基于社會轉型期的基層政府信用危機及治理對策

【摘 要】基層政府作為國家政策的直接執行者，是與人民群眾接觸最直接、最密切的單位。但是，在當前社會轉型時期我國基層政府存在的信用危機卻尤為嚴重。基層政府的信用問題開始成為社會關注的焦點。因此，研究如何提高基層政府信用，對于改善基層政府與公眾的關系，對于我國順利實現社會轉型和構建社會主義和諧社會具有重要意義。

【關鍵詞】基層政府 信用危機 治理對策

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-4810（2013）15-0186-02

基層人民政府是指依法設立的鄉、民族鄉、鎮、城市街道辦事處等相當于鄉鎮級別的政府組織。鄉鎮人民政府是我國政權體系中最基層的政權單位，是國家政策的直接執行者，社會主義新農村建設的主要建設者、管理者，是與人民群眾接觸最直接、最密切的政府。但是，在當今這個社會轉型期我國基層政府存在的信用危機卻尤為嚴重。中央把2012年作為“基層組織建設年”，而黨的“十八大”也對基層組織建設提出了新要求，由此可見，當今社會基層政府越來越被人們所重視。眾所周知，我們當今的社會是誠信的社會，基層政府的信用問題也是人們關注的焦點。因此，研究如何提高基層政府信用，對于改善基層政府與公眾的關系，對于我國順利實現社會轉型和構建社會主義和諧社會具有重要意義。

一 社會轉型期基層政府的信用危機及表現

基層政府信用是社會公眾對一個基層政府守約重諾的意愿、能力和行為的評價，是在政治委托——代理關系中產生的代理人信用，反映了公眾對基層政府的信任度。它作為社會信用體系的一個主要內容，強調言行的客觀后果，考量政府行為對公眾和社會的影響，同時又不得不顧及公眾和社會對其看法和態度。而當前存在的信用危機就是由于信用過度擴張，從而影響政府信用體系的信譽，最后導致其各環節發生崩潰的現象。基層政府信用需要基層政府的自覺，基層政府的良知與行為自主性能提高基層政府能力、克服信任危機和提升其形象。中國仍處于社會主義初級階段，我們的社會正處于轉型期。社會轉型期是社會經濟結構、文化形態、價值觀念等發生深刻變化的過程。構建以人為本、科學發展的和諧社會是社會轉型期的根本目標。在這個時期社會急劇變遷，隨之會出現許多社會矛盾和社會糾紛。給社會的順利轉型帶來了挑戰。其中基層政府的信用危機主要表現在以下幾個方面。

第一，基層政府不作為，對于中央及上級機關的政策傳達、執行不到位。改革開放以來，政府越來越重視三農問題，制訂與實施了眾多惠農政策。我國政策制訂、執行屬直線網絡系統，這個系統正常運轉必須按照一定規則來，下級必須嚴格執行上級所作決策，必須維護上級政策的嚴肅性和權威性，有意見、有看法可以利用正規渠道和方式反映，但同時也必須嚴格按上級規定的時間和方式執行，這是政策執行的最高準則。可是一些基層的機關政府存在著一種遠離中央政府、遠離監督的心理，在傳達和執行政策時偷奸取巧，“上有政策、下有對策”。在政策的執行過程中存在象征性、“走過場”的執行方式。這樣政府缺乏透明度，使民眾對政府行政過程和結果缺乏了解，從而造成基層政府的信用危機。

第二，基層政府行政決策具有“專制性”、隨意性。政府決策是政府工作的先導，決策的好壞直接影響到執行、監督、評價等方面，影響到行政目標能否實現。在這方面決策者和決策機構都負有一定的責任。基層政府的決策者通常在做出決策時只求政績，大搞形象工程、政績工程。在作出決策時不考慮承接性、延續性，只注重個人利益最大化。這個方面主要的事例就是修路，每換一屆領導都會拿修路來滿足業績，并不會考慮到修路不僅浪費人力、物力、財力，還給當地的人民群眾帶來不便。同時在決策的過程中搞一言堂，參謀機構成為形式主義的擺設，不考慮群眾的利益。近幾年的群體性事件凸顯了群眾與政府間的信任出現問題。

