論基層法院執行救助制度的缺陷與完善

基金項目：四川省教育廳人文社科重點研究基地“彝族文化研究中心”研究項目：“彝族民事習慣法的民法適用問題研究”（YZWH1317）

摘 要：基層法院執行救助制度的加強和完善對于化解轉型中國高發、多發的社會矛盾具有重要的現實意義，同時也是法院解決執行難的一項有力措施。但作為一項新的制度，在實際的運用中還存在許多缺陷。正基于此，文章在對缺陷做出分析的基礎上，從兩個方面提出了較為完善的解決措施，以期有效提升執行救助制度的實效，促進社會的和諧發展。

關鍵詞：基層法院 ；執行救助制度 ；申請執行人 ；被執行人

作者簡介：巫洪才（1970.8-），男，四川冕寧縣人，碩士，副教授，涼山州仲裁委員會仲裁員，從事民族法學研究。陳遠菊（1974.10-），女，四川西昌市人，中教二級教師，從事民族教育研究。

[中圖分類號]：D926.22 [文獻標識碼]：A

[文章編號]：1002-2139（2013）-26--02

伴隨中國社會經濟的快速發展，人民法院執行工作的重要性日益突出。尤其是民族地區各基層法院一直面對“執行難”的嚴峻挑戰并承受著社會各界對執行工作不滿的巨大壓力。由于較多案件得不到執結，不僅嚴重侵害了當事人的合法權益，損害了法律尊嚴，也嚴重影響和阻礙了民族地區和諧社會的建立。為此，探尋有效的解決之道，以進一步加強和完善基層法院執行救助制度具有相當的現實意義。

一、基層法院加強執行救助制度建設的必要性

最高人民法院在《人民法院第三個五年改革綱要（2009-2013）》中提出：改革和完善司法救助制度，完善執行救濟程序，建立執行救助基金。[1]這為救助制度的完善提供了有利的契機，但從目前基層法院的實際情況來看，并沒有將司法救助制度落實到位，沒有充分發揮司法救助的功能。從現有案件來看，需要實施司法救助的當事人人數眾多，一些涉訴信訪案件需要大量經費化解矛盾。相當數量的案件因為救助基金有限而得不到解決，為此在思想上我們必須進一步明確執行救助的價值或必要性。其作為一項制度的建立其主要具有以下兩大

價值。

（一）通過對申請執行人債權的“救急”，能夠有效的維護社會穩定

在法院受理的執行案件中，因被執行人的實際履行能力的問題，很多申請人的權益不可能完全按照生效法律文書確定的內容予以執行完畢，而其債權又需要迫切的實現。為維護社會穩定，降低申請人的不滿情緒，減輕法院壓力，應當設立救助制度。即在法院窮盡強制執行措施后，對刑事案件受害人、民事案件中生活極其困難的申請執行人，給付一定限額的救助資金；對被執行人難財產難尋的申請執行人，可墊付一定救助資金進行救濟，待日后法院執行到位，再將資金收回重新納入司法救濟基金。這樣在制度范圍內，通過執行救助能夠彰顯司法的人文關懷，消除申請執行人對法院的不滿情緒，防止其四處上訪，以有效維護社會穩定。

（二）通過對履行不能的被執行人的救助，能有效降低社會對抗，維護司法權威

執行救助是救助和幫助的結合，是以“救濟”為主、“幫助”為輔的制度體系。不僅針對申請執行人，也包括了被執行人。在對基層法院多年執行積案的分析中，我們經常發現被執行人履行不能的情況，這種履行不能我們可以稱之為執行的不能，而非執行難的問題。這種情況應當給予救助。這種履行不能包括絕對履行不能與相對履行不能。絕對履行不能是指被執行人本身不可能有履行能力或在執行程序中喪失履行能力，如在執行程序中死亡并無遺產或喪失勞動能力并無其他收入來源。相對履行不能是指被執行人目前無履行能力但有恢復履行能力的可能，如被執行人雖無任何財產但身強力壯，還可能通過勞動活動收入，恢復全部或部分能力，或被執行人暫時下落不明而無法知曉其履行意愿和能力等等。這種情況下通過一定的救助幫助，體現了司法對法律義務人的寬容和諒解，具有可行性和獨立性價值。它減小了被執行人與執行機關之間的張力，樹立人民法院司法為民、親民的良好形象。并最大限度地增加當事人之間和當事人與國家之間關系的和諧，為維護國家的長治久安提供倫理意義上的司法保障。

二、基層法院執行救助制度在實務運用中的缺陷分析

建立司法救助制度是維護社會公平正義、和諧穩定的應有之義，是人民法院化解執行難，不斷創新執行工作機制中推出的一項新舉措。但由于它是一種新生事物，在很多方面都還存在一系列的缺陷或問題。具體表現在：

