縣域產業集群轉型升級的作用、發展瓶頸和成功案例

譚 寧

縣域經濟的持續快速發展是解決三農問題的基本保證，也是建設經濟強國、實現中國夢的前提條件。改革開放三十多年來，我國的經濟建設取得了舉世矚目的輝煌成就，截至2013年底，中國的GDP規模已經超過8萬億美元，穩居世界第二位。然而，中國過去的經濟增長主要是依賴廉價勞動力的人口紅利和高耗能的資本密集型產業。隨著我國勞動力價格的不斷上漲，我國出口導向型的價格優勢以及吸收、利用外資的低成本優勢正在喪失。加之，隨著世界范圍內高新技術產業、技術密集型服務業尤其是以電子計算機和互聯網等為主要內容的知識經濟的興起，中國現存的產業經濟結構越來越難以應對知識經濟的挑戰。因此，“十二五”以來，加快推進經濟增長方式轉變，促進產業結構優化升級，已成為黨和政府經濟工作的重要著眼點。

縣域經濟作為國民經濟的基本組成部分，長期以來處于產業結構的較低層次。當前，我國一些縣市尤其是地處內陸的西部縣市和內陸偏遠縣市，存在產業同構和大而全、小而全的產業布局與行業體系，并日漸陷入環境惡化的困境，地方經濟轉型升級的發展瓶頸日益凸出。這種局面在云南、貴州等山高谷深、交通不便的西南地區尤其顯著。產業集群是解決這些問題的有效途徑，推進縣域產業集群的發育和轉型升級，有利于突破產業發展的行政壁壘，推動勞動力、資金、技術等生產要素的合理流動，破解縣域經濟發展的困局，實現縣域經濟的持續快速發展。目前，我國縣域產業集群普遍發育不足，層次較低，但也涌現出一批縣域產業集群轉型升級的成功典型。鑒人可以益己，縣域產業集群發育不足的地區(如貴州、云南、青海、廣西等)借鑒這些成功模式，有利于少走彎路，直達目標。本文擬對縣域產業集群轉型升級的作用、發展瓶頸以及成功模式進行剖析，力求找出其成功的關鍵要素及普遍指導價值，從而促進全國縣域產業集群的發育和轉型升級。

一、產業集群的轉型升級是推動縣域經濟持續快速發展的有效途徑

產業集群是在一定的空間范圍內，由一些相互關聯的企業、供應商、服務行業以及科研單位等共同組成的行業體系。產業集群產生于特定的區域，是一種經濟的空間集聚現象[1](P34)。然而，這種集聚并非偶然，區域內所有工業企業內部存在著錯綜復雜的技術合作、金融往來和業務聯系，某一行業的投入、產出以及流通的各個環節基本上都可以通過集群企業的密切合作在特定的空間范圍內有序進行，從而形成鮮明的地域特色和產業優勢。產業集群的經濟發展優勢在于，集群內企業之間可以方便、快捷地進行物資、人員、技術、資金等生產要素的合理流動與高效配置，從而大大加速生產流程，促進產業資本的快速周轉，創造出更大的經濟效益[1](P34)。

長期以來，我國的縣域單位存在產業同構、大而全、小而全的產業布局與行業體系，產業結構既不合理也不集中，往往分散存在于縣域之中的每個鄉鎮。尤其是在過去以GDP論成敗的行政考核體系中，地方政府往往為追求GDP的短期擴大而不顧當地的資源、生態承載能力，不惜引進大量高污染、高能耗的落后產能，使縣域生態環境不斷惡化，縣域產業結構長期處于產業鏈條的相對低端，成為縣域經濟轉型升級的嚴重障礙。培育縣域產業集群，是推進縣域工業化、城鎮化進程，增加農民收入，促進地方經濟轉型升級與產業結構優化整合的有效途徑。

