屏山縣開發(fā)性移民政策的探索

【摘 要】移民政策的實(shí)踐過程是一個由中央政府、地方政府、市場精英、農(nóng)民等多元社會行動主體共同參與的社會過程，同時移民扶貧搬遷成本高、難度大、返貧率高。在安置移民工作中，首要的風(fēng)險就是移民面臨的貧困風(fēng)險，如何解決移民貧困、使移民迅速融入當(dāng)?shù)氐纳睿@需要制訂切實(shí)可行的移民安置計劃，實(shí)現(xiàn)新移民與本地居民的高度融合、實(shí)施多元化移民安置策略。

【關(guān)鍵詞】移民 扶貧 搬遷 困境

【中圖分類號】D632.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1674-4810（2013）34-0188-02

一 庫區(qū)移民的基本情況

根據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001～2010）》精神：“對目前極少數(shù)居住在生存條件惡劣、自然資源缺乏地區(qū)的特困人口，要結(jié)合退耕還林還草實(shí)行搬遷扶貧”。屏山縣位于四川盆地南邊，坐落于金沙江下游北岸，岷江從東北部新發(fā)鄉(xiāng)橫穿而過，東接宜賓，西連雷波、馬邊，北連沐川，南與云南省綏江縣遙江相望。

屏山縣整體搬遷后將由原來的金沙江邊，遷址岷江上游南岸岸邊，距離宜賓城區(qū)81公里路線縮減至30公里。縣城由原來的0.7平方公里擴(kuò)到近4平方公里，主干街道由現(xiàn)在的不足20米變?yōu)?2米，街道由現(xiàn)在的2條變?yōu)?7條。各種綜合設(shè)施，如行政單位、醫(yī)療單位、教育單位等，都將擴(kuò)大占地面積。新縣城輻射面積由原單一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)大到4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，伴隨地理位置的變化，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、交通等，都必然會發(fā)生相應(yīng)的變化，同時屏山縣處于成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域的宜賓之中，直接接受成都和重慶的經(jīng)濟(jì)輻射，形成長江上游具有特色的經(jīng)濟(jì)區(qū)域、文化區(qū)域。

二 庫區(qū)移民的主要問題

1.移民搬遷耗時長，搬遷成本高

縣城總體規(guī)劃于2004年12月啟動，直到2007年3月，市規(guī)建局組織專家評審會通過《屏山縣江南片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》，8月經(jīng)縣政府批準(zhǔn)實(shí)施。而向家壩水電站2006年就已經(jīng)開始建設(shè)，庫區(qū)城鎮(zhèn)實(shí)際搬遷工作開始于2008年，存在著兩年的時差，導(dǎo)致工作進(jìn)度不一致，由于三峽公司沒有最終確定其建設(shè)方案，亦不可盲目開工建設(shè)。2008年，5·12特大汶川地震，省市領(lǐng)導(dǎo)將全部重心轉(zhuǎn)移到災(zāi)后重建，對庫區(qū)移民沒有引起足夠重視。

