論黨內確認型選舉和競爭性選舉的對接與兼容

牟言波 趙宬斐

從選舉的屬性規定以及是否存在“競爭性”來分析，黨內選舉一般可分為確認型選舉和競爭性選舉兩大類型。本文通過對這兩類選舉的內涵及其在具體實際運作過程中表現出的特征進行學理分析，并緊密結合黨內民主發展歷史背景與現實狀況，探討和研究黨內選舉存在的一些問題，以此作為研究重點，力爭系統、科學地推動黨內選舉民主的發展與完善。

一、黨內確認型選舉與競爭性選舉的狀況分析

黨內選舉主要分為確認型選舉與競爭性選舉兩大類別。確認型選舉也叫指定型選舉，一般指各級黨委、組織部門利用手中的提名權，主要采取間接選舉的方式，對已獲取提名權的黨內干部采取等額選舉或差額選舉的形式讓選舉人進行選舉。確認型選舉與傳統上黨內采取確定候選人，用等額選舉形式進行選拔干部相比，有了一定的進步，但是由于提名和決定權并沒有真正掌握在選舉人手中，而且在選舉過程中采取的差額比例相對較小，尤其是對黨內各級主要負責人基本上仍然采用等額選舉的方式進行，這種選舉形式實質上并沒有把黨內民主選舉的民主性、平等性與公開性展示出來。競爭性選舉主要指對黨內各級領導干部、黨員代表等采取公推直選、直接推選或差額選舉等方式進行的一種選舉方式。競爭性選舉方式主要始于20世紀90年代末基層民主自治的“海選”。在“海選”過程中，一些基層黨組織(村、鄉鎮)對基層黨內選舉進行了創新與改造，采取了民主推薦、公開選拔、競爭上崗、直接選舉和差額選舉等票決制方式選舉基層黨組織領導班子。這種黨內競爭性選舉在實踐過程中逐漸由低級層次向高級層次拓展，進一步豐富了黨內選舉的內容與形式。

黨的十三大首次提出“要改革和完善黨內選舉制度，明確規定黨內選舉的提名程序和差額選舉辦法”[1](P53)之后，全國各地基層黨委與黨組織加強了在黨內選舉方面的探索，重點是加強了黨內候選人提名權的規范和黨內候選人的差額比例等方面的探索。在黨中央頒發的《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》(1990)和《中國共產黨地方組織選舉工作條例》(1994)兩個條例中，明確規定了從基層到高級別的地方黨代表、委員會委員、常務委員會委員的提名程序和差額比例。黨的十六大報告中又提出以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度，擴大市、縣黨代會常任制的改革試點[2](P39)。隨后黨的十七大再到十七屆四中全會，中國共產黨又進一步提出“推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍”、“改進候選人介紹辦法”和“堅持以黨內民主帶動人民民主”等系列政治理念，為黨內進一步開展競爭性選舉提供了一定的政策與法理依據。

不斷推動和發展競爭性民主是中國共產黨加強黨內選舉制度建設的路徑與目標。近年來，中國共產黨切實采取了一些科學有效的舉措，加強黨內競爭性選舉，以改變黨內確認型選舉存在的一些不足與缺陷。

