公職人員財產申報主體類型化分析

[摘 要] 公職人員財產申報制度是一種現代反腐敗制度，是世界公認的反腐利器。近三四十年來，許多國家都制定了相關法律，建立了公職人員財產申報法制，呈現出一些普遍性做法，但又各具特點，值得梳理和研究。我國目前對這一問題，熱情鼓呼者多、精細化研究者少。本文旨在對公職人員財產申報制度中的申報主體制度予以比較研究，對各國制度進行認真、細致的比較的基礎上予以分類研究，此分類不以國別為模塊，而以強烈的問題意識貫穿其中。公職人員財產申報主體總體可分為基本申報主體、補充申報主體和特殊申報主體，同時又可進一步進行更為具體的分類。

[關鍵詞] 公職人員； 財產申報； 申報主體； 分類研究

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 16. 054

[中圖分類號] D922.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2013）16- 0084- 07

0 引 言

腐敗是全球性的“難題”，在人類歷史上，自“權力”這個東西誕生以來便像夢魘一般附著其上，是人類不斷與之斗爭而又難以克服的“頑疾”。公職人員財產申報制度是世界公認的反腐利器，而且著眼于預防腐敗，有著源頭反腐、終端反腐之功效，是反腐敗的治本之策，符合我國標本兼職的反腐戰略。同時這是一種現代反腐制度，在世界上真正推廣約三四十年；近代財產申報制度主要針對于選舉性公職人員，如議員、總統、法官等，20世紀中期以來，隨著國家權力尤其是行政權力的膨脹，公權力已深入到社會生活的方方面面，面對新的權力異化和腐敗的危險，現代公職人員財產申報制度將一般的非選舉性公職人員納入申報主體范圍，并重新進行制度設計，頒布專門的公職人員財產申報法律。這項法律制度，被稱為“政府透明”的法律，有的國家（如法國[1]）的法律直接以此為名，也被稱為“陽光法案”。

目前來看，國內對公職人員財產申報制度的研究尚不充分，對該制度的熱情鼓呼者較多，精細化研究者較少，還不足以提出有效的、可操作性的制度建議，也不足以從制度設計層面打消決策者的某些顧慮。這或許是我國“公職人員財產申報法”遲遲難以出臺的重要原因。

筆者嘗試進行研究，希望對財產申報制度建設提供有益的參考；撰寫此文，目的在于對域外財產申報主體進行梳理、分類和總結，不以國別為模塊，而以強烈的問題意識（當下中國）進行總結、分類研究。概覽域外財產申報法制，財產申報主體都是財產申報法律及其制度中的主要問題之一，在各國法律規定中占據重要的篇幅。

1 財產申報主體概念辨析

財產申報主體的概念，概言之，是回答哪些人應當申報財產的問題。基于此，學者們根據自己的理解作出定義并提出了自己的看法。

我國目前尚沒有統一的認識，查閱文獻，研究或論及財產申報問題的學者對財產申報主體有不同的提法和定義。有學者稱之為“財產申報的對象”[2-3]，有學者使用“財產申報的人員范圍”的概念[4]，有學者使用“申報主體”概念，并將申報主體“又稱”為“申報義務人”，并認為，“使用申報義務人可能更為直接明白”[5]。大多數學者稱之為“申報主體”①。據筆者查詢②，自改革開放以后，在法學類核心期刊（CSSCI）中，最早使用“申報主體”概念的是1991年《現代法學》期刊上楊泉明教授在《略論財產申報制度》中談到“就各國財產申報制度的共通要求來說，一般包括以下幾項：其一，規定申報財產的主體，即哪些人必須申報財產”。[6]上述學者的不同述見，給本人的研究以啟發，但同時也有不足之處，值得予以評析。

（1） 關于“申報的對象或申報對象”。在語義學上，申報是動詞，所謂申報的“對象”應該是財產而不應是人。申報人是“申報”這個行為的發出者。這一概念明顯是不合適的。但目前有的地方出臺的官方文件在使用這個概念，如新疆阿勒泰地區2008年出臺的《關于縣（處）級領導干部財產申報的規定（試行）》③。一些主流媒體也在使用這個概念，如《中國青年報》“從目前官員財產公開實踐來看，申報對象大多集中在科級以及縣處級干部”[7]。