2.庫區(qū)移民心理認(rèn)同困境

費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》中，首先向我們解釋了“鄉(xiāng)土”這個詞，在本書中他如是說：“我們的民族的確是和泥土分不開的了，從土里長出過光榮的歷史，自然也會受到土的束縛。”“每一家以自己的地位作為中心，周圍劃出一個圈子，這個圈子的大小要依著中心勢力的厚薄而定”，“以己為中心，像石子一般投入水中，和別人所聯(lián)系成的社會關(guān)系不像團(tuán)體中的分子一般大家立在一個平面上的，而是像水的波紋一樣，一圈圈推出去，愈推愈遠(yuǎn)，也愈推愈薄”。費(fèi)孝通先生提出來的差序格局概念。庫區(qū)移民群眾整體變遷到一個陌生的地方，離開故土，中國人傳統(tǒng)固有的落葉歸根觀念根深蒂固。庫區(qū)移民群眾和當(dāng)?shù)厝罕娭g如何和諧相處，基于這種差序格局造成的鄰里之間低信任度的文化，更進(jìn)一步造成了傳統(tǒng)移民們的心理孤立狀態(tài)。許多研究證明，當(dāng)庫區(qū)移民在新遷入地后很容易產(chǎn)生對舊居住地的心理依賴，一旦遇到生產(chǎn)、生活上的困難，他們首先會對政府的移民政策產(chǎn)生不信任感，認(rèn)為所有的苦難都是由于政府的不作為造成的，因此政府必須給予經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償，一旦形成這樣的心理，他們必然在今后的生產(chǎn)和生活中存在觀望和等待政府救助的思想，缺乏自己謀求發(fā)展、脫貧致富的動力，還會產(chǎn)生嚴(yán)重的思鄉(xiāng)情結(jié)。因此，庫區(qū)移民始終在心理上無法對新遷入地形成情感的共識，造成“身在曹營心在漢”的后果，生成強(qiáng)烈的“移民群”及“原地群”意識，往往形成“村中村，鎮(zhèn)中鎮(zhèn)”，形成隔離效應(yīng)。人們從農(nóng)村移居到城市，脫離了他們的根基，從事新的工作或者沒有工作，他們與大批陌生人接觸，面對一套新的社會體系，他們需要新的認(rèn)同根基，形成新的穩(wěn)定的社會機(jī)構(gòu)以及一套新的道德規(guī)范賦予他們意義感和目的感。

3.搬遷生產(chǎn)生活步伐不一致

由于移民搬遷工作具有較長持續(xù)性，和社會發(fā)展的不可預(yù)測性，很多移民戶拿到國家賠償金后，都在鄰近的縣、市區(qū)，購置二手房產(chǎn)或者新房，據(jù)不完全統(tǒng)計，屏山縣居民僅到宜賓市區(qū)購房人數(shù)多達(dá)3000戶以上。根據(jù)20世紀(jì)初期意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家維爾弗雷多·帕累托提出的二八定律，社會財富大多數(shù)掌握在20%的人手中，而到能到宜賓市區(qū)購房人必然屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的，一旦處于經(jīng)濟(jì)上層的村民大量外遷，便會帶走相應(yīng)經(jīng)濟(jì)，若不能在短期內(nèi)加快屏山新縣城的人氣和商氣、財氣。那么必然會有更多的人，去外地買房和工作而抽空新縣城的經(jīng)濟(jì)。從而導(dǎo)致新縣城經(jīng)濟(jì)“畸形化”，人氣帶來商氣，商氣帶來財氣，財氣帶來更多的人氣，形成良性循環(huán)。很多老縣城個體戶經(jīng)營戶對新縣城的商業(yè)貿(mào)易十分擔(dān)心，認(rèn)為一個新興城市形成以穩(wěn)定商業(yè)氛圍和營銷市場不是簡單的自然形成，需要大量的人力、物力、財力，以及政府政策的扶持。同時原來的老客戶由于距離路途的原因會流失，而新客戶則會處于觀望狀態(tài)，需要較長的時間才能形成穩(wěn)定的商業(yè)關(guān)系，同時也面臨著宜賓縣城的商業(yè)競爭。

4.搬遷后的安置問題

現(xiàn)在愿意留在農(nóng)村的，都是年齡在50～60歲左右的中老年人，80%的年輕人都選擇外出務(wù)工，必然留下一個“空巢”的農(nóng)村，隨著庫區(qū)搬遷，這部分農(nóng)民的土地被征用、被淹沒，農(nóng)民失去原來的生產(chǎn)生活的基本資料（雖然國家會對他們進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償）。庫區(qū)移民用戶獲得大筆補(bǔ)償金之后，對新的環(huán)境、新的生活充滿期待，同時容易產(chǎn)生一些盲目性投資，或揮霍，或用于變相賭博。這一部分農(nóng)村中老年人失去土地之后，也就失去了唯一的經(jīng)濟(jì)來源，他們既不可能外出務(wù)工，也無法在城鎮(zhèn)找到適合的工作，隨著年齡的增大各種社會問題將集中爆發(fā)。長此以往必將對社會的穩(wěn)定和諧造成不良影響。《孟子·梁惠王上》中曾這樣說，“欲使民，必先教民；欲教民，必先富民；欲富民，必先置民之產(chǎn)。”

