構建現代公共財政監督制度
——從財政監督到監督財政

●秦強

構建現代公共財政監督制度
——從財政監督到監督財政

●秦強

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下稱“決定”）提出“建立現代財政制度”的財政改革目標。其中，法制、公開和講求績效的預算制度是現代財政制度的重要組成部分，這對未來財政監督工作的改革提出了新的目標和要求：從以財政內部監督、事中和事后檢查、財政支出過程的合規性監督為主的傳統財政監督模式，逐步過渡到財政內、外監督相結合，績效預算評價和財政檢查相結合，貫穿預算執行的事前、事中和事后的監督體系。

一、傳統的財政監督模式及其制度缺陷

盡管我國《憲法》及其他法律賦予了人大、審計監督、財政部門、司法部門和公民監督政府（包括財政行為）的權力，但由于受到多方面因素的制約，目前真正能夠有效實施財政監督的只有財政部門的財政監督和審計監督。因此，可以說我國傳統財政監督模式是以政府主導的“自我監督”模式。這種模式是在計劃經濟條件下形成和不斷完善的，是以政府財政部門及其他專門監督機構為主體，依據各級人大、政府及財政部門出臺的法律、法規和制度，對財政性資金的使用、國有資產的管理和處置、政府性債務的風險控制等與政府及其管轄的社會、經濟部門的經濟行為實施的監督。2012年國務院頒布的《財政部門監督辦法》第一條提到，該辦法的制定是“為了規范財政部門監督行為，加強財政管理，保障財政資金安全規范有效使用”，第三條則規定了“財政部門應當按照財政管理體制、財務隸屬關系對財政、財務等事項實施監督；按照行政區域對會計事項實施監督”。也就是說，傳統的財政監督是以財政部門為主導的，主要對政府財政行為過程進行合規性監督。這種模式意味著，如果政府的財政行為是合法、合規的，就認為政府的資源配置工作是有效的，向公眾提供的公共產品組合能夠有效的與其需求相匹配。這一邏輯的成立建立在政府預算民主化、科學化和精細化的基礎之上，即政府預算應是代表選民利益的權力機構進行充分的討論、論證和政治博弈后選擇的結果。然而，我國在以下幾個方面的公共預算體系建設中仍存在諸多缺陷，使傳統財政監督的績效難以達到預期。

（一）傳統財政監督模式對政府預算編制監督不足

政府的財政行為始于預算，預算編制的合理性、科學性和精細化水平決定了政府提供公共產品的有效水平。然而，傳統的財政監督未能延伸至政府預算編制工作，同時，由于政府預算在編制環節仍存在不完整、不夠精細等問題，這又嚴重制約了各級人大對政府預算監督和審查的效率。政府預算應全面反映政府的各項收支活動，包括公共財政預算、政府性基金預算、社會保障基金預算和國有資本經營預算。我國自2000年起開始實行部門預算改革，逐漸實現了公共財政預算編制的完整性和規范性。然而，政府性基金預算與國有資本經營預算的改革相對滯后，根據國家審計署發布的《2013年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》（下稱“2013年度審計工作報告”），我們發現至2012年底，中央部門和單位全資或控股企業尚未全部納入國有資本經營預算。政府性基金是由專門部門代為管理和支配的有專門用途的資金，按照《政府收支分類科目》確定的政府性基金收支范圍來看，2013年納入基金預算的資金共45項，仍存在大量未納入全國和地方《政府性基金項目目錄》的基金項目；另一方面，“2013年度審計工作報告”指出，政府性基金清理工作進展較慢，價格調節基金等未按規定程序設立的基金也未取消。這部分政府性基金長期游離于預算管理之外，事實上成為了某些部門的“自留地”，如何分配和使用都帶有一定的隨意性。同時，納入政府性基金預算的基金管理也較為粗放，預算編制的前期準備不充分，導致項目選擇不科學、不合理，出現了大量調增調減事項，2012年的調增調減規模達到734.15億元。

