以農民公共需求為導向的農村公共品供給機制的完善

林亞菲

（山東大學政治學與公共管理學院，山東濟南 250100）

以農民公共需求為導向的農村公共品供給機制的完善

林亞菲

（山東大學政治學與公共管理學院，山東濟南 250100）

以政府供給導向為主的農村公共品供給不僅不利于維護農民利益、促進農村發展，也拉大了城鄉二元差距，影響社會和諧。農村公共品的供給亟需由政府導向向農民公共需求導向轉變，通過建立農村公共品供給決策機制等手段，實現以農民多元化的公共需求為導向，完善農村公共品的供給機制。

公共需求；公共品；農民；農村

一、新時期農民的公共需求

農村公共品的供給長期以來以政府供給為導向，并且與城市的供給水平之間存在著巨大的差距。這有一定的現實原因，例如，農村經濟發展水平較低，農民收入水平較低，以滿足基本生活需要為重點；農村人口較少，缺少大規模的集聚人口，難以有效吸引社會投資，主要以政府扶持為主；農村相對封閉，農民思想解放程度不足，權益意識和自主意識落后等。黨的十六屆五中全會提出社會主義新農村建設，進入工業反哺農業的階段，國家加大了對農村發展的重視和扶持力度。同時，農民在農村發展中逐漸增強了自身的權益意識和發展覺悟，農民的公共需求不再僅僅停留在滿足個人生存方面，開始向追求道路建設、綠化、農村合作醫療等多領域和多層次的需求轉變，公共需求層次逐步多樣化。一項統計顯示，全國有40%以上的農村居民對鄉村道路建設需求到農業技術指導、農產品供需信息、勞務輸出和就業信息表現出強烈的需求，這些也都表明了農村居民對于其進一步發展和增加收入的迫切愿望［1］。

具體說來，農民公共需求在農村新的發展時期的具體改變體現在：

第一，精神文化公共品的需求逐漸占據重要地位。農民現在已經改變了靠天吃飯的生活，不少農民外出務工或在當地企業工作，收入水平的提升使農民的支付能力逐漸提高，農民有足夠的支付能力實現更大數量和更廣層面的需求。農民在閑暇時間對體育、文化娛樂活動的需求增加，同時，農村工業化和信息化的發展以及現代農業的發展促使農民對知識、信息的需求增加，這都屬于農民對精神文化公共品的需求。總體而言，農民已經從單純追求滿足物質生活需要為主轉變為重視精神文化方面的需求，精神文化方面公共品的需求在農民的公共需求中的比重逐漸增大。

第二，對基礎設施類公共品的需求變為“硬性”需求。新農村建設和新型城鎮化在農村的首要工作目標便是改變農村的村容村貌，這便有了改善農村基礎設施的客觀需求。農村基礎設施類公共品主要包括農田水利、道路交通、住房、供水供電、綠化、污水處理等，這涉及農民生產和生活的多方面，是新農村建設和城鎮化對農村公共品供給的硬性要求，也是農民實現與城市居民同等生活水平的基礎性的需求。

第三，農民對提升生活質量的公共服務類公共品的需求較為強烈。目前，雖然城鄉二元差距仍然存在，但工業化、城市化和市場化的推進極大地帶動了農村的發展，城鄉正在逐漸融合發展。農民已經意識到農村的教育、醫療、衛生等公共服務與城市仍然存在著不小的差距，農民渴望得到與城市同等的公共服務待遇，希望通過教育質量的提升、農村合作醫療的完善、公共衛生條件的改善、就業機會的平等實現與城市居民相同的生活水平，對教育、醫療、衛生等公共服務類公共品的需求日趨強烈。

二、農村公共品供給現狀

面對農民多層次和呼聲強烈的公共需求，政府已經開始注意農村的公共品供給問題，力求提升農村的公共服務水平，縮小城鄉二元差距。但農村公共品的供給仍然存在著諸多問題，其中，農村公共品供給存在的首要問題便是以政府供給為導向，忽視農民的公共需求。