（2） 關于“申報主體”。這個提法在語義學上是沒有問題的，可以明確指向申報人。而且作為學術研究來說，“申報主體”相比較“申報人員”是更具類型化的表述，與申報客體相對應，方便進行申報主體、客體之分類研究；同時，利用申報主體這一概念可以對各種申報人員進行統括分析，在申報主體這一宏觀、抽象概念下對各個申報人員進行分類化、區別化研究；如果直接使用“申報人”或“申報人員”這一概念，那么在對各種申報人員精細化分析時，語言表述恐產生模糊、交叉的現象。申報主體實際上可以作為申報人員的上位概念存在。例如我們在表述某一個具體的申報人員時可以稱其“申報人某某某”，我們在表述某一類申報人員時可以說“某種申報人員或某幾個申報人員都是申報主體”。

（3） 關于申報主體是否可以“又稱”“申報義務人”。上文述及，有學者在使用申報主體這個概念的同時，加上“又稱申報義務人”，甚至認為申報義務人能更直接明白地表達制度本意，并使申報人主觀上更清晰地認識到財產申報是其法定義務、必須履行。這種觀點，乍一看是有道理的，但是仔細分析，似乎仍有推敲之必要。“又稱”是我們進行概念定義的常見做法，“又稱”放在中間意味著前后兩個概念可以等同。那么，“申報主體”可以等同“申報義務人”嗎？首先，“申報義務人”比較具化，指向的是某單個申報人，申報主體可以指向一類人，與上述“申報人員”概念使用之弊端相同；其次，“申報義務人”概念指向的只能是“人”、而無法是單位、組織，但有申報義務的只是“人”嗎？參看各國財產申報法制，除了公職人員有申報義務之外，某些單位、組織也有申報義務，表現為代公職人員申報或者將公職人員的申報內容再向更高級的監管部門申報。因此，“申報義務人”概念的外延明顯窄縮，一不合于事實、二不利于研究，但用于表達某公職人員有申報義務，是申報義務人，還是可以的。

總之，使用“申報主體”較好。“申報對象”的概念不宜使用，“申報人員”的概念不便使用，“申報義務人”的概念謹慎使用。

2 總體分類研究

概覽各國④有關公職人員財產申報的法律文件規定，筆者嘗試對各國關于申報主體的規定進行分類比較研究，將分類研究放入比較研究之中，或者說是在比較基礎上的分類，相對于國別比較而言，有利于對具體制度領域做整體比較。在比較各國制度異同的基礎上進行分類總結，也有助于更好地總結各國經驗、總體把握各國申報主體制度的長短與不足，并進一步發現和認識各國劃分申報主體范圍的一些普遍做法，同時對這些普遍做法進行規律性地抽象分析。

任何事物從不同的角度可以進行不同的分類。本文所做的分類，并不單純以制度本身的特點為視角，而以中國問題意識灌輸其中，期待這些分類為中國的制度建設提供參考，同時也為本人的下一步研究做準備。

比較各國關于財產申報主體的規定，并基于申報主體的性質，可以分為基本申報主體、補充申報主體和特殊申報主體。

2.1 基本申報主體

近代以來，各國國家機關按照功能和性質大致可以劃分為立法機關、司法機關、行政機關，這3種機關往往涵納了人數最多的公職人員。如美國《政府道德法》以第一章、第二章和第三章對立法機關、司法機關、行政機關的申報主體范圍及其內容、程序等分章做了詳細規定。⑤此外，軍事（武裝）部隊中也涵蓋了較多的軍官身份的公職人員，應當成為申報主體。

2.1.1 立法機關中的議員及工作人員

各國均規定議員應申報財產，其實，立法機關中除了議員還有大量的工作人員。由于這些工作人員由國家雇傭并由國家財政發放薪資，大多數國家⑥的財產申報法律對立法機關中的其他工作人員進行了專門規定，要求其申報財產。如美國《政府道德法》第一章規定，“本章中，立法機關包括國會大廈物業管理機構、植物園、國會預算辦公室、成本會計標準委員會、總會計辦公室、政府印刷辦公室、國會圖書館、實習醫院醫生辦公廳，以及技術評估辦公室”⑦。當然，議員可以自己出錢聘請雇員，為其本人服務，即便如此，有的國家甚至也規定這些私人雇員也要申報財產。[8]這是為了防止這些雇員利用與議員的雇傭關系或者利用議員的權力為他人謀取不正當利益。