（一）執行救助的性質和法律地位不明

由于執行救助制度沒有明確的法律規定，多出現在各級法院的報告和工作信息中，社會各界對其性質的理解和認知程度不一，更不用說對其法律定位的正確認識。這較大的影響了執行救助制度的構建、實施乃至效用的發揮。

（二）執行救助行為單一

目前各地法院對困難當事人給予的執行救助僅限于一定的金錢補償，基本上是法院一家在唱“獨角戲”，沒有將執行救助納入社會保障范圍。

（三）執行救助基金籌集渠道單一

就基層法院而言，目前執行救助基金的籌集主要是兩個渠道，一是政府財政撥款，此為主要渠道。二是法院從有限的辦案經費或返還的訴訟費中“擠出”部分資金。由于受地域和經濟發展等因素的影響，各地財政狀況不平衡，政府財政撥款的數額和次數存在著差異。而對于法院“擠出”的有限救助基金更是“杯水車薪”，難以為繼，也無法滿足執行工作現狀及所需。

（四）執行救助基金發放的范圍、對象、標準不統一

執行救助本質上不是一種社會救濟，因這屬于民政機關的職責范疇。也不是執行墊付，執行救助金并非執行機構出資，而是法院執行機構參與和協助的救助。因此，執行救助是司法參與的債權提前實現和司法指引的必要幫助，主要解決的是申請人債權的實現問題和被執行人的“相對履行不能”問題，它體現了司法的關懷和寬容而非司法職能的延伸。但在實踐中，存在執行救助的不當運用問題。一些擅長上訪、生活相對困難的申請執行人，法院為了解決信訪問題，優先對其實施了救濟，而那些沒有上訪，但和其一樣甚至比他困難的申請執行人，卻由于救助資金的有限而沒有得到救助。更有甚者，生活并不困難，但由于長期上訪或纏訪的，卻得到了執行救助。另外執行救助基金發放的標準也不一樣，少則幾百元，多的沒有數，主要是按照執行案件的標的款作為參考。

（五）執行救助基金的使用情況監督不夠

目前，由于執行救助基金的籌措渠道窄，資金數量少，享受的人員不多，因此，在執行救助基金的使用、管理及發放上基本是按法院內部的審批程序進行。從長遠的角度考慮，執行救助作為一項長效機制，應當制定、完善相關監督程序和規定，防止人情案、關系案。

三、基層法院執行救助制度的完善

（一）執行救助的對象和范圍

執行救助的對象和范圍的完善應當包括對申請執行人的救濟和給予被執行人可能的幫助兩個方面。

1、申請執行人申請救濟的對象和范圍

只有生活確實有嚴重困難或生存確有危機且被執行人絕對履行不能的申請執行人（自然人）才能獲得一定范圍的金錢救助，以解決申請執行人的物質需求和燃眉之急。在民族地區基層法院未執結的積案分析中，我們發現，被執行人絕對履行不能的案件主要有四類：一是刑事附帶民事賠償案件，雖占的比例不大，但被執行人基本屬于特困群體，家庭或親屬的經濟狀況較差。且判刑后又在服刑，更無經濟來源，根本無財產執行；二是合同案件，這類案件相對較多，包括借貸合同、分期付款買賣、房屋買賣合同、承攬合同等案件。案件標的有大有小，被執行人是自然人的占絕大多數，大多無固定的經濟收入，無可供執行的財產。有的雖借款承包土地經營或經商，但由于自然災害或經營虧損而一貧如洗，根本無力償還債務；三是交通事故損害賠償案件，這類案件申請人和被執行人以自然人居多，賠償的標的金額大，但被執行人是自然人或單獨承擔賠償責任的，要么是無財產執行或只執行到單位承擔連帶賠償責任的那部分，案件短期內無法執結，不得不中止執行；四是人身賠償案件，多發生在經濟欠發達地區，雙方矛盾突出，對立情緒較大。被執行人是自然人的，絕大多數賠償能力不足，特別是基層民族地區尤為嚴重；五是行政處罰、房屋拆遷、征收社會撫養費等行政非訴案件，案件雖不算多，但多數人不服行政機關的處罰，法院裁定準予執行后仍不服氣，到法院纏訴并到處上訪，且多數被執行人在當地屬貧困戶，無財產可供執行，在短期內難以執結。

至于一定范圍的金錢救助筆者認為可依照執行標的金額的一定比例給予救助。同時注意申請執行人獲得救助后，與救助金額等額的債權即行轉移，既可能是全部轉移也可能是部分轉移，債權債務并不因救助而消滅。