第一，產業集群的轉型升級可以推進縣域工業的健康發展。縣域經濟的發展過程，從根本上來說，就是工業化的過程[2](P13)。近年來，GDP規模顯著擴大的縣級行政單位，往往都是工業發展速度較快的地區。然而，從全國范圍來看，目前縣域工業仍然處于起步階段，縣域工業一般規模較小，以中小企業和鄉鎮企業為主，且存在經營管理水平低、科技含量不高、企業融資困難等問題。在此背景下，如何推進縣域經濟的轉型升級，已成為關系國民經濟發展的根本性問題。全國各縣通過打造具有地方優勢的產業集群，可以充分利用當地的資源優勢，充分調動當地有限的人才、物資、資金等生產要素，通過產業集群的空間集聚效應，吸引相關行業的科研力量集中和創新，并通過政府的科學分析和合理布局，在充分保護當地生態環境的前提下，推進當地經濟的轉型升級。

第二，產業集群的轉型升級可以帶動城鎮化的合理有序發展。賈麗娟認為：產業集群，誠為推動縣域城鎮化的必由之路[3](P167)。城鎮化既是加快經濟轉型升級的條件，也是其必然結果。經濟的轉型升級需要對全國土地資源合理配置與科學管理。推進城鎮化進程，不僅可以培育、壯大居民服務消費市場，也可以對土地進行集約經營，從而有利于地方政府發展高新技術企業以及生態農業、鄉村旅游等相關產業，推動城鄉經濟的轉型升級。另一方面，經濟的轉型升級是追求經濟發展的高質量與高效率，真正實現經濟效益、社會效益與生態效益的有機統一。產業集群與經濟轉型升級的過程本身就是一個城鎮化的過程，這是因為，構建相關產業集群可以促進大量農業人口就近向非農人口轉變，推動縣域內人才、技術、資金等生產要素向產業集聚區尤其是縣城集聚。產業集群也可以增強城鎮對縣內人口的吸引力，不斷擴大城鎮的經濟規模。城鎮化的過程也是一個經濟結構不斷轉型升級的過程。對城鎮居民來說，產業集群式的城鎮化將大力拓展居民對服務業、旅游業、文化產業等行業的消費需求，從而不斷加大這些行業在當地經濟總值中的比重。對農民來說，產業集群造成的城鎮化將引導農民改變過去傳統的土地經營模式，加大非農產業在農村經濟發展中的權重。

第三，產業集群的轉型升級能夠顯著增加農民收入。當前，我國縣域農村經濟發展相對落后，傳統的土地經營模式仍然占據主導地位。增加農民收入，調整優化農村產業結構，是我國社會主義新農村建設的重要內容。增加農民收入，關鍵是引導農民從事非農產業，不斷減少農業人口數量。縣域產業集群的轉型升級，為轉移農村富余勞動力、增加農民收入提供了一條切實可行的途徑。縣域產業集群能集聚大量中小企業，其對勞動力的學歷和技術要求相對較低，這些企業可以大量吸納農村勞動力就業。縣域產業集群通過鼓勵民營企業發展，能帶動農民的創業熱情，在推進農村經濟結構轉型升級的同時，使農民積極融入縣域產業集群的打造進程。

二、以產業集群推進縣域經濟轉型升級面臨的瓶頸

楊雪萍指出：縣域經濟是國家區域經濟的一個基本單元，其活躍程度、空間分布直接決定著一國的區域面貌與空間經濟格局[4](P90)。我國鄉鎮企業自改革開放以來迅猛發展，成為縣域經濟的支柱，涌現出一批“小規模大群體”的專業村、專業鄉及特色產業縣，出現了集群式發展的態勢。隨著集群化的不斷發展，所有產業幾乎都超出了原有行政區域的邊界，相鄰縣域的相同產業不斷出現。地方政府也漸漸認識到產業集群作為區域經濟發展模式的有效性，從而對這些特色產業集群傾注了極大熱情，從其轄區利益出發而制定集群發展政策，大力興辦開發區、工業園區，輔之以各項優惠政策來招商引資，很有成效。但總的來看，目前我國縣域產業集群仍然發育不足，處于較低層次，其發展仍然面臨諸多瓶頸。