第三，基層政府行政職能劃分不清，定位不準。現代的基層政府許多還是延續傳統政府實行大包大攬的工作方式，做了許多沒有意義的事情。從社會服務的角度來看，應該在基礎的公共設施建設、農村醫療衛生建設、信息技術建設等方面來滿足人民群眾的需求。這些方面不僅沒有做到位，還大搞形式主義，印發政府文件，召集人們開會等，把應該做到的實事變成了走形式主義的過程。

第四，公務員自身不作為或存在腐敗現象。公務員作為國家公職人員，承擔為百姓服務的義務。可是現在的有些基層政府公務員是在工作過程中“添工加料”。在某些政策的執行中，他們往往利用自身占有對政策理解、解讀上的優勢來實現占民利中飽私囊的目的。而在為達到這個目的的過程中便出現更改政策的、欺騙群眾的行為，這就是我們通常說的“土政策”。公務員的自身行為都是代表著政府，公務員的不良行為導致政府信用度的降低。

第五，基層政府行為透明度不高。現在基層政府的信用危機出現的根源就在于政府的透明度不高。有的地方因為人民群眾普遍對基層政府的關注度不高，基層政府就出現選拔干部不公開，財務收支不公開，重大事項不公開，辦事依據不公開，辦事程序不公開，辦事結果不公開，人民群眾了解政務信息的渠道不暢通，由此導致人民群眾對基層政府產生種種猜疑和不信任。

二 社會轉型期基層政府信用危機的肇因

在我國社會轉型期，各種利益沖突和社會矛盾日趨尖銳，社會轉型的陣痛嚴重影響了我國基層政府的有效運轉。近年來由于社會轉型而導致的基層政府行政行為違法、行政執法低效的事實表明基層政府角色定位不明確，有些公務員法治意識淡薄，行政立法、行政執法不規范，行政評價監督

體系不健全，從而導致我國基層政府信用構建出現困境。

第一，基層政府對政府信用認識不深刻。基層政府信用的缺失最首要的問題就是認識的不深刻。基層政府現在的“官本位”思想占主導地位、缺乏“民本位”的思想意識，存在著等級觀念、缺少平等觀念。政府的一切行政活動都是以滿足自己為主要目的，也不能否認在這個基礎上有時候也伴隨著滿足一點民眾的利益。政府官員普遍存在的思想就是要大搞政績，人民群眾的意見我們可以“適當”考慮。只有上級領導的評價重要，把百姓對政府的信任丟棄一旁。

第二，基層政府行政管理制度不健全。在社會主義新農村建設與和諧社會構建中，鄉鎮基層行政體制健全與否直接關系到農村經濟的發展和社會的穩定。當今，基層政府出現信用缺失的狀況主要也是因為制度體系不健全。基層政府的行政活動決策隨意性嚴重，同時又缺乏完善的評價體系，缺乏能有效約束行政人員的行政管理制度，導致政策執行彈性很大，行政人員自由裁量權過大，使得一些部門和人員營私舞弊、謀取私利。

第三，基層政府的培訓制度缺乏。基層政府的公務員從錄用到上崗，應制訂一個良好的培訓制度。因為基層政府的工作相比于其他政府或單位來說，具有特殊性。首先，他們要和普通民眾直接接觸。群眾主體具有多元性直接就增加了基層工作的難度。其次，思想的對抗性。尤其是一些困難群眾因家庭負擔過重而產生抵觸情緒，因收益少而存在失衡心理，導致干群關系不是在交流中縮小距離，而是在實踐中擴大分歧，久而久之，則會產生對抗心理，給干部與群眾之間的溝通增加了障礙和難度。最后，工作的艱巨性。現在，黨和國家都特別重視基層的工作。我國農民人數眾多，基層政府是直接面對群眾的，因此做好基層的工作是實現政府轉型、實現國家發展的關鍵。只有建立良好的培訓制度，才能使政府官員真正與人民群眾融為一體。

