中外合作辦學政策淺析

【摘 要】中外合作辦學是在高等教育國際化的大背景下發展起來的，是我國教育的重要組成部分。中外合作辦學作為一個政策法規性很強的辦學領域，受到相關教育政策法規的影響較大。本文通過梳理中外合作辦學政策產生的背景和政策法規的演進，剖析了中外合作辦學政策法規的不足之處，并提出了相應的完善建議。

【關鍵詞】中外合作辦學 高等教育 政策法規

【中圖分類號】G526.9 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-4810（2013）15-0018-02

一 中外合作辦學政策產生的背景及政策法規的演進

中外合作辦學是中國改革開放以后在教育領域出現的一個新事物，20世紀80年代至今，已有30年的歷程。現已成為中國教育國際合作與交流的重要形式之一，與公立學校、民辦學校共同組成了我國高等教育的新格局。尤其是在我國加入WTO以后，對于滿足人民日益增長的教育需求，促進我國高等教育國際性發展產生了深遠的影響。

中外合作辦學是在受到外部環境的客觀推動和內部自身發展需求的雙重推動而產生的。一方面，經濟全球化使知識社會的特征愈發明顯，各國均通過教育國際化提高本國高等教育在國際范圍內的影響力，跨國合作辦學是許多國家拓展全球教育市場的新模式。另一方面，我國的教育供給不足，特別是高等教育資源的不足使很多公眾的教育需求無法得到滿足。因此，無論是外來競爭的壓力還是內需的壓力，都促使我國急需引進國際先進的教育機制、教育理念和教育方法。

我國加入WTO以后，大量涌入的外國機構給我國教育界帶來了很多的問題，并促使我國的教育部門推出了與之相配套的政策措施。從政策措施完整性和合法性不斷完善的過程來看，可分為三個階段。

第一階段，從改革開放后到1995年是萌芽階段。改革開放初期，我國實際上便已經開始探索各種形式的中外合作辦學活動，1984年9月我國簽署了《亞太地區高等教育相互承認學歷、學位和文憑公約》，為我國與其他國家的學歷、學位和文憑互認提供了政策依據。1993年6月當合作辦學發展再次面臨瓶頸時，國家教委下發了《關于境外機構的個人來華合作辦學問題的通知》，《通知》明確指出：教育對外交流與國際合作是我國改革開放政策的一個重要組成部分，要在有利于我國教育事業發展的前提下，有選擇地加以引進和利用境外的管理經驗、教育內容和資金，開展中外合作辦學應堅持“積極慎重、以我為主、加強管理、依法辦學”的原則，遵守我國的法律法規，貫徹我國的教育方針，經過教育主管部門批準并接受其監督和管理。《通知》還對合作辦學的范圍、類別、主體等做出了相應的規定，這些規定初步認可了中外合作辦學實踐的可能性，并提供了相應的政策支持，是中外合作辦學政府政策的初步框架。

第二階段，從1995年到2001年是初步形成階段。1995年1月26日，原國家教委在《通知》的基礎上頒布了《中外合作辦學暫行規定》，就中外合作辦學的意義、性質、必要性、應準循的原則、審批標準及程序、辦學主體及領導體制、證書發放及文憑學位授予、監督體制等方面做了規定，構建起了我國中外合作辦學的基本框架。1995年3月18第八屆全國人民代表大會第三次會議通過了《中華人民共和國教育法》，并自同年9月1日起施行，該法第八條、第二十五條、第六十七條規定肯定了中外合作辦學的行為，為中外合作辦學政策提供了法律基礎。1996年1月，國務院學位管理辦公室發布了《關于加強中外合作辦學活動中學位授予管理的通知》，進一步規范了授予學士學位以上的辦學條件。在這一階段，中外合作辦學相關的法律法規密集出臺，標志著在我國中外合作辦學走上了依法辦學的道路。

第三階段，從2001年至今是調整充實階段。在這一階

段隨著我國加入WTO之后，中外合作辦學如同“雨后春筍”般得到了快速發展，國家為了規范管理，相繼出臺了法律法規，主要有：《中華人民共和國職業教育法》《中華人民共和國民辦教育促進法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》《中華人民共和國中外合作辦學條例》《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》，以及教育部所頒布的一系列規范性文件。這一階段的法律法規出臺，不僅把中外合作辦學政策徹底上升到了法制化的高度，而且還建立了一整套包括主政策、配套政策、補充性政策的較為完善的中外合作辦學政策體系。

