“新農(nóng)保”制度：收入再分配效應(yīng)評(píng)析與政策建議

吳曉忠 肖堯

摘要：“新農(nóng)保”的收入再分配效應(yīng)主要是通過(guò)政府的“進(jìn)口補(bǔ)”和“出口補(bǔ)”等補(bǔ)貼政策來(lái)實(shí)現(xiàn)的。從宏觀角度對(duì)2010年和2011年“新農(nóng)保”財(cái)政補(bǔ)貼的估算表明：由于試點(diǎn)展開時(shí)間較短、保障水平標(biāo)準(zhǔn)較低等原因，“新農(nóng)保”的財(cái)政補(bǔ)貼水平并不高，地區(qū)間補(bǔ)貼程度也不平衡；外加上微觀角度的投資收益率，稅費(fèi)等相關(guān)因素變化，收入再分配效應(yīng)受到影響。因此進(jìn)一步提高“新農(nóng)保”的收入再分配效應(yīng)需要加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼強(qiáng)度，取消“捆綁條款”，減少農(nóng)村相關(guān)稅費(fèi)，以及增加個(gè)人賬戶投資收益率等一系列相關(guān)政策的實(shí)施。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；財(cái)政補(bǔ)貼；收入再分配效應(yīng)

一、 引言

社會(huì)保障制度是改善收入分配、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的重要保障，也是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)城市化進(jìn)程的重要內(nèi)容。我國(guó)從上世紀(jì)80年代開始探索農(nóng)村社會(huì)保障制度（簡(jiǎn)稱“老農(nóng)保”），也取得了相應(yīng)成就。但是隨著農(nóng)村人口老齡化日趨嚴(yán)重，城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村社會(huì)保障制度也日漸顯示出實(shí)施障礙，這同時(shí)也對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障提出更高的要求。

事實(shí)上，無(wú)論從宏觀角度還是微觀角度，“新農(nóng)保”都具有收入再分配效應(yīng)：從宏觀角度看，新農(nóng)保的個(gè)人賬戶和基礎(chǔ)賬戶的補(bǔ)貼來(lái)自于政府的財(cái)政收入，而政府的財(cái)政收入又來(lái)自于不同時(shí)期的稅收收入（也就是勞動(dòng)者創(chuàng)造的財(cái)富），因此“新農(nóng)保”具有代內(nèi)和代際的收入再分配功能。從微觀角度看，個(gè)人參保收入、個(gè)人賬戶投資收益率等因素，都會(huì)導(dǎo)致個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)收益現(xiàn)值與支出現(xiàn)值之間存在差額，該差額就反映了養(yǎng)老保險(xiǎn)的純收益，存在收入再分配效應(yīng)（王曉軍、康博威，2009）。但一些微觀因素（如稅費(fèi)，投資收益率）也會(huì)增強(qiáng)或抵消財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制的再分配效應(yīng)。本文將從宏觀和微觀角度考查財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)、投資收益率等政策對(duì)“新農(nóng)保”收入再分配效應(yīng)，并對(duì)如何完善該分配效應(yīng)提出建議。

二、 “新農(nóng)保”制度政府補(bǔ)貼效應(yīng)現(xiàn)狀評(píng)析：基于宏觀角度

“新農(nóng)保”相對(duì)原先的“老農(nóng)保”存在兩大區(qū)別：第一、采用基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶的相結(jié)合的制度模式，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金由財(cái)政全額負(fù)擔(dān)；第二、采取個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，即在“出口補(bǔ)”方面財(cái)政全額負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，在“進(jìn)口補(bǔ)”方面，地方財(cái)政承擔(dān)個(gè)人賬戶的補(bǔ)貼。

根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒可以估算出2010年～2011年各地區(qū)中央和地方財(cái)政補(bǔ)貼的數(shù)額。該測(cè)算不考慮各地區(qū)根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件調(diào)整的情況，而是根據(jù)全國(guó)統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行（表1），相關(guān)計(jì)算公式如下：

中央財(cái)政補(bǔ)貼=Σ中西部農(nóng)村本年領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)×55×12+Σ東部農(nóng)村本年領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)×55×50%×12