2.1.2 行政機關中的行政首腦及工作人員

行政機關中除了行政首腦（總統或總理）、各部長、大臣等之外，還有大量的工作人員，很多國家都規定了這些工作人員也需申報財產，如美國、新加坡、俄羅斯、尼日利亞、新加坡、泰國、巴基斯坦等國。⑧

2.1.3 司法機關中的法官及工作人員

司法機關中除了法官之外，也有大量的工作人員，很多國家⑨都規定了司法機關的其他工作人員也需申報財產，如美國的《政府道德法》對司法系統的財產申報做了單獨規定：凡是擔任司法官或司法雇員的任何人員，都應申報財產⑩。

2.1.4 軍事（武裝）部隊的軍官

軍事（武裝）部隊有大量的軍官身份的公職人員，很多國家和地區都規定其要申報財產，例如俄羅斯財產申報法律（2005年）詳細列舉了俄羅斯聯邦內務部、聯邦民防、非常局勢與救災事務部、國防部、機要局、對外情報局、國家安全局、毒品監督管理局、警衛局等軍事部門各級各類的申報主體。■

由于軍事（武裝）部隊中的軍官身份的公職人員數量龐大，一般采取級別申報制，即達到一定級別的官員才被要求申報財產。例如，韓國規定上校以上級別的軍官或者與此相當級別的軍務員[9]，菲律賓規定中校以上級別的軍官■，我國臺灣地區規定上校以上的各級軍官[10]。

2.2 補充申報主體

很過國家對申報主體的規定并不限于上述基本申報主體。財產申報制度的目的在于防止公職人員腐敗，因為公職人員使用公共權力和掌握公共資源。而使用公共權力的組織并非只存在于上述傳統意義上的國家機關，掌握公共資源的組織也不再限于傳統意義上的國家機關。

一些社會組織因為法律的授權而承擔了公共職能；一些協會、團體因為承擔了公共職能而獲得政府的資助；甚至政府自行設立一些公共組織，并委托或授權其承擔公共職能、運用公共權力，且承擔其運營開支，這些組織或下設在政府某個部門之下，抑或獨立存在、依照既定的組織章程運行；有些公司、企業因國家注資而由國家所有或控制，企業的管理人員因為掌握公共資源（資金），也被提出職務廉潔性的要求；如此等等。不僅我國存在這些情況，其他國家也不同程度地存在這些情況。大概有幾種：國有企業；事業單位或承擔公共管理的組織；政府資助的公共團體、自治組織等等。這些組織的工作人員雖然不是公職人員、但應當被視同為公職人員，也應對被提出職務廉潔性之要求，防止其利用公共權力和公共資源謀取私人利益。基于此，有些國家的財產申報法律將上述組織的管理人員或者工作人員作為財產申報主體予以專門規定（見下文）。

上述組織有一個共性是不僅使用公共權力而且獲得公共財政的支持，但有些組織雖然行使著公共權力但未必獲得公共財政的支持，該組織工作人員的薪資也不是由公共財政發放，例如自治組織。自治組織根據法律的規定行使自治權，如我國的村民委員會和居民委員會，這些組織的工作人員也在行使著公共權力，那么他們（例如我國村委會、居委會的主任、副主任及委員）可以被視同為公職人員而需要申報財產嗎？有的國家對此做出了規定（見下文）。

2.3 特殊申報主體

所謂特殊申報主體是指不是公職人員，也不行使公共權力和掌握公共資源卻仍需要申報財產的主體。所謂“特殊”，在于其不是公職人員，不屬于前述“基本申報主體”；不使用公共權力和公共資源，也不屬于前述“補充申報主體”。這超出了我們對財產申報一般主體的判斷模式。

一般認為，不是公職人員且沒有使用公權力和掌握公共資源，不存在可能腐敗的問題，因此無需申報財產。然而，參看各國關于財產申報的規定，對于那些可能會獲得公職人員身份的人或意欲（爭取）獲得公職人員身份的人，無論其最終能否獲得，為了提前防止其腐敗而預先要求其申報財產；對于那些已經脫離公職人員身份的人，為了防止其離職后收受賄賂■，或者擔心其任職時期存在的未被發現的腐敗行為，而要求其在一定時間內仍然要申報財產；等等。

