個核心功能，我國國庫的主體不應(yīng)是簡單的財政國庫和央行國庫之爭，而是在不同部門合理擺放國庫的財政職能和銀行職能，科學(xué)設(shè)計業(yè)務(wù)流程和法規(guī)制度體系，使之相互銜接、相互促進，而不是重疊交叉，甚至相互沖突和對立。具體來看財政國庫主要負責(zé)以人大批準的年度預(yù)算（以及其他相關(guān)法律）為依據(jù)，及時組織收入和實施支出，核心是致力于在支出周期各階段實施財務(wù)合規(guī)性控制，側(cè)重國庫的“財政職能”；央行國庫則負責(zé)對政府財務(wù)事項的妥善管理，進行政府收支資金的會計核算、收支核算過程的事中及事后政府的財務(wù)監(jiān)督控制、國庫會計報告，并在此基礎(chǔ)上開展國庫現(xiàn)金管理和債務(wù)管理等方面的相關(guān)操作等，側(cè)重國庫的“金融職能”。中央銀行經(jīng)理國庫不只是扮演一個出納的角色，更重要的是需要在貨幣政策方面采取必要的措施，沖銷政府預(yù)算對貨幣政策進而對宏觀經(jīng)濟可能產(chǎn)生的不利影響。只有借助這一正確的概念框架，財政部門與央行在國庫管理中的角色、職責(zé)與相互關(guān)系，才能得到合理界定，這是國庫管理體制構(gòu)建需要解決的前提和基礎(chǔ)性問題。

財政國庫：“財政職能，預(yù)算決策”

收大于支，現(xiàn)金管理。貨幣調(diào)控職能…入不敷出，發(fā)行國債。財政政策職能…央行國庫：“金融職能，預(yù)算資金管理和營運”商業(yè)銀行先收后支先支后補支付清算監(jiān)督管理支配庫款收支報告

（二）建立央行和財政協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)一國庫現(xiàn)金管理改革共識

2006年，經(jīng)國務(wù)院批準，中央國庫現(xiàn)金開始實施，拉開了我國國庫現(xiàn)金管理的序幕。8年來，中央國庫現(xiàn)金操作方式主要以國庫定期存款為主，基本形成每月1次、額度200-600億元、期限3-9個月、到期滾動操作為主的格局；協(xié)調(diào)機制上實行“三臺”原則，即財政部負責(zé)后臺，提供收支情況預(yù)測與分析；中臺由財政部和人民銀行根據(jù)國庫庫款和貨幣供應(yīng)量情況協(xié)商確定操作決策；人民銀行則負責(zé)具體前臺操作。2006—2012年，中央國庫現(xiàn)金管理定期存款累計操作量達2.06萬億元，有效提高了財政資金收益，但仍未能有效熨平國庫單一賬戶余額波動。以中央國庫現(xiàn)金為例，2012年中央庫存現(xiàn)金波谷波峰相差達5152億元，日間庫存波動最大值1992億元，比2009年增加839億元；同時地方國庫現(xiàn)金管理遲遲未能啟動，大量國庫現(xiàn)金余額仍不得不閑置在人民銀行國庫單一賬戶上。

從美國國庫現(xiàn)金管理經(jīng)驗來看，財政部和央行在國庫現(xiàn)金管理自始至終都建立了有機的協(xié)調(diào)機制，包括相關(guān)政策的建立、國庫現(xiàn)金預(yù)測分析、操作方案的制定、每日的操作例會、電子信息化建設(shè)等方面。在兩部門密切的配合下，國庫現(xiàn)金管理各方面的制度要素也都比較完善，投資品種從活期存款發(fā)展為活期、定期存款并存，投資理念從被動投資發(fā)展為以被動投資為主、主動投資為輔，定價機制從行政定價發(fā)展為行政定價和市場定價相結(jié)合的機制，監(jiān)控方式由靜態(tài)監(jiān)控發(fā)展為動態(tài)實時監(jiān)控等。 （下轉(zhuǎn)第66頁）

（上接第60頁）

從我國國庫現(xiàn)金管理來看，國庫現(xiàn)金管理是財政集中收付改革深化的必經(jīng)途徑，不宜因?qū)ω泿耪叩挠绊懚唵巫柚购头穸āＸ斦亢腿嗣胥y行應(yīng)本著求大同存小異的原則，加強溝通與協(xié)商，在國家宏觀調(diào)控的總體要求下，合理兼顧財政政策與貨幣政策調(diào)控，積極穩(wěn)妥地加快國庫現(xiàn)金管理進程。建立和完善中央銀行和財政部“部行級、司局級、處級”三級協(xié)調(diào)機制，選擇切合我國實際的國庫現(xiàn)金管理操作目標(biāo)，不斷提高兩大部門的預(yù)測分析能力與水平。在操作機制上，中央國庫現(xiàn)金管理短期內(nèi)要繼續(xù)促進滾動操作（定期存款到期時等量操作出去）以降低庫款規(guī)模，并由滾動操作向盯準操作（保持庫存現(xiàn)金余額不變的操作）轉(zhuǎn)變，熨平庫款波動。從中長期來看，適時啟動國債回購和逆回購，加強微調(diào)，降低國庫現(xiàn)金波動對貨幣政策的影響。同時，應(yīng)按照安全、規(guī)范的原則，盡快啟動地方國庫現(xiàn)金管理。這樣，既可以穩(wěn)定國庫單一賬戶余額水平，避免國庫現(xiàn)金管理對貨幣供給量的影響，又可以將財政專戶等非正規(guī)方式的理財納入正規(guī)渠道，提高財政資金收益，防范財政資金風(fēng)險，達到提高國庫現(xiàn)金水平和管理效益的同時，增強兩大政策部門的宏觀調(diào)控能力和實際效果的目的。

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