一是提名制度有待完善。黨的十七屆四中全會曾提出“建立健全主體清晰、程序科學、責任明確的干部選拔任用提名制度”，為完善透明制度提供了制度支持。中共中央辦公廳印發的《2010—2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》中，特別把“規范干部選拔任用提名制度”作為加強黨內選舉的主要突破點，特別明確了在提名主體、提名形式、提名程序和提名環節等方面加大工作力度。例如，給予低層次的各級黨組織、黨員代表和黨員充分的提名權資格；可以采取全體黨員海推或個人自薦，群眾、組織團體以及不同層級的干部聯合(名)推薦候選人；或采取“自下而上”與“上與下”相結合的方式，堅持反復醞釀和逐級遴選的辦法，進行好中選優；二是介紹候選人方式有待完善。改進介紹候選人的方式，是完善黨內選舉制度的一項重要環節。因為選舉人要做到真正行使選舉權，在很大程度上取決于對候選人各方面的了解程度。因此，要改變過去組織單一介紹候選人的做法為組織、群眾與個人等多重介紹的方式；加強組織介紹、公告介紹、會議介紹、 走訪介紹和現場介紹等方式，開展候選人與黨員群眾面對面的交流活動；加強選舉委員會對候選人的一些書面介紹；改進候選人介紹形式，特別是適當引入競爭，建立選舉人與候選人直接交流的機制，以落實選舉人的知情權為目標，完善對候選人的考察報告、公示和選舉人之間的見面與交流活動，以增加選舉的透明度，使投票人對候選人有廣泛深入的了解。三是黨內選舉的范圍與層級有待擴大。黨內直接選舉最初是從對村支部書記選舉中開始的，在探索過程中上升到對鄉鎮級黨委班子的公推直選，以及后來逐步在市縣級層面上開展的黨代會常任制的直接選舉；但是總的說來，當前黨內直接選舉的范圍還是比較窄，涉及的層次仍然比較低，既不利于發展黨內民主，也跟不上發展社會主義民主政治的要求。今后需要有計劃、有步驟地大力探索在更大范圍和更高級別上的黨內公推直選，尤其是更高層面和黨內關鍵崗位上的委員會、書記、副書記以及黨代會的代表等關鍵崗位都需要由廣大黨員進行直接選舉產生。四是差額選舉比例有待提高。差額選舉是黨內民主發展的主要標志之一。擴大差額選舉主要從擴大差額推薦和差額選舉的范圍和比例兩方面體現。要適度加大差額推薦、差額考察、差額提名和差額選舉的比例，有序推進書記、副書記的差額選舉；書記、副書記差額比例要適度擴大；各級黨代會代表候選人的差額比例和黨委委員、常委候選人的差額人數都要適當提高，既要保持一定的競爭性，同時又能夠控制在可操作的范疇之內，為選舉人提供比較充分的自主選擇空間。

二、黨內確認型選舉的缺陷與不足

確認型選舉在本質上是屬于一種非競爭性政治。該選舉方式通常以“預選”、“做工作”、“醞釀”、“戴帽”和“陪選”等形式呈現。即使按照選舉的游戲規則實行的時候，又往往遭遇人為地設定“軟差”、“逆差”和“名譽差”等形式的干擾，這些確認型選舉的缺陷與不足主要表現在以下幾個方面：

一是表現為“預選”形式。中共七大通過的《選舉法》第一條曾規定：要提兩次候選人名單，第一次是預選名單，第二次才是正式選舉名單[3](P177)。這種選舉形式就是典型的“預選”。這種“預選”所起的主要作用是為選舉委員會或相關組織機關提供影響選舉人意愿的便利，同時又能夠保證對候選人有足夠了解與掌握?！邦A選的主要目的是產生與應選名額相等的候選人，以使正式選舉易于成功”[4](P12)。預選制度主要起著一種“過濾”功能，按照這樣的程序走過一遭，選舉人的真正意愿與意圖可能無法真正實現或遭受歪曲。此外，黨內選舉期間還存在一種“醞釀”制度，其實也是一種變相的“預選”。為了充分保障組織提名的權威性，通過對被提名的候選人的介紹、熟悉、討論和協商等一套程序的實施，在選舉人中達成比較一致的看法與認同，即哪些可上哪些要下，采取一些非程序化手段將不合適的候選人給“醞釀”下去或中意的給“醞釀”上去。

二是表現為“戴帽”形式?！按髅薄笔竭x舉也是在過去的黨內選舉中常用的一種選舉方式。“戴帽”一般是按照代表結構比例制進行的，即按照性別、行業與民族等劃分認定候選人。候選人的某些特定資格并不是從法律層面認定的資格。最初，“戴帽”選舉對候選對象的要求還比較籠統。隨著時代的發展變遷，民族、性別、年齡甚至是受教育程度等都可能成為“戴帽”設定的候選資格。“戴帽”主要是為特定候選人設計的一些資格，要求的“帽子”被有意地裁剪到只有很少人甚至個別人才能夠有資格戴上，其他人就無法享受這種資格，這也使“戴帽”功能發揮到了極致。例如，在延安時期召開的中共七大中央委員選舉中，以毛澤東為首的選舉組織機關就提出過“要照顧山頭”，“在組織成份上反映各個方面的革命力量”[3](P161)。在進行候補中央委員的選舉中，為了顧全大局，毛澤東親自游說參加選舉的黨代表們多考慮東北的同志，提出“要有東北地區的同志當選才好”[3](P222～223)。隨著時間發展與歷史變遷，“戴帽”的做法變得相當細致和復雜，逐漸演進成了現在黨內選舉中的“比例代表制”。