3 基本申報主體分類研究

3.1 選舉性公職人員和非選舉性公職人員

對于基本申報主體，根據其是否經過民主選舉而成為公職人員，可以分為選舉性公職人員和非選舉性公職人員。與之相對應的通常使用的概念是政務類公務員和事務類公務員[11]；或者一般職公務員與特別職公務員[11]。之所以沒有使用常用概念，是因為選舉性及非選舉性公職人員的概念，在財產申報的研究場合，筆者以為更能說明這種申報主體的分類。在很多國家，選舉性公職人員的財產信息是按照選舉法的規定在競選之前就已經向有關部門申報或者向選民公開，[12]其申報或公示的時間和方式由選舉法規定而不是由財產申報法規定。這也屬于我們所討論公職人員財產申報的制度內容，但又是“通過民主選舉而產生的公職人員”不同于“其他公職人員”的財產申報特點。用選舉性及非選舉性公職人員的概念可以提示上述區別。

另外，這個概念借用自1988年3月11日法國《關于政治生活財務透明的第88-227號法》“（一）關于政府成員及某些選舉性公職擔任者的財產申報”■，該法用選舉性公職人員泛指那些通過民主選舉程序而獲得公職身份的人員。

一般來講，各國都規定選舉性公職人員是財產申報的主體。選舉性公職人員由于必須經過民主選舉而獲得公職職位，所以受到全社會的關注，其財產狀況往往在選舉前就根據法律的規定進行申報，申報后的公開范圍往往是面向全社會。但有的國家只規定了選舉性公職人員是申報主體，而非選舉性公職人員不是申報主體。如法國《關于政治生活財務透明的第88-226號法》第二編第5條以及《關于政治生活財務透明的第88-227號法》第2條規定，國家議會的議員以及地區議會議長等選舉性公職擔任者應當申報財產，■而不像美國《政府道德法》一樣規定議會中除議員以外的其他工作人員（哪怕是議會大樓的物業管理人員■）也要申報財產。

大多數國家和地區規定非選舉性公職人員也是申報主體，需申報財產。有美國、韓國、俄羅斯、加拿大、巴基斯坦、新加坡、泰國等國及我國臺灣、香港、澳門地區。■

例如，泰國1981年2月13日制定的《關于國家官員申報資產與負債的王室法令》規定“任何官員在被錄用或被任命擔任某一職務后的15天內，應申報其在任職日或任命日時的資產與負債情況”■。

3.2 級別申報制和無級別申報制■

除選舉性公職人員之外，大多數國家也規定了非選舉性公職人員應當申報財產，但又根據是否對申報級別有要求而分為級別申報制和無級別申報制■。

級別申報是指只有達到一定級別的公職人員才有需要申報財產；無級別申報是指無論何種級別，只要是公職人員一律要申報財產。對于這兩種情況，各國法律有不同規定。就筆者了解的情況來看，大多數國家采用級別申報制，也有部分國家采用無級別申報制，后者包括一些發展中國家或亞洲國家。

采取級別申報制的國家有美國、韓國、埃及、墨西哥等國及我國臺灣地區。例如美國《政府道德法》規定立法機關（國會），議員以及凡是薪金在聯邦薪金級別GS—16級■以上的官員或雇員，需要申報財產；行政機關中，總統、副總統以及凡是其基本薪金在聯邦薪金級別GS—16級以上的官員或雇員，需要申報財產。■ [13]又如韓國1993年《公職人員倫理法》第3條規定，一般情況下，四級以上的國家和地方的公務員要申報財產，一級以上行政首長（包括總統）通過網站公開財產。■（韓國公務員分為9個級別，一級為最高級別[14]）

采取無級別申報制的國家有俄羅斯、尼日利亞、巴基斯坦、新加坡、泰國等國。例如俄羅斯2009年5月18日俄羅斯總統批準的財產申報法令要求“希望擔任聯邦國家職務的公民和正擔任聯邦國家職務的人員”應當申報財產■，這意味著在俄羅斯只要是聯邦公職人員都要申報財產；又如泰國1981年2月13日制定的《關于國家官員申報資產與負債的王室法令》規定“任何官員在被錄用或被任命擔任某一職務后的15天內，應申報其在任職日或任命日時的資產與負債情況”■；再如新加坡“每個公務員只要當公務員第一天開始”都要申報財產■。

