預(yù)算科學(xué)化 管理精細化

胡國民 楊波　許裕發(fā)

【摘 要】為了進一步提高預(yù)算科學(xué)化、精細化水平，云夢縣從編制方法、編制口徑、非稅管理創(chuàng)新舉措，積極推進部門預(yù)算編制管理改革，取得良好成效。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算管理；科學(xué)化；精細化

2014年前，云夢縣部門預(yù)算采取的是混編混用、統(tǒng)編統(tǒng)用的綜合預(yù)算模式。這種管理模式，盡管實現(xiàn)了“資金統(tǒng)管、財力統(tǒng)籌、預(yù)算統(tǒng)編”，實現(xiàn)了“一個部門一本預(yù)算”。但是，實際運行以來，仍暴露出多收多用、多支多占、人員進出難控管等諸多弊端，導(dǎo)致長期以來預(yù)算編列不準、預(yù)算約束不力、預(yù)算執(zhí)行“兩張皮”等問題。

為了進一步提高預(yù)算科學(xué)化、精細化水平，云夢縣按照“全額預(yù)算、剛性預(yù)算、約束力預(yù)算”的總原則，從編制方法、編制口徑、非稅管理創(chuàng)新舉措，認真研究部署部門預(yù)算編制管理改革工作，擬定2014年全額預(yù)算改革具體方案，取得良好成效。

一、在編制方法上，采取分塊編制，預(yù)算體系更科學(xué)

即分預(yù)算內(nèi)收支和非稅收支兩塊編制。其中：預(yù)算內(nèi)收支預(yù)算編列財政預(yù)算內(nèi)安排的人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和專項經(jīng)費撥款；非稅收支預(yù)算編列非稅收入征收計劃和以非稅收入安排的各項支出。兩塊預(yù)算分別編制、分別保障，基本理順了財政預(yù)算內(nèi)和非稅收入各自保障的科目、對象和范圍。同時，為增強政府調(diào)控能力，云夢縣對有合規(guī)合法非稅收入、且按全額預(yù)算撥款的單位，將其非稅收入全額解繳國庫，有非稅結(jié)余的單位，將其結(jié)余調(diào)劑國庫，達到“削峰填谷”的效果，更好地緩解了財政壓力。

二、在編制口徑上，推行全額預(yù)算，財政保障更規(guī)范

嚴格按照單位性質(zhì)、人員身份和經(jīng)費來源渠道，將預(yù)算單位的支出劃分為人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和專項經(jīng)費三大塊，實行分類保障。其中：對公務(wù)員及參公單位。財政供養(yǎng)人員經(jīng)費預(yù)算內(nèi)全保、非供養(yǎng)人員經(jīng)費以非稅收入解決；公用經(jīng)費按編辦核定編制數(shù)與單位分檔定額標準，由預(yù)算內(nèi)全保，非供養(yǎng)人員公用經(jīng)費由非稅收入解決；專項經(jīng)費中，預(yù)內(nèi)專項按歷年核定數(shù)--剔除到期專項數(shù)--加上當年批準新增專項數(shù)重新安排，其他專項經(jīng)費通過非稅收入解決。對事業(yè)單位。全額事業(yè)單位人員經(jīng)費預(yù)算內(nèi)全保，非供養(yǎng)人員由非稅收入解決；公用經(jīng)費比照公務(wù)員及參公單位分檔定額標準，全部由非稅收入解決；專項經(jīng)費，比照公務(wù)員及參公單位安排。差額事業(yè)單位人員經(jīng)費由財政預(yù)算內(nèi)按財政差額補助比例（或定額標準）安排，差額比例（或定額）之外、以及非供養(yǎng)人員所需經(jīng)費由非稅收入解決；公用經(jīng)費比照公務(wù)員及參公單位分檔定額標準，由非稅收入解決；專項經(jīng)費比照公務(wù)員及參公單位安排。自收自支事業(yè)單位則按全縣統(tǒng)一口徑和標準，全部由單位非稅收入自籌解決，財政預(yù)算內(nèi)不作安排。