東部地區(qū)地方財(cái)政補(bǔ)貼=本年領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)×55×50%×12+（年末參保人數(shù)-本年領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)）×30

西部地區(qū)地方財(cái)政補(bǔ)貼=（年末參保人數(shù)-本年領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)）×30

考查各地區(qū)中央和地方財(cái)政補(bǔ)貼情況，政府補(bǔ)貼程度差距比較大，導(dǎo)致“新農(nóng)保”的“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重（李冬妍，2011），表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)增長(zhǎng)幅度都很大，這是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)能力強(qiáng)，政府補(bǔ)貼力度大；而不發(fā)達(dá)地區(qū)主要靠中央政策性傾斜和支持，利農(nóng)惠農(nóng)的效果明顯，加上其本身基數(shù)也小，增長(zhǎng)速度也快。另外，東部地區(qū)中央和地方補(bǔ)貼差不多在1∶1.2比例上下浮動(dòng)，中西部地區(qū)中央和地方財(cái)政補(bǔ)貼的比例為1∶0.15；因此中西部地區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼能力相對(duì)東部地區(qū)還是較弱，即使中央財(cái)政補(bǔ)貼在各地區(qū)的差異不大，但各個(gè)地方財(cái)政的補(bǔ)貼差異還是比較明顯的，導(dǎo)致東部地方財(cái)政補(bǔ)貼是中西部的2.5倍，因此對(duì)財(cái)政負(fù)擔(dān)能力不強(qiáng)，農(nóng)民生活水平不高的地區(qū)，“新農(nóng)保”的推進(jìn)容易陷入瓶頸問(wèn)題，最終影響“新農(nóng)保”的再分配功能。

三、 “新農(nóng)保”制度的收入再分配效應(yīng)分析：基于微觀角度

基于以上分析，本文研究財(cái)政政策相關(guān)的幾大因素對(duì)“新農(nóng)保”分配效應(yīng)的影響，其中以參保農(nóng)民在領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)點(diǎn)的凈轉(zhuǎn)移收入額 來(lái)表示“新農(nóng)保”的收入再分配效應(yīng)，相關(guān)公式：

其中第一部分為基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)算模型：a為參保年齡，b為開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，為基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整系數(shù)，貼現(xiàn)率為r，發(fā)放年數(shù)為n，S0為初始養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)；第二部分為個(gè)人賬戶養(yǎng)老金精算模型：T（w）為政府個(gè)人賬戶補(bǔ)貼，Ir為個(gè)人賬戶的投資收益率；第三部分為相關(guān)稅收模型：設(shè)農(nóng)民在繳費(fèi)期間需要征收一定量的稅收，用以支付相關(guān)政府的補(bǔ)貼，相關(guān)稅率為，參保年度農(nóng)民收入w0，收入增長(zhǎng)率為g。

相關(guān)數(shù)值的設(shè)定：對(duì)于參保年齡的設(shè)定，考慮到“新農(nóng)保”覆蓋面不包括在校學(xué)生，而15歲～22歲之間大部分人處于學(xué)生狀態(tài)（李俊，2012），設(shè)定a=23。領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡b=60，發(fā)放年數(shù)為n=12，S0初始養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)S0=660。根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒2001年～2011年一年期銀行存款利率平均為4.4%，設(shè)定r=4%，Ir=5%；根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及物價(jià)變動(dòng)情況，設(shè)定基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)為=6%（孫雅娜，王成鑫，2011）；根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒2001年～2011年計(jì)算出人均總收入增長(zhǎng)率為g=2%，2009年人均總收入為7 115.97元，2009年～2011年人均稅費(fèi)支出平均占人均總收入的0.001 2，因此取值為w0=7 000元，=0.12%。本文在分析主要變量對(duì)收入再分配影響時(shí)，對(duì)分析變量采取一定的取值范圍，其他變量固定于設(shè)定的值（表2）。