1.縣域行政邊界制約了產業集群的合理布局

目前，縣域經濟的發展主要由縣級政府來規劃和推動，因此，培育產業集群也往往強調行政邊界，這種做法雖然可促使政府不斷完善基礎設施和公共服務，提供更優惠的政策，但也造成各區域各自為政、惡性競爭的不良局面。目前，行政邊界已成為縣域特色產業規模化、集群化發展的“緊箍咒”，嚴重妨礙了縣域經濟的發展，進而制約了全國經濟的轉型升級。從更高層面進行區域統籌，是當前縣域產業集群、縣域經濟發展中的首要課題。我國目前已進入產業轉型升級的關鍵階段，產業發展囿于行政邊界的負面效應越來越凸顯：首先，各縣域企業之間簡單模仿成風，創新嚴重不足，產品同質化痼疾久治不愈，往往相互壓價競爭。其次，各個基層政府普遍將對方看作競爭對手，而非合作伙伴，故經常上演爭奪項目、資金與名號的大戰，在基礎設施、技術創新體系與產業服務體系等各個方面各自規劃、投資，缺乏相互協調，導致重復建設嚴重、資源浪費驚人。再次，我國縣域數量多、空間狹小，又與以上兩方面負面效應疊加，導致集群規模廣泛不經濟，低端化被鎖定，“騰籠換鳥”、產業升級舉步維艱。

2.產業鏈條不完善，企業生產協作不夠深入

當前，我國各縣企業集中區域中的企業之間大多只是存在一定的簡單生產配套關系，彼此之間的合作不夠深入，基本沒有達到產業集群那種高度協作的水平。企業的空間集中大多是由政府主導的經濟開發區建設或一定范圍內的交通、供水、電力等基礎設施的相對完善所致。因此，產業集中區域內的各企業之間，并沒有形成一條貫通生產各流程以及為之提供配套的金融、物流、科研、技術和人才等服務內容的完整產業鏈條，各企業往往生產不同的產品，獨自開拓產品銷售市場，獨立經營并自負盈虧，與區內企業之間基本沒有人才、技術、資金、原材料等生產要素上的協作。

同時，由于縣域企業的空間集中往往不是政府主導，缺乏行業發展與產業布局的科學分析與合理論證，政府的行政服務能力也未及時跟進，導致產業集中區內企業經營管理水平過低，甚至出現產品同質、服務雷同的產業同構現象。企業之間往往為爭奪有限的市場資源而進行不正當競爭，這既影響了企業的健康發展，也制約了縣域產業集中向縣域產業集群的有序過渡，成為我國縣域產業集群發展面臨的一大問題。

3.缺乏配套服務體系，尤其是企業融資機制尚不健全

縣域產業集群的空間集聚不僅是生產型企業的空間集中，還需要流通、信息、金融、科研、電力、供水等服務行業為企業的正常生產與經營管理提供配套服務，才能充分發揮產業群的集聚效應。然而，我國當前的縣域產業集群大多只是生產型企業的簡單集聚，為生產企業提供金融服務、信息咨詢、法律服務、人才服務、技術支撐和展銷服務的配套社會服務體系尚不健全。

產業集群促進縣域經濟發展的途徑主要有：加速資本形成和集聚；產業集聚和產業結構的升級；人力資源集聚[5](P63)。縣域產業集群往往集聚了大量的中小型生產企業和民營企業，企業經營資金相對匱乏，經常需要及時注入資金維持企業正常的生產經營。然而，目前的縣域產業集群尚未形成有效的融資渠道，基本沒有風險投資機構入駐。楊英法等學者認為：“融資難使民營企業許多好項目、新技術、新產品因為缺乏資金支持而不能投入正常的生產、經營”[6](P42)。可見，融資難既嚴重制約了民營中小生產企業和縣域產業集群的發展與完善，還導致一些高新技術項目缺乏資金扶持而無法上馬，嚴重制約了縣域產業集群整體科技含量的提高和產業結構的轉型升級。

4.相鄰縣域產業集群產業同構，產品無序競爭

如河北省肅寧縣與蠡縣兩縣毗鄰，均以皮毛產業聞名，常互相敵視，在招商引資、市場建設等多個方面互相比拼，肅寧爭取輕工業聯合會，被授予“中國裘皮之都”稱號，蠡縣則爭取畜牧流通協會，被授予“中國皮都”稱號。兩縣皮毛產業的產品高度雷同，技術含量都低，故兩縣企業在市場銷售中競相壓價拆臺，導致所建園區、市場達不到企業數量“門檻”，造成土地資源浪費、基礎設施規模不經濟。又如，棗強、冀州的玻璃鋼產業，永年、沙河的標準件產業等，相鄰縣市皆存在不同程度的惡性競爭，嚴重妨害了縣域特色產業集群的發展壯大。

