論我國公立大學校長的制度環境

【摘 要】目前，國內公立大學缺乏卓越校長、校長自主權小、處于“邊緣化”的現狀，引發了人們對校長身份危機的思考。本文將嘗試用委托代理理論來分析現代大學制度中政府（委托人）與大學校長（代理人）的關系，針對其關系導致的大學校長自主權缺失、評估制度的缺陷、責權不明等問題，提出了擴大高校自治權、建立專業資質的評估組織及引入職業化市場競爭機制等相應改革措施。

【關鍵詞】委托-代理 政府 大學校長 市場競爭機制

【中圖分類號】G647 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-4810（2014）06-0016-02

一 引言

自20世紀末以來，越來越多的學者開始關注職業化趨勢下的大學校長，校長作為處于大學責權關系結構頂層的、有最高行政權力的治校者或管理者，一直以來，被人們賦予了許多美好的期待：他是“調解人、發起人和斗士，是領導者、創新者、教導者、掌權者、信息靈通人士”。但大學校長能否很好地回應人們的各種期待，還取決于諸多的制度因素。

王洪才曾做過一個耐人尋味的比喻：假設制度環境與個體主動性的關系是一個40%與60%的比例關系。當比重各占50%時，說明校長成長的制度環境太寬松了；當制度環境占到50%以上的比重時，說明不一定需要高水平的校長，一般校長就已經足夠。反之，個體所占比重越大則說明對校長的素質要求越高，制度環境越依賴校長的改革與創造。而當90%需要靠校長個體努力時，高水平校長的成長的制度環境條件就非常艱難了。組織理論有個觀點：“合理的行動系統，其性質是由個人和組織兩方面所決定。”任何人在組織中所起作用的大小既取決于個體自身的品質素質，又受制于個體在所處組織中具有的職責權力。可見一個健康的制度環境比選擇好一任領導更“治本”，良好的制度應當成為高水平大學校長的孵化器。而我國的大學校長就好像是“權力接力大賽”中，站在“制度跑道”中的一名“接力員”，政府是否愿意把“權力接力棒”完全交付于大學校長，也決定了大學校長在制度環境中是否處于“邊緣人”①的地位。本文擬用委托代理理論來解釋我國公立大學校長的制度環境，分析校長的制度環境及改革其制度環境問題。

二 政府與大學校長委托代理關系的形成

委托代理理論是建立在信息經濟學與制度經濟學基礎上的。20世紀60年代逐步發展起來的信息經濟學放棄了新古典經濟學對信息完全占有和無私性的假設，其認為，一方面，由于在認知方面的有限理性，任何人都不可能擁有完全的信息；另一方面，信息分布在個體間是不對稱的。這兩方面的修正產生了委托代理理論。詹森和麥克琳從經濟學角度做出如下解釋：委托代理關系是一種明顯或隱含的契約關系，根據它一個人或一些人（委托人）委托其他人（代理人）根據委托人的利益從事某些活動，并相應地授予代理人某些決策權的契約關系。

委托代理廣泛存在于現代社會生活的各個領域，只要存在兩個或兩個人以上的合作性活動，就會構成委托代理關系。我國大學公有產權的性質，決定了存在多級代理關系。按照《憲法》規定，高校擁有的國有資產及教育資源應為滿足全體公民受教育權利而服務，因此我國的國有產權的第一級委托人是全體公民，作為公民，受到組織成本、信息成本等各方面的制約，只有把公立高校國有資產委托給政府，政府就成為第一級代理人。同時政府能力有限，又把部分高等教育服務活動委托給學校經營管理者（大學校長）執行，政府就作為第二級委托人，這就產生了由全體公民到政府、由政府到高校校長的二環委托代理鏈。因此，本文假定，在高校委托代理的鏈條上，政府作為第一層級委托人，把學校經營管理任務委托給校長，校長則接受政府的委托，成為全面負責學校經營管理的第一層級代理人。因而，政府與大學校長之間也就構成了實際的委托代理關系。