三 解決庫區(qū)移民的主要對策

1.加大政府補(bǔ)貼力度

根據(jù)現(xiàn)行的搬遷政策以及《劃撥土地目錄》的規(guī)定條件，一方面必須滿足移民群眾復(fù)建“三原原則”（原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)、恢復(fù)原功能）的政策約束。雖然移民搬遷滿足了移民群眾住房的需求，但是相應(yīng)的硬件配套設(shè)施卻無法跟上，搬遷后缺乏就業(yè)門路，現(xiàn)有的生活水平不能得到有效的改善；生活條件方面，租房補(bǔ)貼少，加上移民異地建房造成費(fèi)用增加，使多數(shù)移民生活陷入困境，個別移民戶經(jīng)濟(jì)條件差、人口多，建房面積不能滿足現(xiàn)有的生活需要，從住房結(jié)構(gòu)來看，老縣城的住房結(jié)構(gòu)大部分是屬于樓層較低、底樓用于堆放農(nóng)作物或者用于飼養(yǎng)家禽的庫房，而縣城搬遷之后，基本都是現(xiàn)代化的小區(qū)，無法滿足農(nóng)民飼養(yǎng)家禽的需要，同時原來還有部分農(nóng)民的土地因搬遷后路途遙遠(yuǎn)，只好荒廢或退耕還林，土地是農(nóng)民賴以生存的根本，對于大多數(shù)傳統(tǒng)農(nóng)民來說。土地依然是唯一的經(jīng)濟(jì)收入來源。此外，在移民搬遷初期，很多生活設(shè)施尚未正常運(yùn)行，移民群眾的生活困難加劇，很多搬遷移民對今后的生產(chǎn)發(fā)展和生活改善信心不足，在新屏山縣城，超過50%的安置房近一年多來一直是空置（只因缺少必要的生活用品），商品經(jīng)濟(jì)目前處于起步階段，各項(xiàng)服務(wù)措施不到位，對于他們來說，盡管在遷入地發(fā)展前景誘人，但是他們?nèi)狈υ谶w入地生產(chǎn)和生活的資金，在今后很長時間內(nèi)還將處于新的貧困當(dāng)中。

從現(xiàn)有的移民扶貧資金分配來看，對移民進(jìn)行直接補(bǔ)貼所占比例過小，主要分為兩方面，首先，新安置地賠償住房；其次，直接現(xiàn)金補(bǔ)償，大多數(shù)都選擇前者賠償新住房，但是未搬入新住房之前的花費(fèi)都得移民自己承擔(dān)，政府的補(bǔ)貼少且不及時。在整體搬遷中，80%屬于較為困難用戶，想要使他們擺脫貧困狀態(tài)，國家加大補(bǔ)貼力度是必需的，一般來說，直接補(bǔ)貼的范圍應(yīng)該涵蓋搬遷的運(yùn)輸費(fèi)，購買必需的生產(chǎn)工具以及生活必需品，這樣才能保證搬遷后的大部分移民在搬遷后有能力通過自己的努力獲得發(fā)展，當(dāng)然補(bǔ)貼的力度也需要根據(jù)實(shí)際情況來確定，提升移民生產(chǎn)生存與發(fā)展能力。