三、縣域產業集群轉型升級成功的案例

當前，各級政府已經充分認識到縣域產業集群對于地方經濟轉型升級的重要作用，針對現有縣域產業集群中存在的行政邊界、生產協作、配套服務和產業同構等問題，很多地方都積極加以解決，并在實踐中形成了一些以縣域產業集群推進地方經濟轉型升級的成功經驗，開創了一些可資借鑒的成功模式。現以浙江永康的“永武縉”模式和成都的“一區一業主”模式為例，分別予以剖析。

1.打破行政邊界并進行產業分工與協作的永武縉模式

浙江永康匯集了超萬家五金生產企業，是“五金之鄉”。因土地供需矛盾激化、生產成本上升，其中一些企業陸續向臨近的武義、縉云遷移。如此一來便在三地形成年銷售收入超千億元的大型五金產業集聚區，卻也陷入產業低端化、產品同質化的困境。在此背景下，永康發出“打破區域界線，抱團共同發展”的倡議，得到武義縣與縉云縣的積極響應。浙江省有關主管部門也出面牽頭，對這三地五金產業的轉型升級作了統籌，根據區際產業分工重新進行了空間布局，使其步入競合發展之途。由此，三地產業獲得錯位發展，產業結構調整順利推進，新能源汽車、新材料、特色裝備等高新技術產業、新興產業迅速崛起。2011年，集群區整體實現利潤103億元，成為浙江省首批21個產業集群轉型升級的示范區之一，并成功入選浙江省首批6個產業集群區域國際品牌試點，還有望成為國家新型工業化產業示范基地。

永武縉模式可謂“市場先發，政府推進”模式，該模式適用于集群經濟已具相當規模、市場機制已較完善的區域。總結“永武縉模式”的經驗，可以發現政府統籌規劃縣域五金產業集群的努力主要集中在以下幾點：(1)政府在產業集群核心區發揮了主導組織協調作用。永康作為五金產業核心區，首倡“打破區域界線，抱團共同發展”，倡導競合發展之路；集群轉型升級實施方案由三地政府聯合編制，出臺了聯席會議制度，使五金產業的轉型升級實現了大區域統籌。(2)搞好區際產業分工與功能定位。“龍頭老大”永康致力于向高端五金行業轉型，定位于未來總部經濟；武義重點發展鑄鍛造與模具加工、大部件制造、原材料、中轉、物流倉儲；縉云重點發展新特材料制造、精密壓延件制造與特色機械裝備制造。(4)充分發揮市場機制作用。鑒于“永武縉”五金產業帶企業“小而散”的問題，三地均鼓勵企業兼并發展，永康的中國王力集團便兼并了三地6家防盜門企業。(5)公共服務平臺平等共享。永康會展中心、物流中心、五金科技創新中心、總部中心、通關中心這五大中心均服務于“永武縉”五金產業集群，三地所有企業可平等共享。

2.避免產品同質和市場無序競爭的成都“一區一主業”模式

與全國其他區域一樣，成都的產業發展也曾出現亂象。全市9區4縣級市6縣，一度曾出現116個“工業園”，它們競相爭奪項目、資金，造成嚴重內耗與產業趨同。為解決該問題，成都接連出臺一系列政策來加強對各區縣產業發展的引導和管制。自2003年開始，成都市提出工業向園區集中的戰略目標，并制定了“一區一主業”的規劃，規定每個區縣只允許保留一個工業園區，確定一兩個主導產業。凡是不符合本地產業規劃的招商項目皆不允許落戶，但可轉讓給發展該類產業的其他區縣，與其分享招商成果。由此，產業次第轉移集聚到規劃定位的區縣，有效解決了同類產業縣區之間的惡性競爭和內耗問題，各區縣的產業特色因此日漸明晰，產業規模快速擴大，市場競爭力日益增強。