（一）從供給主體來看，農村公共品供給以基層政府作為單一的供給主體

隨著我國經濟的不斷發展，人們的生活水平不斷提高，同時，人們對于生活質量的要求也在不斷上漲，而人們需求的越多，大自然遭遇的破壞就越大。目前，大部分野生動物的棲息地都在森林中，而這些森林里有很多稀缺植物，人類為了自己的需求而大量的砍伐植物，破壞野生動物的家園，使整個大自然遭到了嚴重的破壞。

目前，我國農村公共品的供給仍然以政府為主要的供給主體，政府的壟斷性地位有一定的原因，畢竟農村公共品是基于滿足公共利益的目的，而實現公共利益是政府的責任。但隨著社會的發展，我國已經完全由計劃經濟體制轉變為社會主義市場經濟體制，完全由政府提供公共品已經不再適用于我國的現實。一方面，農民生活水平的提升培育了更多、更高層次的公共需求，單憑政府單方面供給難以滿足農民多元化的需求。另一方面，政府的財力有限，有限的資金用來提供更多的公共品，對政府來說會形成巨大的財政壓力，對農民來說，政府在資金不足的情況下提供的公共品質量難以保證。同時，美國學者薩瓦斯的一項研究成果表明：公共部門提供服務的成本費用，平均比承包商提供服務的成本費用要高出35%～95%［2］。政府財力有限再加上無形的成本浪費，其提供的公共品難免存在著數量和質量等多方面的問題。

（二）從供給內容來看，農村公共品供給數量不足

由于長期沿襲的城鄉不均衡的公共服務水平，使農村公共品的提供一直落后于城市，很多公共品得不到有效供給。雖然目前我國已經極力彌補農村在公共品提供方面的不足，但由于歷史欠債太多，農村公共品供給的缺口不能在短時間內得到彌補，農村公共品的供給在農民公共需求的增長下顯現出數量嚴重不足的缺陷。這也與農村公共品仍以政府供給為主導密切相關，政府的資金有限，在公共品供給上成本較高，只能滿足農民的部分需求，在不借助任何社會力量的前提下，政府作為單一的供給主體即便加大對農村公共品供給的投入力度，也依然難以提供與農民需求等量的公共品。

（三）從供給結構來看，政府供給的公共品與農民需求不適應

農村公共品的供給受中央政府的領導和調配，在實際運行過程中，采取的往往是自上而下的行政命令式的管理方式，主要由各省、市、鄉鎮政府承擔公共品的供給責任。基層政府在公共品的供給過程中，往往以行政命令的方式進行，政府單方面決定供給什么、如何供給，農民的公共需求并不是政府提供公共品的依據。由于自由裁量權的存在，不少基層政府盲目追求“政績工程”、“面子工程”，大興大建，投入過多的力量修路、植樹等，忽視對提升農民生活質量至關重要的方面，在農村公共品的供給上存在著責任缺失和錯位，最終由于公共品的供給與農民的需求脫節引發農村公共品供給結構的失衡。主要表現有兩個方面：一是農民急需的生產性公共品供給嚴重不足。例如，大型的農田水利設施、農作物良種開發和培育等。二是涉及農村可持續發展的農村公共服務供給嚴重短缺。主要包括農村基礎教育、醫療保障以及農村環境保護等［3］。

（四）從供給過程來看，農民缺少充分利益表達的機會

隨著社會的發展，農民的權利意識和自我獨立意識越來越強，但由于利益表達機制的欠缺、政府的不重視等多方面的原因，農民在農村公共品的供給過程中缺少充分利益表達的機會，農民的公共需求難以反映到政府層面，形成政策約束。正如阿爾蒙德在《比較政治學：體系、過程和政策》中提到的，雖然利益表達同把它們成功地轉換為權威性政策，是完全不同的兩碼事，但如果沒有基于利益分化基礎上充分的利益表達，就不可能有在廣泛的利益綜合基礎上而形成的政策［4］。一方面，利益表達機制的缺陷導致農民難以找到有效的支撐來表達合理的公共訴求，另一方面，由于缺少組織化程度較高的農民協會、團體組織，許多農民即使有機會表達自己的需求，但由于較為分散、個體力量不足，農民的個體表達也很難撼動政府的決策。顯而易見，農民利益表達的問題在很大程度上制約著以農民需求為導向的農村公共品的供給。