三是表現為“陪襯”形式。選舉方式在黨內差額選舉制度中，還存在一種常見的“陪襯”選舉方式。“陪襯”的目的就是確保上級組織意圖推薦的候選人能夠選舉成功。例如，選舉制度存在的“軟差”、“逆差”、“名譽差”等選舉方式實質上都屬于“陪襯”。對于候選人名額和應選人名額，選舉法中規定了一定比例。但當候選人的名單一公布，誰是上級的“意中人”，誰是“陪選人”，往往一目了然。因為“陪選人”與“意中人”相比在各方面都存在差距，無法真正與對手展開競爭。這樣一來，選舉權人給“意中人”投選票的可能性就遠遠大于“陪選人”?！芭氵x”被操縱的結果使民主選舉落為“空選”，差額選舉等同于等額選舉，民主選舉變成任命制。如果這類“陪選”成為黨內選舉中的普遍潛規則，黨內選舉法中的差額選舉制度很可能就名存實亡。

四是表現為“做工作”形式。在中國共產黨黨內選舉中，長期存在著一種特殊的變通方式叫“做工作”。所謂“做工作”主要是通過多種變通方式向選舉人施加影響，試圖改變選舉人的本來意愿而另選他人的做法。黨的組織機關曾把這種影響選舉方式稱為“做工作”。當年，毛澤東在中共七大召開期間就把“做工作”看作是由組織選舉的機關確定的“選舉方針”或“選舉路線”[3](P159、179)?！白龉ぷ鳌笨梢酝ㄟ^有關組織系統進行會前、會后活動，包括說服個別選舉人，要求其按選舉組織機關的意愿投票而放棄個人原來的投票意愿等[3](P229～233)。“做工作”的主要目的在于由選舉組織機關出面，利用特殊的權威性組織資源，幫助某些特定的候選人爭取選票，從而直接或間接地排斥某些特定的候選人，以保障組織意圖順利實現。

五是表現為“等額選舉”形式。“等額選舉”是與“差額選舉”相對應的一種選舉方式。這種選舉實質上是一種變相的直接任命制。因為在“等額選舉”中候選人與應選人比例是1:1，沒有任何差額的比例，候選人僅僅經過表面的選舉流程，在沒有任何競爭對手的情況下，就能夠成為應選人。選舉權人在“等額選舉”面前完全喪失了擇優的機會。這種選舉方式完全違背了選舉的真正意義，無法展現選舉本身所蘊含的豐富民主內涵。

上述提到種種選舉表現形式，其背后依然是“指令性授權”*指令性授權， 是指選民按照指令一詞的嚴格意義來選擇代表，沒有為選舉人提供充分的自由裁量權，使選舉人幾乎完全喪失了“選擇”的機會，它與直接任命制沒有根本的區別。選舉模式在起作用。問題在于這些“預選”和“陪襯”等形式是現代民主選舉的本來屬性，還是因特殊歷史時期所附加的外在因素，這急需要我們給予明確回答；如果這類選舉形式成為黨內選舉中的普遍潛規則的話，不僅會導致黨內選舉中的差額選舉規則名存實亡，而且還會導致選舉類別與選拔類別的劃界不明；選舉的組織意圖與代表權利存在沖突；競爭性選舉與黨內民主認識上的模糊，必將損害黨內民主的競爭性的政治生態。

三、黨內競爭性選舉的可行性與突破性

什么樣的選舉才是真正的民主？美國政治學者珍妮·柯可帕特里克認為：“民主選舉不僅是象征性的，它還是競爭性的、定期的、廣泛的和決定性的選舉?！盵5](P16)選舉是否民主，關鍵在于它是否具有自由、公正和廣泛的競爭性與定期制。具有競爭性的選舉才能算真正意義上的民主。國內學者王長江提出：“政黨政治既然定義為一種民主政治，那就應當是有競爭的政治。歷史也證明，這條基本原則是不容超越的。越過了這一點，民主便失去了前提。”[6]這位學者只是表達出一個客觀事實與常識：那就是政黨政治是一種競爭性的民主政治；但是，遺憾的是關于黨內是否能夠推行競爭性選舉這一常識性問題卻一直飽受爭議，近年來隨著國際環境的變化和網絡民主的發展，給中國共產黨推動黨內民主帶來一定的壓力與挑戰，使這個本已經成為常識性的問題，又再次面臨著諸多風險性非議。例如，有的學者指出民主化中不必要包含選舉這一環節，或者不必加強選舉的競爭性建設，“如果在這個時候中國實行競爭性選舉，那么正好給金錢與權力結合提供合法形式，很有可能形成大規模的金錢對政治的介入”[7]。有的學者從西方民主選舉實質上是“拼錢”的現狀出發，間接否定了當前黨內競爭性選舉的可行性[8]；還有人斷定民主不能治理腐敗，甚至是腐敗的源泉之一[9](P61～77)；更有學者提出，先黨內后黨外引入競選制在邏輯上是站不住腳的。因為，黨內黨外之間并沒有嚴格的不可逾越的明確界限。如果在黨內搞競爭性選舉，必然促使各級干部從黨外尋找資源，黨內競爭就會變成黨外競爭[7]；有的學者還從西方民主發展經驗中得出這樣的結論：“與黨員的選舉權利相比，在一定意義上，民主討論問題氛圍的形成對于黨內民主建設更加具有重要性?！盵10]