2.移民政策傾斜

國家自2007年11月起，從三峽電站上網(wǎng)實(shí)際銷售電量中，按每千瓦時8厘錢的標(biāo)準(zhǔn)征收三峽庫區(qū)基金，所有機(jī)組滿發(fā)后，每年花約8億元用于解決三峽移民的其他遺留問題（城鎮(zhèn)困難移民扶助）、庫區(qū)維護(hù)和管理、三峽庫區(qū)及移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、支持庫區(qū)防護(hù)工程和移民生產(chǎn)生活設(shè)施維護(hù)。筆者認(rèn)為應(yīng)制定以下幾項(xiàng)優(yōu)惠政策，實(shí)行扶貧開發(fā)政策與農(nóng)村保障制度有效銜接，對貧困人口實(shí)施全面的扶持政策，放寬稅費(fèi)政策，建立庫區(qū)移民基金，把改善貧困群眾生活作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，解決好群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，堅持以人為本，因村制宜，因戶施策，做到項(xiàng)目到村，扶貧到戶。

3.加強(qiáng)移民培訓(xùn)，開設(shè)技術(shù)培訓(xùn)班

移民由于從原有居住地搬遷到一個全新的地域，生活環(huán)境、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了很大的變化，為了使移民加快適應(yīng)新遷入地的生活，要加大貧困人口勞動技術(shù)培訓(xùn)和貧困大學(xué)生救助項(xiàng)目，著力提高貧困群眾自我脫貧致富的能力；加強(qiáng)庫區(qū)農(nóng)村移民的技能培訓(xùn)，提高綜合素質(zhì)，增強(qiáng)農(nóng)村移民就業(yè)能力；加強(qiáng)農(nóng)村貧困家庭一名主要勞動力的經(jīng)營管理能力和實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，培養(yǎng)懂技術(shù)、會經(jīng)營、能致富的新型農(nóng)民，確保貧困家庭子女享受中等職業(yè)以上教育。建立貧困移民檔案，每個家庭至少要有一人實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移輸出就業(yè)和掌握一項(xiàng)農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)。

4.創(chuàng)造就業(yè)崗位，促進(jìn)勞動力轉(zhuǎn)移

動員國有企業(yè)或私人企業(yè)參與扶持移民搬遷，參與新縣城在公共設(shè)置的建筑，如：學(xué)校、幼兒園、文化廣場，同時也可以動員全國其他國有企業(yè)積極主動地為當(dāng)?shù)刈鲐暙I(xiàn)，參與到移民扶貧搬遷中來，同時當(dāng)?shù)卣惨o予這些企業(yè)各種優(yōu)惠政策，減免稅收，形成良性互動發(fā)展。其次是鼓勵移民群眾從事服務(wù)業(yè)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。最后是支持開發(fā)公益性崗位，幫扶就業(yè)困難人員就業(yè)。大力實(shí)施勞動力轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)勞動者外出務(wù)工，緩解就地就業(yè)壓力，增加勞動者收入。

5.加強(qiáng)思想政治工作，提高移民的素質(zhì)

庫區(qū)移民應(yīng)當(dāng)貫徹以黨中央的移民政策的方針為指導(dǎo)。對于移民的過激行為，須具體問題具體分析，對于合理的、合情的需要應(yīng)及時給予解決，不能解決或需要一定時間才能解決的，需向移民說明理由并及時向上級有關(guān)主管部門和領(lǐng)導(dǎo)反映以得到移民的理解和支持；對于不合理的要求，則同樣應(yīng)當(dāng)盡量采用耐心細(xì)致的思想政治工作，以情感人，以理服人。在解決做好思想政治工作的同時，還應(yīng)當(dāng)注意通過學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和宣傳等方式對移民進(jìn)行經(jīng)常和必要的教育，提高移民的素質(zhì)，促使他們自覺遵紀(jì)守法，通過正確的渠道和手段反映以維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益，以自己的勤勞和智慧去謀發(fā)展。

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〔責(zé)任編輯：李錦雯〕