三、在非稅管理上，突出細編嚴管，預(yù)算剛性約束力更強

主要從三個環(huán)節(jié)從嚴把關(guān)。一是收入申報關(guān)。單位年度征收計劃，原則上剔除不合規(guī)不合法的收入、按政策已取消的收費收入以及一次性收入后，按前三年正常非稅收入進行核定；對申報計劃下降異常，且政策依據(jù)不充分的一律按三年平均數(shù)認定。二是預(yù)算執(zhí)行關(guān)。單位非稅收入掉收時，按“掉一扣一”原則，扣減其年初支出指標；非稅收入超收時，由財政實行調(diào)控；超收收入確需支出的，實行額度控制，并按程序報批，未經(jīng)批準的全部結(jié)轉(zhuǎn)下年使用。三是支出管理關(guān)。非稅支出按“一對一”的原則管理，對項目未實施或未經(jīng)審批變更執(zhí)行的，財政不下達用款計劃、不撥付項目資金，形成的非稅結(jié)余編入次年部門預(yù)算統(tǒng)籌使用。

云夢縣2014年預(yù)算改革方案實施以來，取得了良好效果。

（一）收入計劃下達更科學(xué)

結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)類別劃分，因地制宜，區(qū)別對待，分類指導(dǎo)，突出了本地特色和比較優(yōu)勢，重新核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入任務(wù)：將交通便利、區(qū)位優(yōu)勢明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)其發(fā)展，適當增加任務(wù)，鼓勵其發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)，支持這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)在全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟綜合考核中爭先進位。將地域相對較偏僻，經(jīng)濟基礎(chǔ)差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，適當擠掉收入水分，放緩收入任務(wù)增長速度，鼓勵其以發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主。這一作法體現(xiàn)并符合主體功能區(qū)發(fā)展思路，實現(xiàn)了預(yù)算目標與鄉(xiāng)情縣情相適應(yīng)，使得每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有能力“跳起來摘桃子”，避免虛列收入和稅收空轉(zhuǎn)，促進全縣稅收質(zhì)量不斷提升。

（二）保障程度進一步提高

剔除全額預(yù)算增支、部門預(yù)算增支等因素后，2014年縣直部門預(yù)算同比凈增支1391萬元。其中：在人員經(jīng)費方面。將在職人員住房公積金財政負擔比例，由去年的8%提高到10%，增支317萬元。在公用經(jīng)費方面。為了既能兼顧中央“八項規(guī)定”，又能解決目前實際執(zhí)行與預(yù)算編制間的差異，我們按保壓并舉原則，一方面對小車費、郵電費等按項目計算的公用經(jīng)費，按上年標準下降20%；另一方面，結(jié)合與周邊縣市對比情況，將人均公用經(jīng)費在上年基礎(chǔ)上再提高2000元，達到開前門、堵后門的目的。在兼顧特殊困難群體方面。對群團、涉老等收入來源少、運轉(zhuǎn)相對較困難的單位，從預(yù)算上適度予以傾斜照顧：將統(tǒng)戰(zhàn)部、團委、婦聯(lián)等10個編制不足5人單位的人均公用定額，在提標基礎(chǔ)上再上靠一檔，解決了這些單位公用經(jīng)費提標后撥款增加有限的問題，并按上級政策，對部分單位提交的專項預(yù)算申請，適當進行增加。

（三）民生投入力度不斷加大

堅持把教育、醫(yī)療、三農(nóng)、社保和保障性住房建設(shè)等民生事業(yè)作為優(yōu)先發(fā)展的方向，2014年，全縣民生支出達4.6億元，占預(yù)算總支出的的72.6%，同比增支4247萬元，占全縣增支額4853萬元88%、占當年新增財力的42%。民生支出占公共財政支出的比重第一次達到達到70%以上。

（四）部門預(yù)算更趨公平合理

一是預(yù)算編制堅持以單位實有人數(shù)，實有收支為基礎(chǔ)，分類全額予以保障，年初部門預(yù)算沒有留硬缺口，全口徑編列、全口徑保障的預(yù)算總原則得到體現(xiàn)；二是同類別單位的財政保障標準、口徑和經(jīng)費來源保持一致，預(yù)算公平合理性得到體現(xiàn)；三是預(yù)算內(nèi)外資金嚴格按收入進度和單位用款計劃撥款，不得隨意調(diào)整和追加，預(yù)算的約束性得到體現(xiàn)；四是全面反映政府收支總量、支持重點和政策取向，確保人員工資、機關(guān)運轉(zhuǎn)和政策性支出需求，預(yù)算的完整性得到體現(xiàn)。

通過不斷探索與完善，云夢縣初步建立了融“零基預(yù)算、部門預(yù)算、綜合預(yù)算”三位一體，編制、監(jiān)督、執(zhí)行三分離的新型預(yù)算管理機制，構(gòu)建了以部門預(yù)算為基礎(chǔ)，國庫集中收付為手段，政府采購為保證的公共財政支出管理框架。