（二）傳統財政監督模式的“獨立性”較差

總結我國改革開放后的財政監督實踐，如稅務財務物價大檢查、清理“小金庫”專項工作、預算外資金清理工作和各種專項轉移支付的檢查等工作，不難發現，傳統財政監督是一種較為單純的行政主導的監督模式，其實施的主體是財政部門和審計部門，監督的對象（預算執行的主體）主要是政府及其職能部門，這意味著預算執行與預算監督的主體是重合的。而財政監督的有效性是建立在其執行者工作相對獨立、與監督對象間不存在政治或經濟利益糾葛且執行者擁有優秀的從業品質和較好的從業技能等前提下的，顯然，在財政分配和管理權與財政監督權“二權合一”的模式下，財政監督執行者與監督對象之間在行政工作上屬于同事關系，使其難以擺脫行政干預的困擾，監督的效果也很難充分有效。同時，由于政府預算公開程度較低，社會中介及納稅人無法充分、有效的獲取預算信息，也無法對政府預算的執行情況實施監督。

（三）傳統財政監督模式難以滿足結果導向的預算管理模式的需要

財政活動是市場經濟條件下政府治理市場失靈的重要工具，全方位反映財政活動的現代預算制度則是國家治理體系和治理能力現代化的基礎和重要標志。相比于傳統預算，它是一種以財政支出結果為導向的預算管理模式，通過將結果績效作為主要評價標準貫穿于預算編制、執行和監督的全過程中，包括制定預算支出目標及其績效評價指標、編制績效預算、組織實施支出績效考評，做到預算支出編制圍繞績效目標、預算執行管理體現績效各項指標、預算監督以評價績效為核心，從而提高公共產品供給有效性。如前所述，傳統的財政監督工作是以提高財政執行效率為目標，主要關注財政預算執行過程的合規性問題，而非預算執行結果是否“合意”。當然，以“3E”為核心的預算績效監督體系與傳統財政監督并不是完全割裂的，財政支出經濟性和效率性具體評價指標的考察往往體現于財政支出的過程中。

二、構建適應于現代預算體系的財政監督模式的幾點建議

縱觀世界各國財政監督模式，根據財政監督主導的主體不同，主要分為立法型、司法型、獨立型和行政型四種模式，其中以立法型較為普遍，行政型則最為少見。預算過程民主、預算執行規范有效、預算執行結果有績效是現代預算制度的重要特征。我國當前以過程為導向、以“自我監督”為主的傳統行政型財政監督模式已難以適應現代預算制度的要求。我國《憲法》賦予了立法機構監督政府的權力，實行部門預算改革后，立法機構在預算監督上獲得了越來越大的話語權，也儲備了一批有專業技術背景的人才隊伍，客觀上有能力承擔起更多財政監督的責任。未來，應逐漸由以政府財政部門監督為主的監督模式向以立法監督為主，行政、立法監督相結合的財政監督模式過渡。

（一）提高財政監督民主化水平

財政監督民主化是財政民主化的重要組成，公民及其利益代表機構參與財政監督過程，進而通過財政監督影響政府未來的政治、經濟和社會活動的程度，是判斷財政監督民主化水平的重要標志。目前，預算編制不完整、不夠精細，預算審查周期短，預算調整權缺失，立法機構人員專業化程度仍然偏低等因素制約了立法機構有效行使其預算監督權。未來，應將政府的所有收支全部納入預算內管理，包括公共財政預算、國有資本經營預算、政府性基金預算和社會保障基金預算，特別是，要將有可能影響到財政運行風險的地方投融資平臺納入到國有資本經營預算中來，并在此基礎上逐步細化預算，提高政府預算的可讀性。同時，實行中長期滾動預算編制方法，提高預算的連續性，并借此延長人大及其專門委員會論證和審查重大財政支出預算的周期。調整和加強人大專門委員會預算權力，人大專門委員會人員的專業性強，他們能更有效率的“讀懂”預算，在逐步提高人大各專門委員會專業性的基礎上，可考慮將原來集中于人大財經委員會的預算初審工作，按照專業對口原則劃分至各專業委員會。同時，賦予各專業委員會更大的預算質詢權和預算調整權，使其在審議發現問題或出現疑惑時，能夠及時與相關職能部門進行溝通、協調、協商并調整預算。此外，在不斷提高預算信息公開程度的同時，還可以借助于專業的社會中介，讓其參與決算的審計和績效評價等工作，并通過他們向社會披露政府預算（特別是重大項目）的執行情況，提高政府向納稅人傳遞預算信息的可讀性，從而便于廣大納稅人參與到財政監督工作中。

