教育政策執行中的教師角色

【摘 要】教師是教育政策執行的主體之一，其群體的規模性、工作的基層性和自主性決定了教師在教育政策執行中不可忽視的作用。已有的研究過分注重政策執行的制度性研究，忽略了政策執行中的人——教師作為教育政策執行行動者、監督者評估者和決策者的角色研究。明確教師在教育政策執行中的角色對于促進教育政策執行效果具有重要意義。

【關鍵詞】教師角色 教育政策執行 行動者 監督者 評估者 決策者

美國政策科學學者艾莉森說道：“在教育政策目標的實現過程中，方案確定的功能只占10%，而剩余的90%取決于有效的執行。”有效的政策執行有賴于可靠的政策執行者。[1] 教師作為底層但重要的教育政策執行主體，往往被層級嚴密、注重權力的執行系統所忽視。探討教育政策執行中的教師角色對明確教師在教育政策執行中的價值和作用方式，挖掘教師的政策執行能力具有重要意義。

一、教育政策執行中的教師

教育政策執行主體既包括相關的機構和組織，也包括其中的具體工作人員，后者主要包括政府、各級教育管理機構和學校中的從業人員，一線教師是其中重要的組成部分。教師在整個教育政策執行主體群體中處于較為底層的位置，同時掌握的資源和權力相對于其他主體也顯得相對薄弱，但是教師群體作為政策執行主體自身所具備的特點使得教師成為教育政策執行中不可忽視的一部分。

1.規模龐大的教師隊伍

我國的教育行政管理體制是典型的集中式的管理體制，整個教育體系的組織結構呈金字塔形。教育部處于金字塔的頂端，是整個教育系統運行的掌舵者，在系統中主要發揮決策、導向的功能。而學校管理者和教師處于金字塔的低端，在群體規模上占據了教育行政系統金字塔形組織結構中的絕大比例，構成了金字塔穩定的基石，其作用功能以傳達和執行教育政策為主。因此，教師在政策執行主體中具有數量上的絕對優勢，教師群體對教育政策的認同程度及教師群體政策執行力的小幅度變化對于政策執行整體效果的影響不言自明。

2.貼近基層的教師工作

在我國教育政策合法化首先要通過行政審批程序，這個環節主要是在國務院、教育部和各級教育行政機關系統中實現的，經過穩定性檢驗，才可以通過立法機關實現其合法化過程。之后，教育行政部門傳達、解釋、協調等各項政策活動都屬于教育政策執行的范圍。學校系統處在教育政策執行中的底層環節，而教師則是教育政策執行底層環節中的具體執行人員，在政策執行主體群中的地位也并不能得到重視。但是，作為政策執行的底層成員，教師具有其他政策執行主體所不具備的獨特優勢，即接觸政策受眾、感受政策受眾的優勢。教師的政策執行行為直接作用于政策受眾，政策受眾對于政策的感受和評價能夠直接為教師所掌握，這對于政策實施反饋信息的收集意義重大。

3.享有自主權的教師行為

對于上層政策執行主體，教師常扮演學習者和下屬的角色，教師需要聽取上層政策主體所傳達的政策信息，并按照上級的要求展開政策執行工作；對于政策受眾，教師則處于上位，扮演信息傳達者和影響施加者的角色。教師在教學方法、工作風格等方面享有一定的行為自主權，因此，教育政策所要傳遞的信息和所要達到的目標是否能夠準確地達成與教師對該政策的理解與認同程度密切相關。

二、教育政策執行中教師的角色定位

教師群體的特殊性決定了教師在教育政策執行中不可忽視的價值，因此，明確教師應該在教育政策執行中承擔何種責任，扮演何種角色對保證教育政策執行效果具有重要的意義。

1.教育政策執行的行動者

作為基層政策執行者，教師有責任和義務提升自身的能力，成長為優秀的政策執行行動者。首先，教師應該積極學習政策，理解政策意蘊并將其內化為自身信念。堅定的執行信念可以幫助教師克服執行中的困難，保持長久動力。其次，教師之間應該相互交流、討論，共同探討政策執行中的技術、方法，這有利于相互學習經驗和技術，也有利于激發教師在教育政策執行行動中的創造性思維。再次，教師作為政策執行者，應該培養自身的責任感，自主尋求各種途徑提升政策執行能力。