針對上述論爭，有的學者感嘆道：“一些人反對選舉，你一肯定選舉，他說你是‘選主’派，這是極不負責任的說法?！盵11]有的學者堅定地認為：“發展黨內民主的核心是實行黨內民主選舉制度，引入競爭機制?！盵12]因為這種機制可以“通過改變權力授受關系而致黨內權力結構發生根本性改變，通過競爭性選舉的錄用、監督、淘汰功能達到‘良幣驅逐劣幣’的效果”[13]，從而推動黨內民主優化，保持活力。黨內不斷擴大民主選舉，嘗試一種競爭的選舉制度，是在現存體制框架內緩解這種張力的更為有效的途徑。競爭性選舉并不必然需要多黨制，也不必然會造成動亂，還沒有嘗試就給予先驗性的判斷，這是一種極不負責任的說詞，否則改革的“漸進”就逐漸退化為“不進”，“積極穩妥”往往變成了“穩妥”有余而“積極”不足[14]。

黨內民主改革決不能只停留于政治作風建設，任何想繞過選舉這一關鍵環節來推動黨內民主的嘗試都是不切實際的。民眾有權利對掌權者進行判斷與擇優挑選，這是任何民主政治都必須遵循的原則。有人提出搞競爭性選舉，就會給金錢與權力結合提供合法形式，發展黨內民主還是堅持以黨內辯論為主，如果擴大公眾的民主參與，可能會出現混亂，以社會轉型等階段不具備競爭性選舉的條件等諸多理由來反對推進黨內競爭性選舉；稍微具備政治學常識的人都會覺得這些觀點與論斷確實缺乏縝密的思考與理性分析。只要一個政黨是現代政黨，一個靠民眾的認同獲得合法性支持的政黨，沒有理由不推進競爭性選舉制度，而且選舉僅僅是發展黨內民主的一個主要環節而已，并不能從根本上決定民主的性質與內容。美國學者薩托利就指出：“選舉不制定政策；選舉只決定由誰來制定政策。選舉不能解決爭端，它只決定由誰來解決爭端?！盵15](P122～123)“如果人民連選擇誰來替他們掌權的權利都沒有，還有何民主可言?任何想繞過選舉(選擇)來搞民主的嘗試都是徒勞的。公眾對掌權者的選擇，是任何民主政治都必須遵循的原則”[6]。作為代表人民群眾根本利益的中國共產黨，其主要職責之一就是為社會民主的發展提供范式與指導，把社會民主發展引導到有序上來。黨內存在一定程度上的競爭性選舉無論是從豐富黨內選舉的內容與形式，還是從保障廣大黨員各項權益來看，都是不可缺少的重要內容。

近年來，不僅基層組織的競爭性選舉已成為黨內民主發展的趨勢，而且有實際行動顯示黨內民主的發展趨勢，已逐步從基層民主走向地方民主甚至更高層次民主。黨內直接選舉的范圍與層次、黨內差額選舉的范圍與比例都有顯著提高?；鶎狱h內的“兩票制”(包括“公推直選”、“兩推一選”等衍生形式)，以及縣鄉兩級“黨代會常任制”等諸多嘗試已引起廣泛的關注，成為黨內基層民主實踐創新的典型代表。這種競爭性民主始于基層自治民主的探索，而后逐步向更高層次和更大范圍方面尋求突破，這一趨勢值得期待。