三 政府與大學校長委托代理關系導致的問題

1.大學校長自主權缺失

孟德斯鳩曾指出，“當立法權與行政權集中在同一個人或同一機關手中時，自由便不復存在了。”在委托代理關系中，政府出于對高校代理人對大學信息掌握的豐富性的信任，把控制權交給大學校長；但實際上，政府和高等學校之間追求的目標是有差異的，政府對大學代理人的管理并沒有十足把握。這種目標差異使得政府為了減少委托代理風險，就要主動承擔起多重角色。

從新中國成立以來，政府的作用直接影響著高校內部領導體制、大學校長對高校的管理，并且逐步掌握國家教育權，加強對高校的控制。政府作為行政首腦，擁有所有教育行政事務的決定權，它集大學的舉辦者、辦學者、管理者于一身，以全能者的身份出現，既要“掌舵”又要“劃槳”，通過制定一系列規則來監督和約束大學校長的權力。不愿將招生、專業設置、人事安排、機構設立等權力下放，并且可能隨時根據教育行政管理的需要發布命令，這就使得大學校長不是作為政府的代理人存在，而是作為政府的“營造物機關”而存在。這在一定程度上干預了學校的內部管理，滋長了其“等、靠、要”的思想，將大學這艘大船的真正的“船長”——校長的權力部分架空，把大學校長擠成了“邊緣人”。

2.大學校長評估制度的缺陷

要正確評價一個大學，首先要正確評價該校的校長。我國的大學校長屬于事業編制的高級干部（副部級、廳級、副廳級），其任命的主體是直線管理的中央、省部黨政領導機關，考核制度仍基于 1979 年頒發的《關于實行干部考核制度的意見》，其方式屬于民主測評而非績效評價，考核內容沿用國家干部的“德”、“能”、“勤”、“績”、“廉”五個方面。可以看出，這種評估制度雖規范了大學校長的政治表現和道德修養，但卻無法區別大學校長崗位與其他黨政官員崗位的差異。

從評價主體來看，大學校長評價主體是行政主管部門。目前我國高校內部教師與學生對校長的“民主評議”多流于形式，不具備客觀性，很難反映校長管理的真實情況。從評價內容來看，由于政府難以觀察到每個大學代理人的工作過程以及努力程度，為了能夠最大限度地防范代理人的道德風險，②降低監督成本，只能采取一種目標化的評價標準，即通過數量化的評價指標體系來規定大學提供的學術與知識產品的數量和規格，將校長評價與大學分等分級、某工程驗收、國家投資等捆綁，加重了大學校長的“政績主義”。盡管不少校長知道這是一個誤區，但由于任期的限制和短期業績主義的驅使，作為學術發展的掌舵人，漸漸偏離了航線。

3.大學校長的責權不明

在政府與高校的虛擬委托代理關系中，政府將國有資產的經營使用權通過委托代理契約委托給高校后，應該也將部分經營國有資產的風險轉移給高校。但是，在我國的高校經營過程中并非如此，我國現行的黨委領導下的校長負責制使得政府與大學校長間的委托代理缺乏真正的問責機制。

黨委領導下的校長負責制客觀上同時存在著兩個中心和兩套并行的運行系統，即一個二元化領導體制系統：一個是以黨委書記為中心的政治管理體制，黨委是政治一把手，大學校長要服從黨委的領導和決策；另一個是以校長為中心的行政管理體制，校長是行政一把手，黨委要支持校長獨立負責地行使行政職權，兩個管理體制共同分擔學校內部的管理工作和權力。“誰決策誰負責”，大學校長雖是大學的法人代表，但這個法人代表只具有象征性意義，雖然掌握著學校各類經濟資源配置的控制權，但對學校經濟狀況在法律上不承擔具體責任。由于這樣的規避責任機制與有限的任期制的矛盾，導致一些校長在任內大搞政績主義后留下一系列后遺癥交由集體去慢慢消化，或交于繼任者去承擔。