第四，公務員自身約束力及服務意識差。當今，公務員熱已成為社會的主流。在這個趨勢下村官和選調生也成了高校畢業生重點考慮的對象。之所以出現這種狀況，就是人們把公務員視為“金飯碗”，認為只有這樣才能滿足自己更多方面的需求，而不是想著當人民的公仆，來服務群眾。在基層政府，常有人民群眾去政府機關鬧事，想要政府給自己一個公道。這就說明人民百姓根本不了解甚至是不能理解那些“官員”的所作所為，這個現象完全能說明我國基層公務員有一部分只求滿足私利、服務意識差，從而使人民群眾喪失了對政府的信任。

基層政府信用缺失是社會信用體系中最具破壞力的惡性病毒，它會導致社會信用體系的崩潰瓦解，嚴重損害人民群眾的根本利益和我國各級政府的形象，嚴重妨礙經濟、社會的全面進步，因此加強基層政府信用建設已刻不容緩。

三 社會轉型期基層政府信用危機的治理對策

基層政府作為地方政府和人民群眾之間重要的橋梁，其工作直接影響人民群眾對政府的信任度。所以，我們要重視基層政府信用危機，通過一切可利用的渠道來解決基層政府信用缺失的問題。

第一，強化基層政府的信用及責任意識。基層政府信用缺失的根源就是缺乏信用意識，缺乏施政的誠信理念。因此，提升基層政府誠信的首要是提高認識，進一步明確政府組成部門及其工作人員的職責，要言必行，行必果。基層政府應加強信用和責任的教育與宣傳，培養政府官員的誠信和責任的意識和道德。整個行政過程包括行政決策、執行、審查、監督、考核、獎懲等，并且在審核階段成立秘密審核小組來對行政行為進行審核，這樣才能體現公平原則。每一個階段都要求政府工作人員把握誠信、盡職盡責。

第二，健全公務員制度及干部人事制度。當代我國的公務員制度日趨完善，基層政府要樹立良好的政府信用，一個只謀私利的基層政府不可能會取得人民群眾的信任，而基層政府的施政能力取決于基層工作人員的素質。首先，必須嚴格對待基層政府工作人員的錄用制度，選拔高素質的人充實基層政府領導崗位。其次，在人事任免時，要考核基層人員組織管理能力和政策理解能力，和基層官員應具備的思想道德水準與服務人民，為人民謀利的意識。人員素質的整體提高是基層政府信用建設具有長遠意義的關鍵。

第三，注重基層政府的行政倫理教育。基層政府的倫理教育要體現在很多方面，如參與決策、工作創新、監督評價等方面都要體現出基層政府的道德意識。要加強公共服務職能，通過協調維護人民的合法權益。一方面要建立信用資料數據庫。另一方面要加快建立和完善信用法律體系，如制定頒布《政府信用制度》使行政倫理制度化，從制度層面解決行政領域的倫理道德問題，要求基層政府工作人員在具體的行政過程得到執行和遵守。這同時也促進執行人員的倫理道德意識的提升。

第四，在行政過程中提高民眾的參與和監督。當今基層政府的行政行為都遵循“向上負責”的態度。無論政府組織調研還是開會都是做的表面工作、形式主義，目的就是讓上級政府看到自己的業績。所以在行政過程中應提高民眾的參與和監督，這樣有利于提高政府的辦事效率，同時又能更好的保障對人民群眾負責、為人民服務。在行政過程中，有了民眾參與度才能從根本上提高基層政府在人民群眾中的信用。

第五，在基層政府工作網站使行政信息透明化。通過基層政府網站和電子政務的廣泛運用，使政府各項活動和政策更公開、更透明，從而增加人民群眾對政府的了解和信任。還可以建立聽證制度，對關系群眾利益的重要決策，請相關代表參加，充分聽取他們的意見和建議，力求決策符合實際。同時通過電子政務促進公眾監督，防止公務員的貪污腐敗，促進政府管理的民主化、制度化和科學化，增強民眾對基層政府的信任度。

綜上所述，政府信用的三大倫理因素是誠信、公正和責任。這三方面關系到政府能否順利轉型。基層政府信用建設是一項長期的系統工程，不可能在短時間內建設完成，但是只要我們思想上對信用的認識到位，并積極采取有效措施去實施，基層政府信用形象一定能夠順利重塑。

參考文獻

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〔責任編輯：肖薇〕