如前文所述，對軍事（武裝）部隊的軍官身份的公職人員多規定級別申報制。

3.3 統一級別申報制和非統一級別申報制

有級別申報制可分為統一級別申報制和不統一級別申報制。

統一級別申報制是指不分崗位或部門對申報級別有著統一的規定。不統一級別申報制是指對不同的部門或不同崗位人員的申報級別有著不同的規定。各國財產申報法制當中存在以上兩種做法。首先，此分類之目的是為了讓我們知道，財產申報立法不一定要對申報級別統一規定。一般來講，所謂統一規定可以表現為全國性或某地區性的統一規定、某地方政府各部門統一性的規定等等，這種統一規定縱然立法上比較省事、比較容易識記和厘定申報人員的范圍，但未見得是一種非常合適的做法。其次，有的國家對于某些特殊部門、關鍵部門降低申報級別或者不設置申報級別（所有公職人員都需申報）的做法值得我們參考。總之，考慮到數量龐大的公職人員群體，采統一申報級別制是重要的，但輔以非統一級別申報制也是必要的。

關于統一級別申報制，如美國《政府道德法》第一章關于立法機關人員和第二章關于行政機關人員的規定，都以聯邦薪資“等于或者高于現行一般薪資表中第16級的基本年薪資數額”■的官員或雇員為申報主體，那么，“聯邦薪資級別第16級”便成為美國財產申報主體主要參考級別，等于或高于此級別便要申報。這個級別就成為了美國立法機關和行政機關數量龐大的官員和雇員們所遵行的統一的財產申報級別。又如我國臺灣地區，1993年的制定《公職人員財產申報法》（2008年修改），其中第二條規定了財產申報主體范圍，除了選舉性公職人員應申報財產之外，非選舉性公職人員采取級別申報制，其中第二條第五點對此做了總括規定，“各級政府機關之首長、副首長及職務列簡任第十職等以上之幕僚長、主管；公營事業總、分支機構之首長、副首長及相當簡任第十職等以上之主管”■。由此可見，“簡任第十職等或相當于簡任第十職等”成為臺灣非選舉性公職人員申報財產的主要參考級別，高于此級別便要申報財產。

關于非統一級別申報制。對于非選舉性公職人員的申報級別，有的國家針對不同的部門和不同的崗位有著不同的規定，或者也可以說在多數情況下規定了統一的申報級別、但少數情況下針對不同的部門和崗位規定了其他申報級別。以韓國為例。韓國1981年《公職人員倫理法》第二章第3條規定了申報主體的范圍，根據該條第3、4點的規定，對于非選舉性公職人員應申報財產的最低級別統一規定為“四級以上”，但在該條第11點規定雖“其他國會規則、大法官規則和總統令中規定的特殊領域公務員和公職有關團體的職員”亦需申報，但未明確包括哪些特殊公職人員■；1993年韓國《公職人員倫理法》施行令對此作了細化規定，要求一些（有權有勢）特殊性部門如監察院、法務部、監察廳、國稅廳、關稅廳甚至地方自治團體中的涉及“賦稅的附加、征收、調查和審查等相關業務的部處”中的“五級以下”的公務員也要申報財產■。

3.4 法定申報制和指定申報制

按照申報主體范圍源自“法律規定”還是“有權部門指定”可分為法定申報制和指定申報制。

法定申報制是指申報主體范圍統一由法律等規范性文件予以規定。指定申報制是指除了法律等規范性文件對申報主體予以規定之外，有權部門可以指定申報主體，例如某些公職人員根據法律等規范性文件規定不是申報主體，但因受到有關部門的指定而成為申報主體；或者法律等規范性文件對某類或某些公職人員不直接作出財產申報主體范圍的劃定，而授權某部門指定，那么這一類公職人員中哪些人會成為申報主體憑由該部門指定。該部門行使的指定申報的權力具有裁量屬性，可視具體情況、具體條件和具體時間進行指定。此有助于彌補法定申報制或統一級別申報制之剛性弊端，對于某些立法時無法充分慮及或不便直接規定的可能存在的申報主體由有權部門裁量決定。

采法定申報制的國家有很多，如美國、法國、澳大利亞、墨西哥、哈薩克斯坦、巴西、日本、泰國、菲律賓、新加坡等等，本文中例舉的國家大多數屬于法定申報制■。

也有一些國家的財產申報法制中采用了指定申報制。以加拿大為例，加拿大1994年制定《公職人員利益沖突與離職后行為法》，該法除了對應當申報財產公職人員作出明確規定之外，還規定“如果道德評議員認為有必要，也可以要求特定人員進行財產申報”。■

