扶持農(nóng)村民辦幼兒園的政策與制度保障探究

《 國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010 —2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《 綱要 》）明確提出“基本普及學(xué)前教育”“重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育”的目標(biāo)任務(wù)，要求“建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的辦園體制。大力發(fā)展公辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園”。[1] 貫徹落實(shí)《 綱要 》，積極扶持農(nóng)村民辦幼兒園，迫切需要在政策與制度保障方面進(jìn)行深入研究和大膽探索，這對(duì)于提高農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展水平和普及程度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、積極扶持農(nóng)村民辦幼兒園的重要意義

根據(jù)《 中華人民共和國(guó)教育法 》《 中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法 》等相關(guān)法規(guī)，民辦幼兒園可以界定為：“由國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或個(gè)人承辦的、主要利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)招收幼兒的教養(yǎng)機(jī)構(gòu)的總稱。”[2] 據(jù)此可知，所謂農(nóng)村民辦幼兒園是指在農(nóng)村地區(qū)，利用非財(cái)政性經(jīng)費(fèi)、由社會(huì)組織或個(gè)人承辦的招收農(nóng)村幼兒的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)。根據(jù)《 綱要 》的要求，實(shí)現(xiàn)“基本普及學(xué)前教育”的發(fā)展目標(biāo)，重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村。目前，解決農(nóng)村幼兒“入園難”的問(wèn)題，完全依靠政府財(cái)政投資來(lái)大量興辦農(nóng)村幼兒園顯然具有很大的困難。因此，要發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，滿足廣大農(nóng)村幼兒入園的需求，必須大力發(fā)展農(nóng)村民辦幼兒園。縣、鄉(xiāng)等各級(jí)政府在政策上扶持、制度上保障農(nóng)村民辦幼兒園的發(fā)展，是落實(shí)《 綱要 》的要求，努力實(shí)現(xiàn)“基本普及學(xué)前教育”發(fā)展目標(biāo)的重要舉措。

農(nóng)村民辦幼兒園發(fā)展的重點(diǎn)是讓更多的農(nóng)村幼兒接受學(xué)前教育，通過(guò)積極扶持農(nóng)村民辦幼兒園來(lái)為廣大農(nóng)村幼兒提供正規(guī)化的教育服務(wù)，推動(dòng)農(nóng)村學(xué)前教育走向普及。而僅僅依靠政府投資舉辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園，顯然不能滿足廣大農(nóng)村幼兒入園的需要，也不符合“就近入園”的園所建立標(biāo)準(zhǔn)，而且還極易造成安全隱患和加重家長(zhǎng)的教育負(fù)擔(dān)。因此，大力發(fā)展農(nóng)村民辦幼兒園，增加農(nóng)村民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量，有利于解決農(nóng)村幼兒“無(wú)園可入”和“入園難”的問(wèn)題。各級(jí)政府必須在政策上扶持、制度上保障農(nóng)村民辦幼兒園的建設(shè)和發(fā)展，加大政策的扶持力度，增強(qiáng)建立民辦幼兒園的積極性，并引導(dǎo)農(nóng)村民辦幼兒園科學(xué)發(fā)展，改善民辦幼兒園的辦園質(zhì)量，避免再次出現(xiàn)“入園貴”的問(wèn)題。這不僅為現(xiàn)有農(nóng)村民辦幼兒園的發(fā)展提供生機(jī)和活力，而且也為農(nóng)村民辦幼兒園的發(fā)展走向正規(guī)化、法制化奠定基礎(chǔ)，將對(duì)我國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展和“基本普及”具有巨大的推進(jìn)作用。

二、農(nóng)村民辦幼兒園的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

1.農(nóng)村民辦幼兒園的現(xiàn)狀

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入和時(shí)代的發(fā)展，國(guó)家各項(xiàng)教育政策的紛紛出臺(tái)，我國(guó)民辦幼兒園如雨后春筍般蓬勃發(fā)展起來(lái)。目前，民辦幼兒園已經(jīng)成為我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)的重要組成部分。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“2009年，我國(guó)幼兒園總數(shù)為138 209所，其中民辦幼兒園為89 304所（約64.6%）”。[3] 據(jù)有關(guān)文獻(xiàn)顯示，“2006年，農(nóng)村幼兒園總數(shù)為64 719所，占全國(guó)幼兒園總數(shù)的50%”。[4] 在農(nóng)村幼兒園總數(shù)中，絕大多數(shù)為農(nóng)村民辦幼兒園，農(nóng)村民辦幼兒園已經(jīng)成為普及農(nóng)村學(xué)前教育的一支不可忽視的重要力量。但是由于政策與制度的不健全，農(nóng)村民辦幼兒園發(fā)展受內(nèi)外因素的制約，這支“重要的力量”又處在發(fā)展中的劣勢(shì)。所以，在農(nóng)村幼兒園“公辦少、民辦弱”的現(xiàn)實(shí)境況下，積極扶持農(nóng)村民辦園具有重要性和必要性。

