區域間政府合作機制的建構

[摘 要] 區域經濟一體化是經濟全球化時代世界經濟發展的一大趨勢。中國加入WTO以后，在加快與國際社會接軌、盡快融入全球化世界的同時，如何加強國內各區域間的經濟合作以實現區域經濟一體化，同樣是中國政府必須面對的一個重大課題。本文從分析我國區域經濟一體化實現的體制性障礙入手，探討了現階段我國區域經濟一體化的路徑選擇問題，認為區域政府合作是現有體制下實現區域經濟一體化的理性選擇。

[關鍵詞] 區域政府合作；政府職能；規劃

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 16. 026

[中圖分類號] F207 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2013）16- 0042- 02

區域政府合作的目的，從根本上說，就是通過行政性力量基于對市場規范的共識，掃除行政壁壘，促進區域內部要素的流動，實現資源的有效配置，最終形成一個統一的地域經濟組織，即區域經濟共同體。這一合作機制與傳統體制下的地區合作與發展不同，它必須是建立在分享共同利益的基礎之上的合作行為。在市場經濟深入發展和各地方政府利益獨立化的制度背景之下，區域內各地方政府之間的合作行為是一種利益驅動下的戰略選擇，區域政府合作框架必須是基于各地的共同利益之上，并且使區域內的地方政府意識到只有選擇合作策略才能增進和分享共同的利益。

1 區域政府合作機制的建構思路

1.1 區域政府合作必須構建一個統一協調的市場競爭規則

區域經濟一體化的關鍵是市場競爭規則的一體化。歐共體創建和歐盟運行的實際經驗表明，一個統一的協調的市場競爭規則對建立區域經濟一體化的發展機制來說是至關重要的。因此，區域內各政府應實行統一的非歧視性原則、市場準入原則、透明度原則、公平貿易原則，清理各類法規文件，逐步取消一切妨礙區域市場一體化的制度與政策規定，取消一切妨礙商品、要素自由流動的區域壁壘和歧視性規定，促進市場的發育與完善。

1.2 區域政府合作必須要有跨行政區的制度性的組織協調機構

由于我國區域經濟一體化是建立跨行政區基礎之上的，為了消除局部利益對區域共同利益的侵蝕，必須在分立的行政區基礎上形成共同的內在機制，并在保證共同利益的基礎上制定具有約束力的共同政策和制度規范，實現組織體系內的超行政區的協調與管理。

1.3 區域政府合作必須強化對區域內交通、港口、通訊等基礎設施的統籌與管理，實現基礎設施建設的一體化

基礎設施的一體化是區域一體化的基本架構，交通、港口、通訊是推進區域一體化的重要基礎，也應該是區域整體規劃的核心。沒有基礎設施的一體化，不僅使現有的資源與設施空置與浪費，而且也極大地影響地區間生產要素的自由流動，提高了區域內的交易成本。目前，由于受條塊分割體制的影響，跨區域基礎設施很難實現“無縫隙”銜接，甚至地區之間競相追求大而全、小而全，嚴重影響了區域整體形象，制約了經濟效率的提高。

1.4 區域政府間合作必須構建區域經濟特色，充分發揮產業競爭力

區域整體競爭力歸根到底在于產業的競爭力，而產業競爭力的關鍵在于產業區域特色優勢的形成。因此，區域內各地必須從自身的比較優勢和競爭力出發，統一制定適合本地區特點的區域產業政策。各地政府要充分尊重企業的意愿，努力為企業的跨地區擴張和競爭創造更為寬松的條件和環境，在競爭中進行產業整合，在競爭中形成合理的產業分工和區域優勢。

2 現階段我國建構區域政府合作機制的理性選擇

在現階段，要建立區域政府合作機制并確保這一機制的有效運轉，直接取決于我們能否建構起良好的制度環境、合理的組織安排和完善的區域合作規則。

2.1 良好的制度環境：制度基礎的完善與體制的改革

2.1.1 積極推進法治建設，完善相應的法律制度

首先，必須提高憲法權威，強化憲法在統一國內市場中的作用。在憲法中明確禁止地方政府分割市場的行為，其條文核心是“不得以任何形式限制國內自由貿易”；明確、細化違憲審查程序，切實建立違憲審查制度，以憲法訴訟、行政訴訟等方式防范、懲戒分割統一市場的行為，尤其是抽象行政行為。其次，完善相應的競爭法來阻止地方保護主義的行為。競爭法在建立和維護市場秩序方面起著至關重要的作用，它主要包括反限制競爭法和反不正當競爭法，而反限制競爭法就屬于反壟斷包括反行政性壟斷的根本大法。