（五）從供給結果來看，農民對政府提供的公共品評價不高

出于政府績效的考慮，不少地方政府將資金用于大興大建，追求的是短期內較為明顯的“政績”。地方政府在提供公共品的過程中，沒有結合當地實際，將資金主要用于道路修建、綠化、興修水利等，在這些方面，政府的公共品供給量遠遠超出了農民的需求。由于缺乏相應的績效評估機制和監督懲戒制度，政府往往不考慮公共品提供的效果以及農民的反饋，仍然以進行興修建設的方式呈現出對農村公共品提供的巨大熱情。在這樣的狀態下，農民對政府提供的公共品數量、質量、方式等的評價都相對較低，這在很多實證研究中都得到了證實。

總體而言，我國以政府供給為導向的農村公共品供給在供給主體、供給內容、供給結構、供給過程和供給結果上存在的諸多問題，不僅會降低政府的公信力，導致農民對政府的不理解乃至怨恨，還會繼續擴大城鄉公共服務水平的差距，加劇社會分化，不利于社會的和諧發展。面對我國農村公共品供給的現狀，并考慮到新時期農民的公共需求，我國迫切需要改變現有的以政府為主導的公共品供給機制，找到農村公共品供給的新路。

三、農村公共品供給機制的完善

農村公共品的供給從政府導向轉變為農民公共需求導向是健全農村公共品供給機制的總體方向。以農民公共需求為導向的農村公共品供給，意味著農民需求將成為決定生產何種公共產品、生產多少、如何生產、先生產什么后生產什么、用何種程序和形式供給以及判斷公共產品提供效率和公平性的最終依據。

（一）建立以農民公共需求為導向的農村公共品供給決策機制

農村公共品供給機制的改進需要充分考慮農民的公共需求，并以此為依據確定農村公共品的供給數量和結構，制定和修正與農村公共品供給相關的公共政策。只有建立以農民公共需求為導向的農村公共品決策機制，政府才能想農民之所想，為農民提供最需要、最滿意的公共品。以農民公共需求為導向，首先需要設計一種能夠反映農民公共需求偏好的機制，在公共品的供給過程中，優先提供農民最迫切需要的與民生密切相關的公共品，與此同時，還應關注農民公共需求的變化與個體差異，更新農村公共品的供給取向。一方面，農民的公共需求會隨著農村經濟發展水平、家庭收入、外部環境等變化，政府對農村公共品的供給應該以農民的公共需求為導向隨時更新，保持良好的供給彈性。另一方面，農村仍然存在著不少貧困戶，他們難以支付較高水平的公共品，這需要政府在提供公共品的時候給予他們優惠政策，充分考慮到不同農民個體之間的需求意愿和支付能力的差異。

（二）建立多元化的融資渠道

不可否認的是，政府在提供公共品方面具有其他社會主體無可比擬的天然優勢，政府掌握著更多的資源，能夠優先了解農民的公共需求，應該成為農村公共品的主要供給者。但出于政府的財政壓力以及最重要的關于農村公共品的供給數量、質量等方面考慮，政府對于農村公共品的供給應該允許社會資本的介入，拓寬農村公共品供給的融資渠道，拓展多元化的農村公共品供給來源。這要求政府在農村公共品的融資和提供過程中轉變觀念，避免包攬一切，對于完全公共性的基礎設施等由政府作為主體供給，但對于能夠產生經營利潤的公共品投資項目應該通過招標、拍賣等方式盡量引進民間資本和私人資本，在減輕政府負擔的同時通過公私合營提高農村公共品的供給數量和質量。

