云南旅游“二次創業”以來旅游產業經濟規制的研究

【摘 要】在市場經濟下自然壟斷難以避免，因此需要政府經濟規制的介入才能有效地遏制自然壟斷給市場經濟帶來的沖擊①。自2005年云南省委、省政府提出旅游產業“二次創業”的重大決策以來，云南旅游市場上仍然存在自然壟斷、景區價格上浮、旅行社惡性競爭等市場失靈帶來的問題。云南省旅游產業經濟規制部門需要通過法律、價格等方面的經濟規制，建立良好有序的市場經濟秩序，以保護旅游消費者的權益。

【關鍵詞】旅游產業 經濟規制 “二次創業” 云南省

【中圖分類號】F592 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-4810（2013）11-0184-05

經濟規制，即政府經濟學、管制經濟學、公共規制經濟學，其主要目的是研究市場經濟中政府如何通過經濟規制糾正市場失靈，以提高市場經濟效率，提高社會福利。由于傳統的市場經濟難以避免地會陷入因市場缺陷所帶來的市場微觀失靈，因此需要對市場經濟中的活動對象進行有效的規制，以改善市場經濟存在的不足。

旅游產業是一個多產業協同、跨產業發展的產業綜合體，對市場經濟的拉動力和推動力都是無可比擬的，但旅游產業也存在自然壟斷、結構性競爭等現象。在旅游產業的“食、住、行、游、購、娛”六個環節中，既有競爭機制下的市場經濟，如提供食品的餐飲企業，提供住宿的酒店服務等，又有資源壟斷下的公共或準公共物品供給，如國有道路、公共景區等。因此，由于旅游產業具有市場經濟和準公共產品的雙重特征，對其進行政府規制勢在必行，而經濟規制也就成為了旅游產業政府規制中最重要的一個部分。

一 “二次創業”以來云南省旅游產業的發展狀況

云南省旅游產業歷來是云南省社會經濟文化發展的一張重要名片。自2005年云南省委、省政府提出旅游產業“二次創業”的重大決策以來，云南省連續三年召開了全省旅游產業發展大會，緊緊抓住我國面向西南開放重要橋頭堡建設、新一輪西部大開發和全省旅游產業綜合改革試點的深入推進等歷史機遇，充分發揮云南省生態環境、歷史文化和民族文化資源優勢，有效地提高了云南省旅游產業的發展速度。

為把旅游產業培育成為云南省經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業，云南省采取了一系列有力政策措施加快旅游發展，使旅游產業無論是從規模上還是質量上都有了極大的提升，主要旅游經濟指標都實現了翻番，“七彩云南·旅游天堂”的知名度不斷擴大，省內的交通基礎設施條件不斷改善，這些都奠定了云南省旅游產業在“十二五”期間又好又快發展的堅實基礎。

1.旅游產業帶動經濟快速發展

近年來，云南旅游產業按照“二次創業”的要求，積極推進轉型升級，取得了顯著的成績，旅游產業愈加發揮其經濟帶動的作用。2005年～2011年間，云南省旅游總收入由430.14億元遞增到1300.29億元，國內旅游收入由386.15億元增加到1195.73億元，旅游外匯收入由43.98億元增加到104.56億元（見表1）。云南旅游產業繼續保持了全國領先、西部第一。

值得一提的是，據初步統計2012年云南共接待海外旅游者457.8萬人次，同比增長15.9%；接待國內旅游者1.963億人次，同比增長20.2%。云南省全年旅游業總收入達1702.5億元，同比增長31.2%，經初步測算，2012年旅游增加值預計將達650億元，同比增長近100億元，占GDP的比重約為6.5%，⑥超額完成了2012年初的既定目標。在日韓、歐美等發達國家經濟不景氣的背景下，云南省旅游產業依然保持了持續上揚的發展態勢。

2.旅游產業整體規模達到一定水平

旅游產業作為一個多產業融合的產業集群，產業規模覆蓋了“食、住、行、游、購、娛”等不同的領域。近年來，隨著云南省旅游產業的快速發展，旅游產業體系已經初具規模。從2005年～2011年，云南省住宿和餐飲業單位數量有了一定的增長，由2354家增加到了3324家，見表3。

截至2011年7月，云南省A級旅游區（點）達到168家（其中5A級景區5家，4A級景區33家），⑦ 這些都成為了云南旅游產業的堅實基礎，對云南旅游產業的發展起到了至關重要的作用。

3.旅游產業基礎設施還需不斷完善

旅游產業的發展和完善除了和旅游企業組織有關，還與其當地的民航、鐵路、公路和水路交通的基礎設施緊密相關。只有不斷改善與旅游產業有關的基礎設施建設，才能從源頭上為旅游產業的發展提供充足的動力。近年來，云南省非常重視對基礎設施建設的投入，開工量達到了一定的數量。特別是“二次創業”以來，鐵路、公路、內河航道和民用航空航線里程數都有了相應的增長（見表4）。