（二）建立能夠獨立行使財政監督職責的權力機構

在我國現行預算管理體制下，財政部門是掌握財政信息最為充分的機構，從客觀條件來看，由財政部門組織實施財政監督是最有效率的。然而，從主觀條件看，由財政部門實施財政監督又擺脫不了“自己監督自己”的尷尬局面。對現行財政監督體制的改革應充分考慮到這兩方面的因素，可以建立由各級人大授權的獨立于行政機構的財政監督機構，直接向人大負責，通過立法賦予其實施財政監督需要的行政權、檢查、質詢和評價權，并將財政監督的結果作為評價地方政府及其職能部門行政長官“政績”的重要指標，從而確保行政機構能積極配合財政監督機構的工作。同時，通過加強財政管理信息化建設，建立覆蓋本級財政管轄區域內的預算執行監控系統，使得財政監督機構可以憑借其獲得的授權，通過該信息系統及時掌握財政資金的分配、撥付、去向、結存和政府負債等動態情況，提高監督機構對財政信息掌握的及時性、準確性和充分性，提升財政監督機構的工作能力。

（三）建立財政績效監督體系

適應于現代預算制度的財政監督應包括財政支出合規性監督、財政支出績效評價和績效監督三個層次。其中，合規性監督是傳統財政監督工作的拓展，既包括對政府及其職能部門的財政收支活動的真實性、合法性和效率性進行檢查，又包括對預算編制的合法性及合規性進行審查監督，合規性監督應采取日常檢查與專項檢查相結合的方式，確保監督結果的有效性，并將合規性監督結果作為評價財政支出經濟性和效率性指標的重要依據。財政支出績效評價側重于對部門預算和財政項目支出結果情況的綜合評價，應貫穿于預算編制、預算審查、預算執行和決算等環節：在預算編制環節，著重于指導預算單位量化績效目標，完成績效預算的編制；在預算審查環節，主要協助財政部門和人大對預算單位所編制的績效預算的合規性、績效指標的有效性和合理性進行審查；在預算執行環節，對預算單位的財政支出的合規性、項目推進和預算安排的進度等情況跟蹤檢查，發現問題應及時調整預算；在決算環節，主要對預算實施的績效情況進行綜合評價。此外，績效評價工作應該是相對獨立于被評價單位的，以“第三方”組織評價為主要形式，避免傳統財政監督模式“自己監督自己”的尷尬。績效監督則是對財政支出績效評價的再監督，應貫穿于制定預算支出目標及其績效評價指標、編制績效預算、組織實施支出績效考評等工作中，重點監督“第三方”機構的績效評價工作是否合規、公平和有效，同時也可以由財政部門組織對財政支出績效的評價，作為“第三方”評價的補充。

適應于市場經濟的公共財政應是有法可依的、決策民主的、可接受公眾監督的、講求績效的，財政監督民主化是建設公共財政制度的重要內容。當然，立法機構主導的財政監督模式的建立并非一蹴而就，未來財政監督體制的改革可分三步走：第一步，對財政監督工作的內容進行豐富和拓展，將財政監督有預算執行過程監督延伸至預算編制、審查和決算；第二步，加強預算制度的現代化建設，為財政監督提供更有效的平臺；第三步，從政治體制上對行政機構和立法機構的權力安排進行調整。■

廣西財經學院）