1. 財(cái)政“進(jìn)口補(bǔ)”的收入再分配效應(yīng)。本文選取政府補(bǔ)貼的區(qū)間為[30，80]，當(dāng)“進(jìn)口補(bǔ)”為30元時(shí)，凈轉(zhuǎn)移收入為77 526.78元；隨著政府“進(jìn)口補(bǔ)”的增大，“新農(nóng)保”的凈轉(zhuǎn)移收入也不斷增大；當(dāng)政府“進(jìn)口補(bǔ)”達(dá)到80元時(shí)，“新農(nóng)保”的凈轉(zhuǎn)移收入達(dá)到81 866.51元。因此政府“進(jìn)口補(bǔ)”越大，“新農(nóng)保”凈轉(zhuǎn)移收入越多，收入再分配效應(yīng)就越大。

2. 基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)的收入再分配效應(yīng)。基礎(chǔ)養(yǎng)老金的調(diào)整指數(shù)主要是根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)指數(shù)調(diào)整而調(diào)整，范圍為。且基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)越大，凈轉(zhuǎn)移收入就越多，而且調(diào)整指數(shù)對(duì)收入分配效應(yīng)的影響程度很大：調(diào)整指數(shù)每提高1個(gè)百分點(diǎn)，凈轉(zhuǎn)移收入增加幅度都在45%以上。

3. 相關(guān)稅率的收入再分配效應(yīng)。稅率的變化取，稅率為0.1%時(shí)，凈轉(zhuǎn)移收入為77 725.73元；隨著稅率的增大，凈轉(zhuǎn)移收入不斷減少；稅率為2.5%時(shí)，凈轉(zhuǎn)移收入為53 851.93元。另外，隨著稅率的增大，凈轉(zhuǎn)移收入彈性的絕對(duì)值也越來(lái)越大，如在稅率為0.1%，凈轉(zhuǎn)移收入減少5.12%，當(dāng)稅率為2.5%時(shí)，凈轉(zhuǎn)移收入減少9.24%。因此稅率的變化對(duì)“新農(nóng)保”的分配效應(yīng)的比較大的，這也說(shuō)明取消農(nóng)業(yè)稅以及稅費(fèi)減免，對(duì)于農(nóng)村居民收入的促進(jìn)作用。

4. 個(gè)人賬戶投資收益率的收入再分配效應(yīng)。個(gè)人賬戶中投資收益率影響政府補(bǔ)貼和稅收兩個(gè)方面，范圍為Ir=[4%，9%]，當(dāng)投資收益率為4%時(shí)，凈轉(zhuǎn)移收入為77 217.07，當(dāng)投資收益率為9%時(shí)，凈轉(zhuǎn)移收入為80 071.00元。另外，個(gè)人賬戶投資收益率越高，“新農(nóng)保”凈轉(zhuǎn)移收入彈性越大，如投資收益率從%增加到5%，凈轉(zhuǎn)移支付增加0.40%，投資收益率從8%增加到9%，凈轉(zhuǎn)移收入增加1.15%。

四、 完善“新農(nóng)保”分配效應(yīng)的政策建議

根據(jù)前文對(duì)“新農(nóng)保”收入再分配效應(yīng)的分析，可以知道“新農(nóng)保”對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的收入分配具有一定的積極和促進(jìn)作用。但是在實(shí)施過(guò)程中，仍有部分因素影響“新農(nóng)保”的收入再分配效應(yīng)，本文在前文分析基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)際進(jìn)一步提出相關(guān)完善建議。

1. 加強(qiáng)財(cái)政整體對(duì)“新農(nóng)保”的支持力度。“新農(nóng)保”制度在實(shí)施過(guò)程中發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)貼差異較大。對(duì)于財(cái)政支持能力弱的地區(qū)，當(dāng)“新農(nóng)保”制度的長(zhǎng)期保障能力不能承受人口老齡化趨勢(shì)帶來(lái)的壓力時(shí)，其再分配效應(yīng)會(huì)受到很大影響。就目前而言，基礎(chǔ)養(yǎng)老金僅為55元/月，雖然國(guó)家規(guī)定其隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)水平進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，但目前狀況并不能滿足老人的基本生活需要，導(dǎo)致參保人參保后可能覺(jué)得福利狀況下降（薛惠元，2012）。從長(zhǎng)期看，未來(lái)如果出現(xiàn)養(yǎng)老金收不抵支時(shí)，通過(guò)調(diào)整基礎(chǔ)養(yǎng)老金收支約束來(lái)緩解缺口容易導(dǎo)致與養(yǎng)老金福利剛性發(fā)生沖突的情況（錢振偉等，2012），因此難以兼顧收入分配的保障水平和基金平衡發(fā)展這兩個(gè)目的。