云南省作為西南邊陲的重要省份，其交通基礎設施條件不僅連接了省內各主要景區，還輻射臨近的省市和緬甸、老撾、越南等東南亞國家。今后幾年，隨著一批交通樞紐工程即將完成，如滄源機場的建成及投入使用、昆曼公路的全線貫通、瀾滄江—湄公河國際旅游航運的開通等，云南省聯通周邊東南亞國家的水、陸、空立體交通網絡已基本形成，這將極大地促進云南省旅游產業更快速的發展。

4.云南旅游吸引力不斷增強

近年來，云南省旅游產業經過不斷的建設和發展，尤其是隨著“兩強一堡”戰略的深入實施，省委、省政府制訂了旅游產業“二次創業”的戰略目標，同時一系列加快旅游產業發展的政策措施得以出臺，使云南不乏一些精品名牌的旅游產品。如今，云南省一系列精品旅游景區和旅游城鎮已經享譽國內外：在歐洲旅游協會舉辦的“2005歐中旅游論壇上”，昆明和麗江同時獲得“歐洲游客最喜愛的中國旅游城市”稱號，全省已經有昆明、大理、瑞麗、潞西、麗江等城市榮獲“中國優秀旅游城市”稱號；在《中國國家地理》雜志社與全國34家大型媒體共同舉辦的“中國最美的地方”評選活動中，云南共有10個景區入選。這一系列的成績不僅增加了云南的知名度和“亮點”，更提升了云南旅游產業的市場吸引力和競爭力。隨著時間的推移，云南旅游產業還需要更多這樣的旅游產品和品牌來加速云南經濟的發展。

二 云南省旅游產業經濟規制部門及法律法規

經濟規制主要由經濟規制部門來制訂和實施。對云南省旅游產業進行經濟規制，主要是由經濟監管部門依照相關經濟規制法律法規來執行。與云南省旅游產業政府經濟規制有關的部門有：省發展和改革委員會、省經濟委員會（掛省中小企業局、省鄉鎮企業局、省加快發展非公有制經濟工作領導小組辦公室、省黃金管理局、省鹽務管理局牌子）、省財政廳（其中，省非稅收入管理局為副廳級內設機構）、省建設廳、省交通廳、省商務廳（掛省對周邊國家經濟貿易局、省政府口岸辦公室牌子）、省政府國有資產監督管理委員會、

省地方稅務局、省工商行政管理局、省旅游局、省政府金融工作辦公室（見表5）。

這些與經濟規制有關的部門，有權對云南省境內的旅游企業進行監督和管理。但實際上這些規制部門大多需要聯合執法，在對旅游市場進行監督和管理時多部門同時行動。如，在對云南省境內旅行社的市場行為進行規制時，就有省地方稅務局、省工商行政管理局、省旅游局等部門同時行動。

三 云南省旅游產業經濟規制存在的問題

云南省較早就注意到了旅游市場中出現的各類經濟問題，并開始制訂相應的經濟規制。云南省旅游產業“二次創業”以來，有相當數量的法規政策旨在解決旅游產業中的突出經濟問題，初步形成了適合云南省旅游產業自身發展特點的經濟規制體系。但是，隨著旅游市場化的深化和社會經濟文化的發展，云南省旅游產業經濟規制方面還有一些問題亟待解決。

1.旅游景區壟斷性經營，導致旅游服務數量不足、質量不高

雖然旅游景區本身的資源歸國家或集體所有，但其中的文物資源、土地資源、風景資源等事實上都由當地相關部門負責管理和經營。同時，為了更好地促進旅游景區的經濟效益快速提升，政府管理機構的企業化經營也逐漸成為景區管理的主體，一些為此成立的國有控股公司或企業成為旅游產業的主要推動者，如云南世博集團有限公司、麗江玉龍旅游股份有限公司、云南省旅游投資有限公司等。一方面，這些具有壟斷性的企業享有壟斷經營特權，因此很容易讓景區走上單純的資源消耗道路，不斷利用現有的旅游資源吸引更多的游客，而很難讓其去投資開發新的項目。另一方面，旅游景區的壟斷性經營使旅游景區的管理企業以經濟效益為目標。為了吸引更多的游客，旅游景區的發展只是單純地在現有景區資源的基礎上再造和擴大。而節假日期間景區卻往往出現游客量超載，核心景區人滿為患的狀況，導致旅游安全面臨極大的壓力，旅游服務質量也難以得到保證。

同時，這些壟斷性的企業利用政企不分的制度缺陷，實行自治管理并對自身進行規制，為應對節假日期間的游客量壓力，常利用信息不對稱的問題降低旅游產品和服務質量。這些壟斷性企業的行為一旦無法得到有效的監管，不僅會損害旅游消費者的基本權益，更會擾亂旅游市場的正常秩序。