2、被執行人請求幫助的對象和范圍。

該項救助的對象主要是針對有主動履行債務的意愿，有恢復履行能力的或者是因為積極履行債務而造成生活嚴重困難或特殊困難的自然人或法人。給予被執行人一定程度的司法寬容和可能范圍的幫助，以使其恢復履行的能力。幫助的范圍必須是制度范圍內的可行性措施。主要是司法機關通過司法建議指向具體部門給予職權職責范圍內的幫助。[2]這既可以減小被執行人與執行機關之間的張力，也能較大限度促進整個社會關系的和諧。但這樣的寬容是有限度的，只能是對有履行意愿、可能恢復履行能力的被執行人給予制度范圍內可能的幫助。

（二）執行救助資金的籌措與管理

建立執行救助資金、實施執行救助是貫徹黨的十八大精神，加快推進以改善民生為重點的社會建設，是關心民生、保障民生、服務民生的具體舉措；同時這也是解決涉訟群眾最根本、最直接、最緊急、最現實的困難和問題，是緩解法院執行壓力，維護社會和諧穩定的重要方式和途徑。只有規范好司法救助資金的籌措、管理和使用，才能充分發揮司法救助資金解決糾紛及穩定社會的積極作用。

1、資金籌措

完善執行救助制度，籌措執行救助資金是關鍵，否則一切都是空談。首先，國家財政專門撥款。財政上有撥款應該是保障司法救助資金充足的基本要求；其次，建立一種類似保險的籌資渠道。如可以借鑒新型農村合作醫療保險的形式，每人每年上繳一定資金作為司法救助金；再次要明確司法救助，并不是對案件不執行，也不是用國家撥款代替刑事被告人、民事侵權人履行賠償責任。對一些暫無履行能力的被執行人實施司法救助后，不應終結原判決執行，應加大力度繼續執行，救助對象的今后執行款應按生效判決補足給申請執行人，剩余部分匯入司法救助基金賬戶，繼續用于其他人的司法救助；[3]最后，設立司法救助基金組織，吸納社會捐款。司法救助也算是一種公益性事業，還應當充分調動社會力量，籌集資金，以彌補司法救助基金的資金缺口。

2、執行救助資金的管理與發放

執行救助會應該專款專用，在法院內部沒立專門的管理組織。首先，對執行救助金的發放，要制訂嚴格的審批程序和制度、申請人提出司法執行救助，需書面申請執行救助并提交相關證明材料，如生效法律文書、身份證、戶口本、民政部門開具的證明、當地政府派出機構或辦事處、村委會開具的能證明其生活特困的證明；其次，對申請執行人申請執行救助的請求，由案件承辦人審查后提出意見，經執行局領導核實后，報主管院領導批準；再次，司法執行救助金的發放，遵循公開、公正原則，要最大限度保持“透明性”，發放金額應根據申請執行標的、申請救助情況及對象生活困難程度等因素予以綜合考慮。

3、進一步建立更廣泛的社會保障體系

對生活困難的申請執行人和刑事被害人及其家屬在就學、就醫、就業等方面給予優先照顧。對特困群體、弱勢群體的訴訟救助，始終是司法救助制度的核心內容。該制度的良好運行需要相關機構的協調配合，共同完成，而不僅是法院執行機構一家。因此，要維護社會穩定，構建公平有序的和諧社會，必須站在全局的高度，統籌考慮。以建立更為廣泛的社會保障體系。

4、完善相關的懲戒措施

良好的制度運行還必須有完善的懲戒措施予以保障。因此，必須完善執行救助中各相關參與者的規制措施，對濫用執行救助或執行救助不當的行為予以懲戒。如申請執行人或刑事被害人弄虛作假騙取救助金的，應依法追回，并以妨害訴訟行為論處；法院工作人員協助申請人弄虛作假的，造成司法救助資金亂發或濫發的，除賠償被騙取的執行救助金外，依照有關規定給予相應處理，情節嚴重構成犯罪的，依法追究刑事責任。

總之，執行救助制度的建立和完善，不僅極大地緩解了當事人之間、當事人與執行機關之間的張力，而且解決了困難當事人打贏官司后合法權益難以實現的問題，使受到損害的社會關系得以修復，促進了社會的和諧發展。因此，在新的歷史時期，我們必須進一步堅持和完善該項制度。

參考文獻：

[1]最高人民法院法發〔2009〕14號. 人民法院第三個五年改革綱要（2009-2013）[EB/OL]. http：//old.chinacourt.org/public/detail.php？id=350101， 2009-03-25。

[2]曾列光、陳曉、陳彥.對基層法院執行救助制度的思考[J].遂寧審判，2012（4）。

[3]歷長明.淺論執行救助金制度[N].江蘇經濟報，2009-10-31。