二 中外合作辦學政策存在的不足

1.辦學政策滯后

中外合作辦學政策相對滯后，主要體現在政策制定的時間滯后以及政策內容滯后上。從政策制定的時間上來看，1995年頒布的《中外合作辦學暫行規定》僅把中外合作辦學定位為“中國教育事業的補充”。而接下來長達7年時間，都未有新出臺相關法律法規。直至2003年3月才頒布了《中華人民共和國中外合作辦學條例》，而后又在2004年6月頒布《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》。實際上，在2001年我國加入WTO之后，中外合作辦學就已經大規模出現了，在這段時間中，政策存在著明顯的滯后現象，不利于發揮政策法規的導向作用。時至今日，我國仍然尚未制訂鼓勵在西部地區、邊遠貧困地區開展中外合作辦學的扶持與優惠政策。

2.未能實現引進優質教學資源

開展中外合作辦學的核心目的是引進優質教育資源，但現行狀況是外方僅僅提供一些外語課程和老師，但并不提供核心課程，中外合作辦學僅成了學子出國的“預科班”或“鍍金”的工具。這主要還是因為中外合作辦學政策中表述籠統，可操作性不強，對“優秀教育資源”的標準沒有規定，導致現行的中外合作辦學大多數都未能實現引進優質教育資源的目的。

3.非法辦學猖獗

中外合作辦學的管理主體不明確，政府機構之間職能交叉，沒有直接的上級主管部門，但存在眾多的分管部門，這導致有心依法辦學的學校面臨分頭審批等困難，而對于非法辦學的學校卻又存在監管真空的情況。這就導致現行很多高校繞過教育主管部門的審批和監督，或通過模糊和變通運作模式等方式開展實質上屬于中外合作辦學的教育教學活動。

4.消費者權益得不到保護

在實際辦學中，由于中外合作辦學政策執行中具體的監督檢查計劃和措施不力，教育行政管理部門審批結束后，總是會出現監督管理措施難以跟上，沒有系統的信息反饋機制，上級對下層的執行情況不能及時準確地把握，監督部門的執法手段也沒有相關的規定進行規范的現象。由于各種原因，中外合作辦學對學生的合法權益難以保障，常出現協議中承諾的國外教育機構的教師沒有出現；或集中在幾天中授課，學生難以消化吸收；國外教育機構所頒發的學歷文憑未能獲得其國內教育行政部門的認可；承諾事項不能兌現等問題。

5.教育主權問題

教育主權指一國固有的處理其國內教育事務和在國際上保持教育獨立自主的最高權力。在對外體現我國教育主權，我國《教育法》第六十七條規定：教育對外交流與合作堅持獨立自主、平等互利、相互尊重的原則，不得違反中國法律，不得損害國家主權、安全和社會公共利益。而中外合作辦學必將導致教育主權面臨國內外的嚴峻挑戰。

三 完善中外合作辦學政策的建議

1.及時制訂和落實相關政策

首先，有關部門要及時通過各個相關主體了解到現行政策的不足之處，提高相關政策法規推出的及時性。其次，有關部門應完善配套的政策法規，在相關性政策法規的支持下建立內容多樣性、結構穩定性的法規體系。

2.對政策中模糊的概念加以解釋、訂立相關標準

對政策中模糊的概念，如“優秀教育資源”“合理回報”“外國教育機構”等加以解釋，訂立相關標準，對可量化的指標予以量化，無法量化的指標也盡量通過詳細的解釋保證概念明確。

3.完善監督體制

在完善監督體制方面，要在合法性、及時性和連續性的原則下制訂和實施政策。首先，要落實相關部門依法操作，嚴格按照《辦學條例》《實施辦法》以及其他法律法規進行操作；其次，建立和完善中外合作辦學監管辦法，通過對實際情況的研究分析，制訂適應我國國情的監督管理機制和方法；最后，加強民意反饋，強化社會監督，鼓勵公民、法人和其他組織對中外合作辦學實施監督。

4.成立專門的中外合作辦學管理機構

中外合作辦學政策雖然屬于教育政策，但涉及的部門較多，不同于普通的教育政策，因此，可以成立專門的管理機構，用以協調各行政部門落實中外合作辦學相關政策，加強對消費者權益的保護。

5.理性維護教育主權

對待教育主權問題，我們要改變過去把教育主權僅僅理解為一切都必須自己包辦、不允許任何形式外方介入的片面認識。我們要在堅持教育主權的基礎上落實“互惠互利”的原則，對我國來說，在培養合格人才的過程中，既堅持了教育主權，又成功引進了國際教育資源；對外方來說，他們的知識產權和價值，以及在合作辦學中應有的合法權益也將得到尊重和保護。

參考文獻

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〔責任編輯：高照〕