（三）暢通公共需求表達渠道

在農村公共品的供給中，農民對自身需求的表達是對自身利益的維護，也是通過合法程序和手段影響政府決策的過程。政府應該匯總農民的意見和反饋作為農村公共品供給的依據，這需要暢通農村公共品供給的公共需求表達渠道。一方面，可以通過增設政府熱線、電子政務公開、完善信訪制度等正式利益表達渠道的完善保證農民合法地參與到農村公共品的供給全過程中來；另一方面，規范農民通過媒體、農民自發組織等形式進行的利益表達，暢通非正式公共需求表達渠道。如浙江溫嶺農村公共服務協商決策制度、山西永濟農民協會參與農村公共服務治理、四川南充農民公共服務過程中的組織化參與、山東諸城農民需求信息采集機制、浙江省農民專業合作社在農村公共服務中有效承擔農民需求表達代理人角色等案例［5］，都是我國在實踐過程中涌現的農民公共需求成功表達的典范，是值得鼓勵和推廣的。

（四）建立農村公共品供給的績效評估和問責機制

為了有效保證農村公共品供給全過程的公開和高效，亟需建立農村公共品供給的績效評估和問責機制。建立農村公共品的績效評估機制，需要對政府提供的公共品水平進行科學評估，進而通過問責機制，對失職、越位、錯位等行為進行嚴格的懲戒，對于正確、高效的做法進行表彰。這要求政府在農村公共品供給方面的決策、開支等都應該向農民公開，首先接受農民和社會的監督，實現農村公共品供給從采購到投入全過程的透明化。在強化監督的基礎上，基層政府可以通過建立農村公共品供給的績效評估和問責體系，及時獲取農民對政府提供公共品的反饋和評價結果，并以此作為政策改進和評判政府績效的重要依據，并在以后的工作中重點解決農民反饋的問題，懲戒存在的失責行為，以農民的問題和需求作為工作開展的風向標。

（五）統籌城鄉一體化的公共服務體系的建設

城鄉二元化的公共品供給會影響整個社會的和諧發展，要想提高農村公共品的供給水平，必須加強建設統籌城鄉一體化的公共服務體系，在城鄉發展中，轉向以農村為重點，建立覆蓋面廣、內容豐富、層次分明的公共品供給體系，并結合農村實際情況對公共品的供給進行適宜的調整，提高農村公共品的供給效率和層次，爭取盡早實現均衡化的供給。在這一過程中，城市應該對農村進行適當的扶持和補助，與農村進行資源的互補和雙向流通，在優勢互補中實現城鄉公共品供給的雙贏。

建立并完善以農民公共需求為導向的農村公共品供給機制不僅是農村發展和服務型政府建設對政府提出的要求，也是以農民利益為中心，加強政府與農民雙向互動的必要舉措。基層政府在農村公共品的供給過程中要始終以實現農民公共需求為宗旨，通過不斷彌補農村公共品供給的缺陷，爭取在最短的時間內縮小并逐步消除公共品供給的城鄉差距，實現農村與城市協調發展。

［1］項繼權，袁方成，呂雁歸.農民要的與政府給的差距有多大？——對我國農村社區居民公共需求的調查與分析［J］.理論與改革，2010，(1):152.

［2］（美）戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改造政府［M］.上海:上海譯文出版社，1996.59.

［3］韓小威.中國農村基本公共服務供給的制度模式探析［M］.北京:中國社會科學出版社，2012.136.

［4］（美）加布里埃爾.A.阿爾蒙德，小G.賓厄姆.鮑威爾.比較政治學:體系、過程和政策［M］.上海:上海譯文出版社，1987.199.

［5］鄧念國.農民公共服務需求表達研究:背景、主要成果與發展前景［J］.中共杭州市委黨校學報，2013，（1）:50.

Perfect Peasants’Demand-oriented Supply System of Rural Public Goods

LIN Ya-fei

（Shandong University，Ji’nan 250100，China）

The government-leading supply system of rural public goods harms the interests of farmers，it is also bad for rural development.It wides the gap between town and country which affects social harmony.Supplysystemofruralpublicgoodsshouldbepeasants’demand-orientedinsteadof government-leading.We can bulid and perfect peasants’demand-oriented supply system of rural public goods by means of buliding decision-making mechanism of supplying rural public goods and so on.

public demand;public goods;peasants;rural areas

D63-311

A

1009-6566（2014）04-0065-04

2014-05-24

林亞菲（1990—），女，山東威海人，山東大學政治學與公共管理學院行政管理專業碩士研究生，研究方向為行政管理。