2.農(nóng)村民辦幼兒園存在的問(wèn)題

現(xiàn)有的農(nóng)村民辦幼兒園存在諸多問(wèn)題，對(duì)農(nóng)村民辦幼兒園的扶持與管理是解決農(nóng)村民辦幼兒園問(wèn)題的重要手段。農(nóng)村民辦幼兒園發(fā)展面臨的主要問(wèn)題有農(nóng)村民辦幼兒園存在政策制度不健全、經(jīng)營(yíng)難、管理難、資金少、條件差、師資力量薄弱、師資流動(dòng)性大等。具體來(lái)說(shuō)，首先，民辦學(xué)前教育法規(guī)政策和制度的不健全，例如審批程序的困難與繁瑣，稅收的負(fù)擔(dān)、昂貴的用地租金、多重的考核評(píng)估體制，使有意設(shè)立民辦幼兒園的創(chuàng)業(yè)者有心無(wú)力。沒(méi)有規(guī)定統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，民辦幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)混亂。這些加劇了農(nóng)村民辦幼兒園在夾縫中生存的難度。其次，農(nóng)村民辦幼兒園的經(jīng)費(fèi)一般不納入國(guó)家財(cái)政的統(tǒng)籌中，大多數(shù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源于自籌經(jīng)費(fèi)，而且政府在資金上對(duì)公辦幼兒園的傾斜，造成了農(nóng)村民辦幼兒園設(shè)施簡(jiǎn)陋、安全衛(wèi)生條件令人堪憂。再次，農(nóng)村民辦幼兒園的教師素質(zhì)普遍偏低，具有幼兒專(zhuān)業(yè)知識(shí)的教師少之又少，教師待遇不穩(wěn)定，工作和生活壓力大，教師往往選擇其他職業(yè)，造成師資的流失。農(nóng)村民辦幼兒園的發(fā)展面臨重重困難。因此，探索制定各項(xiàng)扶持農(nóng)村民辦幼兒園發(fā)展的優(yōu)惠政策、加強(qiáng)農(nóng)村民辦幼兒園的規(guī)范管理以提高農(nóng)村學(xué)前教育質(zhì)量將是必然的選擇。

三、扶持農(nóng)村民辦幼兒園的政策與制度探析

農(nóng)村民辦幼兒園是我國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育進(jìn)行改革與創(chuàng)新的重要力量，是農(nóng)村學(xué)前教育改革的重要舉措。《 國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn) 》中指出：“鼓勵(lì)多種社會(huì)力量開(kāi)展多種形式舉辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展。”[5] 在教育發(fā)展相對(duì)落后的農(nóng)村，更加需要國(guó)家和地方各級(jí)政府出臺(tái)相關(guān)的政策及制度，通過(guò)有力的扶持政策與制度設(shè)計(jì)，來(lái)為我國(guó)農(nóng)村民辦幼兒園提供保障，從而推動(dòng)農(nóng)村民辦幼兒園順利、健康地發(fā)展。

1.完善法律法規(guī)，保障農(nóng)村民辦幼兒園的發(fā)展

扶持農(nóng)村民辦幼兒園首要任務(wù)就是完善民辦教育法律法規(guī)，推進(jìn)依法治教，利用法律的強(qiáng)制性保障農(nóng)村民辦幼兒園的發(fā)展。首先，依據(jù)《 國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn) 》中“完善法律法規(guī)，規(guī)范學(xué)前教育管理”的要求 [6]，深入農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行調(diào)研，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，切實(shí)制定出保障農(nóng)村民辦學(xué)前教育實(shí)際需求的法律法規(guī)，使農(nóng)村民辦幼兒園有法可依，有章可循。其次，在法律體系中凸顯農(nóng)村民辦幼兒園在農(nóng)村學(xué)前教育中的地位和功能，使農(nóng)村民辦幼兒園公平地受到法律的保護(hù)和國(guó)家的支持，保障各地區(qū)農(nóng)村民辦幼兒園的有序健康發(fā)展。再次，地方政府和相關(guān)教育行政機(jī)構(gòu)根據(jù)國(guó)家的法律制定各地方性教育法規(guī)，并且各級(jí)政府依據(jù)法律法規(guī)的要求設(shè)立從中央到地方的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，逐步落實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村民辦幼兒園的監(jiān)督和督導(dǎo)，使農(nóng)村民辦幼兒園受到法制保障。