旅游景區的壟斷性經營問題關系到云南省旅游產業“二次創業”時期旅游項目創新點的建設，對有壟斷經營特點的旅游管理企業進行相應的規制，將有助于云南省旅游產業更好更快地發展。

2.旅游景區社會公益性體現不足

在我國，凡占用國家或集體所有的公共旅游資源而存在的旅游景區，作為人類遺產都帶有很強的社會公益性。但是，一些旅游景區卻逐漸成為“旅游經濟區”，單純追求經濟效益而不斷進行商業化改革。在這個過程中，極易出現生態環境惡化。因此，旅游景區社會公益性問題已經成為了關乎旅游產業健康發展的重要問題。

2007年4月26日，世界自然遺產大會上，中國6處世界遺產被罰黃牌警告，其中就包括云南三江并流景區和麗江古城景區兩處世界遺產。大會要求這兩處景區就其管理上出現的問題做出解釋，如解釋不透徹，極有可能被列入瀕危名錄。大會尤其關注了三江并流景區出現的礦產開采、水壩電站建設問題，如不將這些問題徹底解決，將可能被吊銷“世界遺產”的稱號。⑩

生態環境的惡化不僅影響了云南旅游產業中現有的生態景區資源，一些未被完全開發利用的景區和旅游資源也受到了嚴重的威脅。筆者在對云南省臨滄市滄源縣境內的滄源壁畫景區進行走訪調查的過程中發現，當地居民利用景區濕地采砂、種植甘蔗等農作物，對自然環境造成了嚴重的破壞，導致景區峽谷內被譽為“活化石”的國家一級保護植物桫欏以及鐵杉、“見血封喉”等珍稀植物數量銳減，給我國的生物多樣化帶來了嚴重的影響。

這些公共景區的現狀給云南省眾多的地質和森林公園景區帶來了新的問題：在不斷通過旅游景區獲取經濟利益的同時，是否應該反思旅游景區本身所具有的社會公益性，讓旅游景區在發展的同時也惠及到廣大人民群眾。

3.旅游景區定價缺乏科學性和透明性

由于云南省旅游產業經濟規制部門無法對景區維護費和資源補償費等旅游景區成本進行定價，也難以驗證其旅游景區成本的真實性，因此這些擁有壟斷特權的景區管理企業就有了高成本運作的動機和傾向。一旦經濟規制部門缺乏監管，如石林風景區這樣的5A級景區就會出現定價機制失控，景區門票價格步步高升的情況，而公共景區的社會公益性也將變得更難落實。

同時，這些壟斷性行業的定價過程也缺乏透明性，定價過程難以被監督。目前，云南省規定旅游景區定價和交通運輸定價都需要舉行聽證會，然而消費者在聽證會上只能選擇壟斷企業制訂的定價方案，很難真正參與定價，這類聽證會也往往成為“漲價會”而喪失了聽證會原本的作用和意義。

4.旅行社惡性底價競爭嚴重

我國旅行社的快速發展始于20世紀90年代，以往的中國國際旅行社、中國旅行社和中國青年旅行社的壟斷地位被迅速蠶食。截至2011年年底，全國旅行社總數達到23690家，同比增長3.98%。但隨著一些“散、小、弱、差”旅行社進入旅游市場，大量的同質產品使得低價格競爭層出不窮，旅行社的底價競爭嚴重。到了2011年全國旅行社旅游業務毛利潤只有5.05%，同比下降0.27%。○12

隨著利潤率的下降，云南省旅游市場中旅行社之間的惡性底價競爭直接發展成為“零團費”，甚至是“負團費”。進入21世紀以來，“零團費”和“負團費”的問題逐漸占據著云南旅游市場，近年來甚至出現了1700元“北京—昆明—大理—麗江6日雙飛”的旅游團。事實上，“零團費”和“負團費”問題的本質是欺詐游客而達到非法牟利的目的。在“零團費”和“負團費”的旅游產品中，長期充斥著導游欺客宰客、產品以次充好、服務質量嚴重不足等損害消費者權益的行為，游客不但沒有享受到底價的福利，反而陷入了高價的陷阱。形成這一現象的原因固然與旅游產業市場化之后帶來的激烈競爭和產業結構轉變有關，但更重要的是旅游市場仍然缺乏相應的經濟規制和監管，以解決旅行社、導游及景區各方面的利益沖突。

四 完善云南省旅游產業政府經濟規制的具體對策

針對云南旅游產業政府經濟規制中出現的問題，同時根據云南旅游產業發展的現狀，結合其他國家和地區對旅游產業政府經濟規制的實踐和經驗，筆者認為，云南省旅游產業的經濟規制應該做好以下幾個方面：