四 重構政府與大學校長的委托代理關系

1.擴大大學的自治權

大學自治的本質決定了高校應當以學術權力為中心，行政權力應該服務于學術權力。大學自治權是免于政府或其他任何社會法人機構控制和干預的權力，它體現一種對學校各方面事務進行自主治理的權力。從我國現實出發的大學自治的實質是重構政府管理高等教育事務的權力。隨著市場經濟制度的建立，政府職能逐漸轉變，對高等教育的管理從集中控制模式走向公共治理模式，通過分權與社會其他力量共同治理大學事務。大學成為獨立法人后，將弱化與政府間的行政性委托代理關系，從而約束雙方行為，激勵大學的辦學積極性。在舉辦權方面，政府不再是唯一的舉辦者；在辦學權方面，政府應當將它交給大學，使之成為一個獨立的法人實體；在管理權方面，政府應更多地依靠行政合同、行政指導而不是行政手段、行政命令來管理大學，保證大學在維持教育公共性的前提下，充分行使自治權。

2.加強中介評估機構建設

增加大學與政府之間的緩沖層是重構政府與大學校長的委托代理關系、改變大學校長“邊緣化”的身份危機方向之一。這個緩沖層是具有專業資質的評估組織，它們通過自己的評估行為引導大學的行為，一方面增加大學的自主權，另一方面抑制大學組織內部爭權現象，促進大學內部領導層之間的合作。但在市場經濟條件下，政府從“全能人”的轉變，公共教育體制改革與公民社會要求參與公共教育治理等因素，政府可以采取向中介機構提供維持費用和資助，委托中介來開展評估。經過中介的評估，政府可以知道大學校長的經營狀況，更大程度地了解校長的管理能力，減少對代理人管理狀況的搜集成本，一定程度上減少了不對稱信息的存在；作為代理方的大學校長獲得了更大的自主空間，有動力也有壓力將管理責任納入市場約束機制，從行政頭銜職務校長過渡到“職業校長”。這種教育評估中介機構所反映的信息的公正性將遠遠超過由政府主導的教育評估體系。

3.引入職業化市場競爭機制

我國的高等學校規模十分龐大，而政府的財政收入又十分有限，于是就形成了“窮國辦大教育”的基本國情。目前，大學資金來源主要是政府撥款和學生學雜費收入，遠離資本市場。但當教育適當地介入資本市場，政府作為出資人與委托人為保證投入的保值增值，就會對大學及大學校長進行嚴格的經濟核算，如此也刺激大學校長必須改進教育管理，實現成本與收益的最佳比例。在“叢林法則”中，資本市場的進入，高等學校投資主體的多元化，一定程度上有利于克服“所有者缺位”的情況，發揮優勝劣汰的競爭優勢。在高校內部，可以采取社會參與大學管理的方式，具體而言就是由大學董事會或社會賢達等組成的大學管理委員會，負責大學的重大事務及管理模式如大學校長的選拔。這一方案的原型是美國大學管理模式，如此，大學董事會成為大學校長的具體負責對象，大學校長的權威來自于董事會的授權。這種模式有利于打破大學封閉的辦學狀態，促進大學與社會的結合，使大學形成自我發展的能力。

注 釋

①“邊緣人”是介于兩種文化間的人，他們對自己的歸屬感產生疑問，容易發生自我認同危機。

②道德風險（Moral Hazard）指在信息不對稱的情況下，契約甲方（代理人）利用其擁有的信息優勢采取乙方（委托人）所無法觀測和監督的隱藏性行動或不行動，從而導致委托人損失或代理人獲利的可能性。

參考文獻

[1]周川.大學校長角色的演變[J].中國高教研究，1995（6）

[2]王洪才.大學校長：使命·角色·選拔[M].上海：上海交通大學出版社，2009

[3]Jensen M C、Meckling W.H. Theory of the firm： Managerial behavior，agency costs and ownership structure[J]. Journal of Financial Economics，1976（4）

[4]馮卓琳.研究型大學校長：戰略管理·職業管理·職業發展[M].上海：上海交通大學出版社，2011：36

〔責任編輯：龐遠燕〕