2.放寬審批和準(zhǔn)入條件，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦農(nóng)村民辦幼兒園

對(duì)于農(nóng)村民辦幼兒園不僅要消除歧視，用一視同仁的態(tài)度對(duì)待，而且更要放寬審批和準(zhǔn)入條件，鼓勵(lì)興辦農(nóng)村民辦幼兒園。首先，農(nóng)村民辦幼兒園在審批登記上，規(guī)范農(nóng)村民辦幼兒園法人登記，實(shí)行綠色通道，嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村民辦幼兒園準(zhǔn)入制度，審批評(píng)定后要及時(shí)發(fā)放辦園許可證，不拖延，不推脫，使審批過(guò)程公開(kāi)、公正、快捷。其次，民辦教育主管部門(mén)結(jié)合農(nóng)村的不同地域的教育需求，區(qū)別對(duì)待辦園資質(zhì)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，尤其是要與公辦幼兒園有所區(qū)分，制定農(nóng)村民辦幼兒園建園標(biāo)準(zhǔn)，適度降低對(duì)農(nóng)村民辦幼兒園的園舍和建筑面積、幼兒的活動(dòng)場(chǎng)地、玩教具配備的標(biāo)準(zhǔn)的要求。再次，鼓勵(lì)大學(xué)畢業(yè)生選取適合場(chǎng)地開(kāi)辦幼兒園，對(duì)于大學(xué)畢業(yè)生在各村開(kāi)辦微小型幼兒園，在審批政策上給予支持和優(yōu)惠，提高個(gè)人力量辦幼兒園的積極性。

3.出臺(tái)稅收、用地等優(yōu)惠政策，促進(jìn)農(nóng)村民辦幼兒園的發(fā)展

《 國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn) 》中指出：“采取多種方式，引導(dǎo)和支持農(nóng)村民辦幼兒園，為民辦幼兒園的發(fā)展提供優(yōu)惠政策和服務(wù)。”[7] 首先，減免農(nóng)村民辦幼兒園的稅收。對(duì)于附屬于企事業(yè)單位類(lèi)的民辦幼兒園，減收其稅費(fèi)；對(duì)于完全靠個(gè)人力量開(kāi)辦的民辦幼兒園，給予全免稅費(fèi)，減輕其負(fù)擔(dān)。其次，給予農(nóng)村民辦幼兒園用地的優(yōu)惠政策。例如政府采取劃撥土地、減免土地使用租金，把空置的小學(xué)校舍免費(fèi)提供給其辦園等一系列用地優(yōu)惠政策。再次，在其他方面的優(yōu)惠政策。給予民辦園用水、用電的優(yōu)惠，使農(nóng)村民辦幼兒園在水、電、氣供給、排污等方面享受與其同級(jí)同類(lèi)的公辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園的同等待遇，杜絕亂收費(fèi)現(xiàn)象。

4.加強(qiáng)行政部門(mén)的監(jiān)督和管理

地方各級(jí)行政部門(mén)明確各自職責(zé)，分工合作，行使權(quán)力和履行義務(wù)，保障農(nóng)村民辦幼兒園的發(fā)展，改變農(nóng)村民辦幼兒園“有人批，無(wú)人管”的現(xiàn)象。首先，設(shè)立專(zhuān)職監(jiān)督機(jī)構(gòu)，發(fā)揮行政監(jiān)督職能。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村民辦園的安全與衛(wèi)生監(jiān)督，對(duì)照辦幼兒園條件、安全管理等要求，對(duì)存在安全與衛(wèi)生隱患的農(nóng)村民辦幼兒園要及時(shí)治理，保障幼兒的健康與安全，避免民辦園蒙受財(cái)產(chǎn)損失。其次，聯(lián)合各相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)民辦幼兒園的管理。聯(lián)合規(guī)劃部門(mén)統(tǒng)籌管理農(nóng)村民辦幼兒園辦園數(shù)量及規(guī)模，避免不必要的競(jìng)爭(zhēng)和資源浪費(fèi)；聯(lián)合財(cái)政部門(mén)對(duì)民辦幼兒園進(jìn)行資金的分級(jí)、分類(lèi)管理，對(duì)于不同級(jí)別的民辦幼兒園給予不同的財(cái)政補(bǔ)貼。