2.教育政策執行的監督者和評估者

教師在教育政策執行中，不僅要做一名優秀的政策執行行動者，還要扮演政策執行的監督者和評估者的角色。教師參與教育政策執行的監督與評估主要有兩種形式：一是進入監督與評估組織，直接作為監督者與評估者審查教育政策執行情況；二是通過為監督評估組織提供信息、意見和看法等途徑，間接參與教育政策執行的監督與評估。教師直接參與政策執行評估，可以增強監督與評估團體對教育政策執行情況的了解，可以為評估團體提供最真實的觀察視角并提出更加貼近實際的改進方案。但是，教師直接參與教育政策的監督與評估易出現教師“既是運動員，又是裁判員”的情況。間接參與的形式在保證了教師反饋政策執行信息功能的同時也避免了“既是運動員，又是裁判員”困境的出現，降低了政策評估者“尋租”的可能性。可見，兩種參與途徑各有利弊，教師要成為教育政策評估的監督者與評估者并發揮有效作用，還需要監督評估系統在制度和運行機制方面有所作為。

3.教育政策執行的決策者

一項需要教師參與進來的教育政策，必然會對教師的利益產生影響，教師作為教育政策的利益相關者，在法理上有權利參與教育政策執行決策，在倫理上其參與決策的權利也應該被教育政策執行決策者所承認。教師成為教育政策執行的決策者有兩層含義：一是指教師參與上層教育執行主體所領銜的教育政策執行決策活動，二是指教師自身作為教育政策執行主體為落實教育政策而做出一系列相關的決策。教師參與上層教育政策執行者的決策需要制度支持，為教師提供有效的參與途徑，并制定一套完善的參與機制。同時，參與決策的教師也需要具備一定的決策能力和決策智慧。教師作為獨立的教育政策執行者，需要在正確理解教育政策所傳遞的政策信息基礎上，結合個人的經驗、知識和價值觀作出自己的判斷。

三、教師角色行為的基本要求

教師群體的特殊性決定了教師在教育政策執行中的角色定位，但教師如何成功扮演教育政策執行的行動者、監督者、評估者和決策者，還需要從角色關系和教師自身等方面進行一番探討。

1.明確自身定位，厘清角色關系

教育政策執行中的教師應該以行動者為基礎角色，以監督者、評估者和決策者為成長目標。一方面，教師處于政策執行系統的底端，教師的行為多數是根據上層執行者的指示和要求而采取的，可以說，教師的行動者角色是政策執行系統給予教師的默認角色。另一方面，教師監督者、評估者和決策者的角色獲得是建立在教師作為行動者角色的基礎上的。沒有作為行動者參與政策執行過程，教師就不具備作為政策執行監督者、評估者和決策者所需要的信息資源優勢，也就無法突破行動者角色的限制，實現從政策執行行動者向監督者、評估者和決策者角色的轉化。行動者的角色是教師參與政策執行所必須承擔的基本角色，監督者、評估者和決策者角色則是教師在成為優秀行動者之后所應該追求的更好地服務于政策執行的教師角色。

2.尊重政策要求，具備獨立思想

服從上級命令是科層式組織的基本特征。教育政策執行也是執行主體通過一層一層的指示和命令展開的。教師作為底層的政策執行主體，必須尊重上層執行主體，必須執行上層執行主體傳達的指示與命令。維護教師對上層政策執行主體的尊重，構建層級嚴密的執行組織體系是保障教育政策執行順利完成最基本的保證。教師需要給予上層執行主體尊重與認同，同時獨立的思想也是教師作為政策執行主體必不可少的素質條件。特殊的職業角色也決定了教師必須具備獨立的思想，能夠獨立地思考與判斷。教師有權利也有義務在尊重政策要求的情況下，獨立地評估與判斷政策效果是否有利于教育的改進、政策手段是否適合、政策行為是否合法等。

3.樹立責任意識，培養學習主動性

教師群體龐大的數量、工作性質的基層性和一定程度的自主權等特征決定了教師在教育政策執行中具有不可忽視的價值。教師必須認清自身在政策執行中的重要作用，承擔起政策執行行動者、監督者、評估者和決策者的責任，就政策執行中的問題展開獨立的思考與判斷，為優化教育政策執行效果而努力。同時，教師還需要以政策執行主體的責任感來鞭策自己培養學習的主動性。一方面，需要積極參與政策文本的學習，理解和內化教育政策理念。另一方面，需要尋求自身視野和知識的突破，學習政策執行相關的理論知識與實踐技術，以自身能力的提升來保障教育政策目標的實現。

（作者單位：華東師范大學公共管理學院，上海，200062）

參考文獻：

[1]袁振國.教育政策學[M].南京：江蘇教育出版社，1996.