再以我國臺灣地區為例。臺灣《公職人員財產申報法》第二條第1-11項對應申報的公職人員做了明確規定，但第12項規定“司法警察、稅務、關務、地政、會計、審計、建筑管理、工商登記、都市計劃、金融監督暨管理、公產管理、金融授信、商品檢驗、商標、專利、公路監理、環保稽查、采購業務等之主管人員；其范圍由法務部會商各該中央主管機關定之；其屬國防及軍事單位之人員，由國防部定之”。■如此，上述部門中公職人員中哪些是申報主體，該法未直接規定、而交由上述部門的主管院與考試院共同行使申報主體的指定權。最終上述部門中的哪些公職人員成為申報主體要看后者的具體指定。

4 補充申報主體的分類研究

上文述及，補充申報主體是基本申報主體的必要補充。按照性質和職能，至少可以分為以下4種。

4.1 “事業單位”（或承擔公共職能的組織）

“事業單位”多少有些中國語境特色，因為我們都知道我國有大量的事業單位，分處各個層級及各個領域，例如教育、科技、文化、衛生、體育、交通等等，幾乎涉及一切公共領域。這些事業單位有的承擔公共職能，有的公共性質并不明確，有的還要承擔行政執法職能，但畢竟有一個共同點就是其運轉由國家財政收入支持。由于使用公共資金、實施公共職能，確有腐敗之可能。那么，外國有這種“事業單位”或者承擔公共職能的組織嗎？這些組織的工作人員需要申報財產嗎？ 首先，國外也存在著“事業單位”或者類似事業單位的承擔公共職能的組織；其次，一些國家的財產申報法制明確要求此類組織的工作人員申報財產。

例如土耳其 《財產申報與反賄賂腐敗法》第一章第二條 “需申報財產人員”明確包括：“在基于特殊法律或專門立法而組建的公共服務機構及其下屬機構和委員會中從事公共服務工作的職員。”■

又如韓國1981年《公職人員倫理法》第二章第3條第7項規定：“教育公務員中的大學校長、副校長、研究生院院長、學院院長以及專科大學的院長、與大學相當的各類學校的校長，漢城特別市、直轄市、各道的教育總監和教育長以及教育委員。”■

再如我國臺灣地區《公職人員財產申報法》第二條第五項規定“公營事業總、分支機構之首長、副首長及相當簡任第十職等以上之主管”及第六項“各級公立學校之校長、副校長；其設有附屬機構者，該機構之首長、副首長”，應申報財產。■

4.2 國有企業、銀行等國家所有的營利性組織的管理人員

在中國，國有企業有很多，其中產生的腐敗現象并不鮮見。外國也有國有企業或國家所有的營利性組織，由于這些企業或組織運營著國家資金并實施經營性活動，很多國家規定這些企業或組織的管理人員應當申報財產、接受監督，以防止腐敗現象的發生。

例如墨西哥在《公務員職責法》關于申報財產的公務員范圍也包括，“半官方的公共機構中的人員。包括總負責人，總經理，副總負責人，副總經理，局長，經理，副局長以及權力下放機構、國家占主要成分的企業及類似社、團、協會中同樣級別的公務員。”■

又如韓國《公職人員倫理法》第二章第3條第9項規定：“由政府提供經費的機構的正、副首長，常任監事，韓國銀行的總裁、副總裁以及監事，銀行的監察院長，農業合作組合中央會、水產業合作組合中央會、畜產業合作組合中央會的會長以及常務監事”，應當申報財產。■

4.3 受政府資助或委托的公共團體之管理人員，如各種協會、工會的管理人員

這些公共團體有些是依據法律設立，有些是通過自發組織并合法登記成立，這些組織與上文所述的事業單位和國有企業具有不同的性質和職能。這些公共團體的公共性未必是面向全社會，也可能只面向部分民眾。由于各種原因，政府對這些團體進行了資助，這些團體便開始使用公共資金，政府對其“投資”當然要對其進行監管，防止資金被不合目的地使用或者團體工作人員出現貪污、營私等腐敗行為。那么，一些國家要求這些團體的工作人員申報財產，以防止腐敗。有些團體雖然沒有獲得政府資助但受到政府委托實施公共管理或服務職能，涉及公共利益的實現，其工作人員要求申報財產，防止出現“買賣”公共利益等腐敗行為。