5.建立適宜農(nóng)村民辦幼兒園的考評(píng)與獎(jiǎng)懲機(jī)制

建立農(nóng)村民辦幼兒園考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)村民辦幼兒園辦園、辦好園的積極性。定期對(duì)農(nóng)村民辦幼兒園進(jìn)行分級(jí)、分類(lèi)考核評(píng)價(jià)。首先，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村民辦幼兒園的考核評(píng)估，分門(mén)別類(lèi)設(shè)置考評(píng)項(xiàng)目和內(nèi)容，如基礎(chǔ)設(shè)施、人員、收費(fèi)、保育與教學(xué)等，綜合評(píng)價(jià)農(nóng)村民辦幼兒園整體情況。其次，建立適宜的獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)考核評(píng)估中優(yōu)秀的農(nóng)村民辦幼兒園給以獎(jiǎng)勵(lì)，以期激勵(lì)農(nóng)村民辦幼兒園的發(fā)展。農(nóng)村民辦幼兒園中推行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，即政府通過(guò)提供學(xué)習(xí)考察機(jī)會(huì)的方式，引導(dǎo)建立高質(zhì)量的、有品質(zhì)的農(nóng)村民辦幼兒園；對(duì)于規(guī)模適度、特色鮮明的優(yōu)秀農(nóng)村民辦幼兒園給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于兩年考核不達(dá)標(biāo)的農(nóng)村民辦幼兒園采取降低級(jí)別的懲罰措施，三年不達(dá)標(biāo)將關(guān)閉園所整頓。

6.加強(qiáng)農(nóng)村民辦幼兒園師資隊(duì)伍的建設(shè)與管理

必須重視和加強(qiáng)農(nóng)村民辦幼兒園師資隊(duì)伍的建設(shè)和管理。首先，規(guī)范師資隊(duì)伍管理。對(duì)農(nóng)村民辦幼兒園從業(yè)人員（包括后勤人員、保教人員）進(jìn)行嚴(yán)格考核和選聘，合格上崗，對(duì)已上崗的工作人員要定期培訓(xùn)、定期抽查。其次，改進(jìn)農(nóng)村民辦幼師師資素質(zhì)。定期組織民辦幼師參加培訓(xùn)；加強(qiáng)民辦幼兒園之間教師的交流和學(xué)習(xí)；教育部門(mén)派駐公辦園長(zhǎng)、骨干教師到農(nóng)村民辦幼兒園支教，幫扶農(nóng)村民辦幼兒園教師改進(jìn)教學(xué)水平。再次，提高優(yōu)化民辦幼師的待遇。結(jié)合園所實(shí)際調(diào)整農(nóng)村民辦教師工資福利待遇，提高農(nóng)村民辦幼師收入水平，加強(qiáng)社會(huì)保障，解除他們的后顧之憂；保障農(nóng)村民辦幼師合法權(quán)益，提高民辦幼兒教師的社會(huì)地位。

總之，農(nóng)村民辦幼兒園成為我國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的“主力軍”，是農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的重要力量。在當(dāng)前政府財(cái)力有限，農(nóng)村幼兒園“公辦少、民辦弱”現(xiàn)實(shí)境況下，通過(guò)政策扶持與制度保障，大力發(fā)展農(nóng)村民辦幼兒園，對(duì)于重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，解決農(nóng)村地域廣大幼兒“入園難、入園貴”的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“基本普及學(xué)前教育”的發(fā)展目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)踐價(jià)值。

【注：本文系遼寧省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)2012年度科研項(xiàng)目“遼寧省農(nóng)村學(xué)前教育資源開(kāi)發(fā)與政策保障研究”（課題編號(hào)：2012lslktzijyx-03）的研究成果之一。】

（作者單位：渤海大學(xué)教育與體育學(xué)院，遼寧 錦州，121000）

參考文獻(xiàn)：

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[3]王冬蘭，馮莉，關(guān)瑞.西北地區(qū)農(nóng)村民辦幼兒園與公辦幼兒園合作發(fā)展探析——以甘肅省臨夏市為例[J].幼兒教育：教育科學(xué)版，2008（6）.

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[5][6][7]國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)（國(guó)發(fā)〔2010〕41號(hào)）.國(guó)務(wù)院，2010.