2.1.2 改革中央與地方之間的關系，深化財稅體制改革，完善分稅制

鑒于長期以來中央與地方之間“治亂循環”所帶來的一系列不良后果，我們必須深化財稅體制改革，完善分稅制：首先，進一步合理界定政府事權，劃清各級政府的支出責任，并以此為基礎劃分稅制。其次，建立規范化的中央對地方的轉移支付制度。一般包括：一般性補助即稅收返還；專項撥款補助；特殊因素補助等。再次，應調整稅費關系，規范政府收入，同時進一步完善地方稅體系。

2.1.3 建立科學的地方政府官員的績效評價體系

在以經濟建設為中心的制度背景下，一個地方的經濟發展狀況往往直接決定了該地方政府官員的政治、經濟收益，地方政府官員往往會為了自身利益的最大化而忽視全局利益，以至于地方政府行為呈現出異化特征，從而導致地方政府間利益關系的不協調，地方保護主義和地方市場分割盛行。因此，必須建立起科學的地方政府官員績效評價體系，通過其正確的方向引導，規范官員們的行為取向和行為模式，實現地方政府行為的正常化，從而達到協調和改善政府間利益關系的目的。

2.1.4 實現政企分開，使企業真正成為市場的主體

建立全國統一市場，形成區域市場機制的核心之一是要形成獨立運轉的市場主體，使企業成為真正的法人實體和市場競爭主體。因此，區域經濟一體化的培育最重要的是使地方政府從微觀經濟活動中撤離，減少對企業的不必要的行政干預，為企業走向區域市場創造條件，在區域市場內能夠實現生產要素的自由流動和資源的優化配置。

2.1.5 重建地方政府競爭秩序，促進政府職能的轉變

我國20世紀80年代推行分權改革以來，地方政府間圍繞著經濟增長為首要目標的競爭，一方面，推動了我國經濟的快速發展，另一方面，為了實現本地區的高速增長和充分就業，地方政府往往不顧資源整體配置的效率，熱衷于推行地方保護主義的政策措施，致使諸侯經濟泛起、地方保護主義泛濫。因此，重建地方政府競爭秩序，必須從以地方保護主義為策略的封閉式競爭轉向開放式的制度創新為基礎的制度競爭，通過制度創新來吸引資源、創新技術、促進增長，而不是通過地方保護主義來維持增長。

2.2 合理的組織安排：創立制度化的多層次組織機構

2.2.1 建立跨行政區的協調管理機構：地方政府間的自愿合作制度創新

盡管中央政府在促進區域政府合作中發揮著重要的作用，但地方政府畢竟是區域合作的主要參與者，因此，如何發揮各地方政府的積極性，建立一個反映各地方政府意愿、能獲得區域內各政府普遍認同的、具有民主的治理結構的跨行政區的協調管理機構，則是區域政府合作機制能夠真正建立的關鍵。

2.2.2 鼓勵建立各類半官方及民間的跨地區的民間組織

各級政府應積極推進體制改革，打破阻礙民間組織發展的制度障礙，為民間組織發展創造良好的制度環境，組建跨地區的民間組織，以民間的力量自下而上地推進區域政府合作，進而實現區域經濟一體化。

區域政府合作機制，就是在中央政府良好的政策引導下，依靠區域內地方政府間對區域整體利益所達成的共識，運用組織和制度資源去推動區域經濟一體化，從而塑造區域整體優勢。我國是一個政府主導型的、現代化的后發型國家，所以，除非政府之間達成共識，通過政府間合作，依靠一致性的行政力量、中央政府的政策資源和法律制度去實現一體化，否則在政府之外幾乎沒有足夠的力量和制度渠道來實現這一制度變遷。當然，以政府合作來推動區域經濟一體化，并不是強調政府的力量去替代市場，而是試圖通過區域內地方政府的共同行動，一起嘗試并進行以市場化為導向的制度創新，為區域內社會經濟資源的優化配置提供一個一體化的制度平臺。

主要參考文獻

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