例如韓國《公職人員倫理法》對這類企業做了較為詳細的規定，對以下3種公共團體的工作人員提出申報財產的要求■。

（1） 由政府提供經費的機構和得到政府捐助、補貼的機構、團體以及接受委托執行政府業務的機構、團體。

（2） 根據《地方公企業法》所建立的地方公社、地方公團和得到地方各級政府的捐助、補貼的機構、團體以及接受委托執行地方各級政府業務的機構、團體。

（3） 在選任任員中，需要得到中央行政機關首長、地方各級政府首長承認的或由中央行政機關首長、地方各級政府首長選任的機構、團體。

又如格魯吉亞2009《公共服務中利益沖突與腐敗法》第2條規定，“基于本法，下列單位等同于公共機構”，其中就包括：由重要政府當局或其他公共機構委托的；其活動受政府管理的；法律設定其收入來源的；處理公共資產的單位。基于該法規定，這些單位視同公共機構，其工作人員被視為公務人員，應當按照該法規定申報財產，接受監督。■

4.4 村民委員會（居民委員會）

在我國，村民委員會和居民委員會，是依據我國憲法和《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》建立的基層群眾自治性組織，實行自我管理、自我教育、自我服務，由于其不是基層政權組織，不是一級政府或鄉鎮政府的派出組織，國家財政不負擔其經費，只是在有困難時給予適當幫助和支持（例如《村民委員會組織法》第三十七條規定），也不負擔村委會主任、副主任及其委員的工資。顯然，村委主任、副主任及委員不是國家公職人員，但他們是否也存在腐敗的可能呢？答案顯然是肯定的。

與上述補充申報主體不同的是村民委員會、居民委員會沒有國家公共財政的支持，不使用國家公共資金，但其掌握“本村、本居民區”的公共資源，并使用公權力，盡管這個公權力是自治性質的、并限于自治范圍內的公權力。所以，腐敗現象依然可能發生。對此，有的國家給予了明確而嚴肅的規定，要求自治組織的“公職人員”申報財產。

例如，土耳其《財產申報與反賄賂腐敗法》第一章第二條關于“需申報財產人員”規定，明確認為“通過各種選舉進入工作領導崗位的國家公職人員”包括“村長和村委會成員”，后者應當申報財產。■值得注意的是，該條關于“需申報財產人員”的規定，在列舉各種國家機關應申報人員之前，先聲明包括村長和村委會成員，由此可見該國對這一申報主體的重視。此外，顯然該國將村長和村委會成員也納入“選舉性公職人員”的范圍。從該條的規定來看，土耳其的“村長和村委會成員”按照該國法律應該是由村民選舉產生的，因為他們被認為是“通過各種選舉進入工作領導崗位的國家公職人員”的一種情況。

5 特殊申報主體

5.1 希望成為公職人員的公民

這一制度設計的目的在于，防止不合格的人、例如已有腐敗行為的人進入“公職人員”的隊伍。制度設計的思路是只要此類公民目前不是公職人員，但只要其明確表達出想成為公職人員的議員，并進入一定的法律程序（例如成為候選人），就應當申報財產，而無論其最終能否成功獲得“公職人員”的身份。例如俄羅斯前后發布的幾個關于財產申報的法令，其名稱中都含有“希望擔任聯邦國家職務的公民和正擔任聯邦國家職務的人員”的表述。■

這也是很多國家財產申報立法所采信的基本理念和立法目的。例如韓國《公職人員倫理法》規定，該法的立法宗旨是“把公職人員、公職候選人的財產登記和登記財產的公開予以制度化”，以防止腐敗。■值得注意的是韓國《公職人員倫理法》出現“公職候選人”的概念，將“公職候選人”與“公職人員”并列使用。

5.2 已離開公職崗位、不再是公職人員的公民

“離開公職崗位、不再是公職人員”的原因，包括離休、退休和辭職、被辭退等事由。這些都是非常常見的人事變動情形，基于此，公職人員離開公職崗位，并脫離公職身份。那么，他們還需要申報財產嗎？

（1） 為了預防以下情形的出現而要求公職人員離職后也要申報財產：① 公職人員離職后收受賄賂。現實中完全可能存在的情況是公職人員在任職時期利用公權力為他人謀取私利，為躲避法律風險未收受賄賂，留待離職后收取。② 公職人員任職時期的腐敗行為未被發現，腐敗所得或者利益在其離職以后呈現出來，或者公職人員在離職后開始享用“腐敗果實”。③ 公職人員剛剛離職之后，利用其“尚未疏遠”的官方關系“發揮余熱”，對現有的公職人員進行“斡旋”，幫助他人獲得不正當利益，并收受賄賂。