因此政府應(yīng)逐步提高對(duì)“新農(nóng)保”的財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼逐步提高，最終使得待遇水平占當(dāng)年農(nóng)村居民人均純收入的20%～30%，在“進(jìn)口補(bǔ)”基礎(chǔ)上進(jìn)一步推行多繳多補(bǔ)機(jī)制，使個(gè)人賬戶養(yǎng)老金待遇占當(dāng)年農(nóng)村居民人均純收入的10%～20%以上（李俊，2012）。

2. 增強(qiáng)個(gè)人賬戶投資收益率分配調(diào)節(jié)機(jī)制。從投資角度而言，個(gè)人賬戶投資收益率的彈性較大，對(duì)“新農(nóng)保”收入分配機(jī)制的調(diào)節(jié)較強(qiáng)。但是我國(guó)“新農(nóng)保”基金主要存銀行、買國(guó)債等，基金管理層次較低，導(dǎo)致最終的收益率較低，這大大降低了投資收益率對(duì)分配調(diào)節(jié)的杠桿作用：一方面按照規(guī)定，試點(diǎn)地區(qū)新農(nóng)保基金暫實(shí)行縣級(jí)管理，有條件的地方也可直接實(shí)行省級(jí)管理，這種規(guī)定使得絕大部分基金管理運(yùn)營(yíng)局限于縣一級(jí)，相應(yīng)的投資管理人才缺乏，投資技術(shù)有限，加上出于安全性的考慮導(dǎo)致最終投資于銀行、國(guó)債等收益低的渠道；另一方面，我國(guó)物價(jià)指數(shù)增長(zhǎng)較快，銀行一年期存款利率平均為4%左右，“新農(nóng)保”個(gè)人賬戶投資收益率遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上物價(jià)指數(shù)上漲的幅度，使基金的保值出現(xiàn)問(wèn)題。這些因素削弱了個(gè)人賬戶投資收益率分配調(diào)節(jié)機(jī)制，導(dǎo)致“新農(nóng)保”的彈性較低，凈轉(zhuǎn)移收入效應(yīng)不強(qiáng)。

因此需要提高“新農(nóng)保”基金的管理層次，逐步推進(jìn)省級(jí)管理；在安全性的前提下逐步拓展個(gè)人賬戶基金的投資渠道，如可以將基金一部分投資于國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目，另一部分由商業(yè)銀行托管，專業(yè)投資機(jī)構(gòu)投資等手段進(jìn)行市場(chǎng)化管理（王翠琴、薛惠元，2012）。

3. 取消“新農(nóng)保”中的“捆綁條款”。國(guó)發(fā)[2009]32號(hào)文件規(guī)定，年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的老人可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)。但在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了老人子女不愿參保，老人為了領(lǐng)取養(yǎng)老金替子女繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的情況。這種情況使財(cái)富從老年人流向年輕人的逆向收入分配情況，違背了“新農(nóng)保”實(shí)施初衷及社會(huì)的倫理道德（陳華帥、曾毅，2013）：一方面“捆綁條款”使新農(nóng)保的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)變得困難，對(duì)于“符合參保條件的子女”需要統(tǒng)計(jì)其年齡、就學(xué)或就業(yè)等因素，這無(wú)形中增加了“新農(nóng)保”實(shí)施成本，部分地區(qū)由于該條款的實(shí)施困難，使該規(guī)定流于形式；另一方面隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，各養(yǎng)老保險(xiǎn)相互間存在對(duì)接問(wèn)題，“捆綁條件”的實(shí)施可能會(huì)影響子女在各種養(yǎng)老保險(xiǎn)間的選擇，最終導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村老年人領(lǐng)取養(yǎng)老津貼和收入產(chǎn)生不利影響。