1.加強經濟規制立法，糾正市場失靈

總結旅游產業經濟發展中出現的各種問題，大多與政府經濟規制中仍然存在法律盲區有關。進一步完善云南省旅游產業政府經濟規制的法律法規體系，有助于依法運用行政手段、法律手段，全面規范市場經濟主體的市場準入、市場運營和市場退出等行為，及時糾正旅游市場上出現的市場失靈，整頓和治理經濟秩序混亂的現象，建立公平、公正、有序競爭的統一市場。

同時，對現行的法律法規和規制政策，應該進一步加大執法的力度和范圍，樹立經濟規制法律法規體系的權威性，對旅游企業破壞經濟規制法制性和權威性的行為要依法堅決予以打擊和嚴懲。

2.打破旅游景區的壟斷性經營格局，加強社會公益性

目前，云南省的大部分A級旅游景區仍由政府以及具有壟斷性質的旅游企業經營和掌握。對云南省旅游產業進行經濟規制應該樹立市場競爭主體平等的觀念，對于有資質、有能力進入壟斷性產業的企業，無論是國有控股資本還是民間資本，都應一視同仁。如在一些旅游景區的經營管理權的出讓問題上，就應該體現效率優先的原則，在基礎設施建設成本一致的前提下，讓國有企業和民營企業公平競爭。

對于自然壟斷性的產業，不能寄希望于被規制企業“公共利益”意識的覺醒。在通過有效的經濟規制打破景區壟斷性質的同時，還應該加強社會公益性的體現，讓公共旅游資源真正惠及廣大的人民群眾，提升全省社會福利水平。

3.進行科學的政府定價，防止景區門票價格過快上漲

一直以來，發達國家大多沿用公共利益理論形成的關于政府價格規制的政策主張，這些主張也奠定了政府價格規制的基本方法。

目前，云南省旅游產業經濟規制還沒有形成一套可以科學地進行政府定價的、有效的政府定價機制。關于公共旅游景區的門票價格上漲的問題，可以在考慮在現行門票價格剛性特點的情況下，對景區門票價格進行一定的限制，特別是對景區門票價格的設定上限進行政府規制。如利用RPI-X的價格上限規制方法對景區門票價格進行限制，具體公式如下：Pt+1=Pt（1+RPI-X）。

其中，RPI為價格指數，X是由規制部門制定的在一定時期內生產效率增長百分比，Pt表示當前景區的門票價格，Pt +1則表示政府可參照的規制價格。

同時，對于一些公共旅游景區和旅游設施，政府也可以通過門票補貼等形式來進一步降低景區門票價格，讓公共旅游景區真正惠及旅游者。

4.正確劃分旅行社業務性質，合理確定成本

政府在采取價格上限對旅游企業進行規制的同時，還應當合理確定旅游產業相關行業的成本，正確區分旅游產業參與企業的生產經營成本與非生產經營成本，防止旅游企業將非生產經營成本計入生產經營成本，制止旅游產業內的惡性低價競爭和產品服務變相漲價等行為。

對于云南省旅游市場中各類旅行社來說，必須降低受規制企業的社會負擔，重新合理核定掛靠旅行社的導游從業人員的工資水平，防止旅行社將運營成本轉嫁到導游從業人員身上，而導游最終增加旅游消費者經濟負擔的行為。

通過對云南省旅游產業政府規制的研究不難發現，云南省旅游產業發展仍處于一個高速發展的階段。不過，在云南省旅游產業中，一些市場失靈、政府規制失靈的問題給云南旅游產業的發展帶來了新的、大的挑戰。解決好這些問題，對加快云南省旅游產業又好又快發展，推動其他各產業大發展、大繁榮都是至關重要的。

注 釋

①W·吉帕·維斯庫斯、約翰·M·弗農、小約瑟夫·E·哈林頓.反壟斷與管制經濟學[M].北京：機械工業出版社，2004

②⑤⑧數據根據2005～2012年《云南統計年鑒》整理

③統計數字統一四舍五入后取小數點后兩位

④旅游外匯收入均折合為人民幣計算

⑥云南省旅游局.2012年云南省旅游業總收入達1702.5億

⑦根據云南省旅游局網站公開信息整理. www.ynta.gov.cn.

⑨根據云南省人民政府門戶網站政務公開資料整理.http：//www.yn.gov.cn/.

⑩杭州網.中國六處“世遺”被世界遺產大會亮“黃牌”[EB/OL].http：//www.hangzhou.com.cn/2007 0622/ca1330

932.htm

○11新華網.景區門票漲價：負債難行還是亂漲價[EB/OL]. http：//news.qq.com/a/20090920/001192.htm

○12中國經濟網.2011年全國旅行社總數為23690家同比增長3.98%[EB/OL].http：//travel.ce.cn/jd/201208/31/t20120831

_23639634.shtml.

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〔責任編輯：龐遠燕〕