多數國家規定公職人員離職后需申報財產，又稱為“離職申報”或“離職后申報”。例如美國■。

（2） 離職后申報的時間。有的國家規定離職后隨即應當申報財產，如墨西哥《公務員職責法》規定公務員應當在卸任后的30個自然日內申報其財產狀況。■菲律賓《公共官員與雇員品行道德標準法》也有同樣的規定。■有的國家規定離職后一定年限內要定期申報財產，有的甚至規定了終身申報制，例如新加坡。[15]

6 結 語

由于是對域外法治進行比較，本文有意識更多地進行事實陳述和判斷，較少進行價值判斷，目的在于使讀者能對國外財產申報制度有個比較如實的了解和掌握。上述類型化分析，建立在大量列舉域外法治的基礎上，每一種制度都至少引用兩個國家的制度給予說明，以提高本論文的學術參考價值。國內對財產申報制度問題尚沒有這種精細化的分類研究。

前文述及，本文并不單純是一種制度介紹式的比較研究，而是抱有強烈的中國問題意識，于上文中不難看出。通過類型化研究，筆者旨在期望國內理論界、實務界認識到我們離財產申報制度的真正建立、完善還有很長的路要走：一來我們對財產申報法制研究的還不夠；二來對國外的先進經驗沒有很好地梳理，對國外規律性的做法沒有很好地總結；三是我國現有的財產申報法制的簡單嘗試（出臺了幾個文件），極缺乏可操作性、可行性，立法理念和立法技術尚顯粗糙；等等。

根據上述總體分類，我國財產申報主體尚沒有覆蓋基本申報主體，遑論補充申報主體和特殊申報主體。顯然補充申報主體對我國反腐而言，也是極為必要的，因為補充申報主體中的事業單位、公共機構等組織在我國大量存在，機構龐大、人員眾多，甚或超過基本申報主體，因其掌握公共資源、使用公共權力，同樣是腐敗重地。特殊申報主體在整個財產申報主體制度中占有重要地位，也是國外的普遍做法，尤其是“離職后申報”對于當下中國的“59歲”現象（俗稱“最后撈一把”）無疑是“對癥下藥”，可防止腐敗官員退休后享用“腐敗果實”，也對公職人員有較好的預先心理強制，打消其最后一絲腐敗念頭。

根據基本申報主體的分類，旨在使我們認清“立法、司法、行政”三機關在我國是個大攤子，從中央到地方，各級、各類機關數量繁多，區區一個簡單的中央規定是無法體現各級、各類機關、部門的具體情況。例如，如果只規定處級以上領導干部申報財產，那么在全國2000多個縣（一般為處級單位），只有區區幾個縣領導需要申報財產，之外的其他縣所屬部門的領導及各級公務員都無需申報財產，這顯然是不合適的，防腐、反腐的覆蓋面明顯不夠。級別申報制和無級別申報制、統一申報制和非統一申報制、法定申報制和指定申報制，這幾種分類，旨在說明財產申報主體制度的構建應當方式多樣、手段靈活，可以區分級別不同、種類不同分別予以規定，就本文分類而言應以非選舉性公職人員為主體，靈活使用級別（無級別）申報制、統一（非統一）申報制、法定（指定）申報制■，不一定要像新加坡一樣實施“全員申報”■，那樣工作量太大、申報成本過高，但應著實擴大防腐、反腐的覆蓋面。例如，對于公安、工商、稅務、質檢、衛生、環保等執法部門或腐敗危險較高的部門可以實施無級別（全員）申報。再如，對于申報主體存在變動性、流動性或者不便實施全員申報的，可以采用指定申報制，指定可以是隨機的，可以有最低數量限制；指定申報還可用來調查某些可能已存在腐敗問題的官員。

總之，公職人員財產申報主體的類型化分析非常必要，有助于我們更好地梳理域外法治經驗、總結規律做法，基于此建立符合我國國情的財產申報制度主體制度；現代國家公職人員的多樣化決定了財產申報主體的多樣化，應擴大申報主體的覆蓋面，同時針對不同級別、不同種類的公職人員分別規定、靈活設計，否則，恐難發揮該制度功效，難解中國腐敗之虞。

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[15] 在反腐機制上新加坡建立了公務員終身財產申報制[EB/OL]. http：//www.takungpao.com/hkol/content/2012-06/05/content_358722.htm.