黨內差額選舉近些年也獲得一定的推進。黨的十三大后，修改的黨章明確規定：“可以直接采用候選人數多于應選人數的差額選舉辦法進行正式選舉。也可以先采用差額選舉辦法進行預選，產生候選人名單，然后進行正式選舉。”[16](P62)隨著環境與條件的逐漸成熟以及各地發展基層黨內民主的經驗不斷豐富，這種競爭性民主必將打開舒解中國政黨制度改革的關鍵之結，這是大勢所趨。2011年11月中共中央在印發的《關于黨的十八大代表選舉工作的通知》對黨的十八大代表選舉的說明中就明確指出：“選舉產生出席黨的十八大代表，差額選舉的比例應多于15%?！焙褪叽笠幎ǖ摹安簧儆?5%的差額比例”相比較，具有明顯的變化，而在實際操作中也做到了這一點。從“不少于”到“應多于”的漸進式變化，顯示了中國共產黨加大推進高層差額選舉的決心。加強差額選舉能夠真正體現民主、公開、競爭、擇優的原則，必將促進中國政黨政治生態發生歷史性變化。

四、確認型選舉與競爭型選舉的銜接與融合

與西方民主制度的合法性與政黨制度的合法性通常是分離的狀況不同，中國政治制度的合法性與中國執政黨執政的合法性是緊密聯系成為一體的，因為中國政治體制的核心是中國共產黨，如果中國共產黨喪失政治認同與合法性，那么中國政治制度必將陷入嚴重的政治危機之中。對于中國共產黨來說能否長期執政，能否保持長久活力，在很大程度上依賴于自我更新與發展。那么建立和完善由黨內選舉制度以及與此系列相關的任期制、責任制、罷免制、信息公開制度和黨內監督制度等構成的自我更新機制是當務之急；在當前，尤其需要在以下幾個方面加強黨的自我更新與完善機制：

一是正確處理好選舉制與任命制間的關系。選拔任用干部的方式與形式很多，但主要分為選舉制與任命制兩大類。選舉制與任命制是現代政治體系中兩種主要的權力授予方式。任命制(也可理解為委任制)采取權力自上而下賦予，而選舉制采取的是權力自下而上的授予方式。黨管干部原則關鍵就是要正確處理好兩者的關系，尤其是對選舉中的候選人資格界定、選舉人的提名、選舉各個程序與環節以及干部的日常教育和監督等方面進行有效管理，把競爭機制引入到干部選拔中，促進黨管干部與時俱進，使任命制在充分尊重選舉制的基礎上再進行授權，保證民主選拔任用干部機制合理化和科學化。

二是促進直接選舉與差額選舉的對接。間接選舉的范圍要適當收縮，更多地采取直接選舉，進一步擴大直接選舉的范圍與級次，尤其在基層黨內民主選舉中，為黨員選民提供充分的民主競技場；要逐步縮小黨內等額選舉的范圍，擴大差額選舉比例，把差額選舉的優越性發揮出來，重點在于要適當地擴大差額選舉的層級與范圍，合理制定差額選舉的數額與比例的配置，逐漸實現直接選舉與差額選舉的銜接與融合，以推進黨內選舉制度的整體性與協調性發展。

三是要適當把握選舉的功效與邊界性問題。正確把握選舉的功效與邊界性問題，關鍵要注意兩個方面問題：一方面要確保通過民主、公正、自由與競爭的選舉，使選舉權人的真正意圖得以實現，這樣既能保證一定的民主效率，又不會使民主走樣、失真，確保權利的主體性得以發揮；尤其是通過選舉整合與滿足各方正當利益需求，以確保選舉的功效得以正面發揮；另一方面要弄清選舉的適用范圍，并不是所有的崗位都可以通過選舉來確定。通常情況下，代表大會代表、委員會委員和政務類干部最好要經過嚴格的民主選舉程序產生，而專業性技術性干部的選拔，可以考慮采用其他適當方式產生。

四是加強黨內選舉中協商與共識機制建設。黨的十六屆四中全會、十七大、十八大都提出營造黨內不同意見進行平等討論的環境，但這一環境需要有充分民主的氛圍和健全的溝通機制才能營造出來，廣大黨員知情權、參與權、表達權、選舉權和監督權才能得以充分發揮，黨內良好的政治生態才能呈現。加強黨內選舉中的協商與溝通，通過黨內協商對話、上下溝通，允許社會參與、發表見解；再者，通過協商對話，既反映黨內關注的問題，同時也反映社會公眾關注的問題，希望通過對話協商機制可以在不同利益群體之間、黨與群眾之間、黨內上下級之間建立密切聯系，做到相互溝通、知情與了解，達成共識，以推進黨內民主健康有序地發展。