因此“新農(nóng)保”本身屬于自愿性和政府補(bǔ)貼性為主的養(yǎng)老保險(xiǎn)，個(gè)人賬戶激勵(lì)機(jī)制取決于政府補(bǔ)貼、個(gè)人賬戶養(yǎng)老待遇等制度本身。“捆綁條款”的實(shí)施扭曲了“新農(nóng)保”惠民利民的效應(yīng)，降低了繳費(fèi)補(bǔ)貼、基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼的吸引力，大大減少了“出口補(bǔ)”和“進(jìn)口補(bǔ)”代內(nèi)和代際分配效應(yīng)，因此，“新農(nóng)保”沒(méi)有必要加附加條件，“捆綁條款”應(yīng)該取消。

4. 進(jìn)一步減輕農(nóng)民相關(guān)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。“新農(nóng)保”中政府對(duì)于參保人的補(bǔ)貼是對(duì)當(dāng)期勞動(dòng)者財(cái)富以稅收形式征收再支付給參保者的，因此是二次財(cái)富分配。當(dāng)稅率達(dá)到2%時(shí)，凈轉(zhuǎn)移收入的減少幅度達(dá)到9%左右。因此相關(guān)稅率的變化對(duì)“新農(nóng)保”影響也是比較大的。而對(duì)于農(nóng)民，其也與城鎮(zhèn)居民一樣在進(jìn)行消費(fèi)時(shí)要承擔(dān)增值稅、消費(fèi)稅等貨物稅；農(nóng)民要負(fù)擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)項(xiàng)稅額；進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，要承擔(dān)個(gè)人所得稅，社會(huì)保險(xiǎn)稅等（張志超、吳曉忠，2013）。特別是政府在對(duì)農(nóng)民的財(cái)政支出方面存在著各級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不足、難以到位，存在著農(nóng)村公共產(chǎn)品、公共服務(wù)提供不足等問(wèn)題時(shí)，相關(guān)稅收的征收不僅會(huì)加重農(nóng)民本身的負(fù)擔(dān)，而且也削弱了“新農(nóng)保”的凈轉(zhuǎn)移支付的能力。

因此需要建立以公共服務(wù)均等化為目的的轉(zhuǎn)移支付制度，使農(nóng)民承受的負(fù)擔(dān)通過(guò)提供公共物品或轉(zhuǎn)移支付的方式整體返還到農(nóng)村；同時(shí)進(jìn)一步推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅政策，通過(guò)農(nóng)副產(chǎn)品的各種稅費(fèi)減免、種糧直補(bǔ)來(lái)改善民生和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，達(dá)到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入分配的均衡，使"新農(nóng)保"的分配效應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)。

參考文獻(xiàn)：

1. 王曉軍，康博威.我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的收入再分配效應(yīng)分析.統(tǒng)計(jì)研究，2009，（11）.

2. 李冬妍.“新農(nóng)保”制度：現(xiàn)狀評(píng)析與政策建議.南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)、人文、社科版），2011，（1）.

3. 李俊.城鎮(zhèn)化、老齡化背景下新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況研究：2011年-2050年.保險(xiǎn)研究，2012，（5）.

4. 孫雅娜，王成鑫.新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度給付水平的適度性分析.人口與經(jīng)濟(jì)，2011，（6）.

5. 薛惠元.新農(nóng)保能否滿足農(nóng)民的基本生活需要.中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2012，（10）.

6. 錢振偉，卜一，張艷.新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的仿真評(píng)估：基于人口老齡化視角.經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2012，（8）.

7. 王翠琴，薛惠元.新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)收入再分配效應(yīng)研究.中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2012，（8）.

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“我國(guó)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架與指標(biāo)庫(kù)建設(shè)研究”（項(xiàng)目號(hào)：12&ZD198）。

作者簡(jiǎn)介：吳曉忠，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生；肖堯，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生。

收稿日期：2013-10-27。