成都“一區一主業”模式，可謂“政府先導，市場化運作”模式，較為適合于中心城市比較發達、便于統籌城鄉發展的區域。區域統籌要把握以下要點：(1)規劃先行。自2003年始，成都市陸續制訂、出臺了一系列指導工業發展布局的規劃與重大工業招商引資項目統籌流轉的政策措施，引導各區縣錯位發展，各工業集中發展區僅能重點支持一項主導產業發展，重大項目皆須統籌流轉。(2)實行政策約束。成都市“投促委”同市經委、國土局、房管局等部門聯手，對不符合地區主導產業規劃的區縣引進項目，不予供地、用氣審批。(3)統籌流轉獎懲，為優勢產業留足發展空間。成都市結合政策約束出臺了一整套項目統籌的流轉獎懲辦法，將項目流轉跟區縣領導年終工作目標考核掛鉤，即為其中要點之一。

四、推動縣域產業集群轉型升級的路徑

中國經濟目前正處于轉型升級的關鍵階段，以產業集群的轉型升級促進縣域生產要素的合理流動、行業體系的科學布局、經濟發展的統籌規劃，對于解決現有縣域產業集中區域產品同構、產業鏈條低端重復以及產品市場惡性競爭等問題，有效改善縣域生態環境，提升科技進步對縣域經濟發展的貢獻率，有效增加農民收入并縮小城鄉差距，具有積極作用。可以說，縣域產業集群的轉型升級是推進地方經濟的轉型升級與持續快速發展的有效出路。尹昌斌認為，發展縣域經濟，應當“著力解決縣域經濟發展的體制性障礙，推動民營經濟發展，擴大開放，多方面推動縣域經濟發展”[7](P388)。為此，各縣政府及其上級行政部門要全面分析自身的區位條件、產業結構現狀，統籌規劃，科學布局，積極借鑒國內縣域產業集群轉型升級的成功模式，立足所屬縣域經濟、社會的實際情況，從更高層面加強區域統籌，推進縣域產業集群的轉型升級，進而推動縣域經濟的持續快速發展。

1.統籌規劃縣域產業發展，科學選擇區域統籌模式

對縣域產業現狀，政府相關部門應進行細致的分析梳理、整體謀劃，進而制定縣域集群經濟發展的總體規劃。應結合地方城鎮空間體系布局，按照產城互動、集聚發展之原則，培育大產業、大基地。比如，對中心城市優勢突出的都市圈區域而言，可借鑒成都模式，采用“騰籠換鳥”的辦法把同類產業集聚在同一行政區域之內，出臺近郊縣區、遠郊縣區同中心城區產業錯位發展、優勢互補的城鄉經濟整體發展規劃。對中心城市而言，可重點發展新興產業、高新技術產業和現代服務業；而區位條件一般的縣域，則可著重打造特色產業；偏遠地區縣市，可重點發展特色農業、休閑旅游業和綠色工業。通過這些差異化導向，實現區域經濟錯位發展、良性互動。再如，特色產業同質的臨近縣區，可借鑒永武縉模式，遵照產業集群發展之規律，由政府牽頭，以產業核心區所在縣區作為發起人，聯合相鄰縣域一道參與編制同類產業的集群規劃、空間布局規劃，推動集群經濟打破行政邊界之限制，逐步向現代產業集群轉型升級，進而引領全國縣域產業集群不斷升級。

2.共建共享公共服務平臺，提高服務效能

應按照規模經濟發展的要求配置功能性基礎設施，提高產業服務體系效能。依照政府牽頭、工商行政部門具體負責的思路，盤點、核查縣域各類產業服務平臺，對其作出績效評價。對此，應把握以下兩個要點：(1)對現有產業服務平臺進行整合。對那些臨近縣區的同類產業集聚區，建議在工業園區、倉儲物流、循環經濟及清潔生產、公共服務體系(包括公共技術創新服務平臺、信息網絡、創新型企業孵化器、投融資機構、培訓機構、科技成果中介機構)等方面推進設施共建、服務共享、質量共創和品牌共護。(2)積極發展生產性服務業。對研究開發、倉儲物流、市場營銷及后勤保障等非制造環節的企業進行鼓勵，特別應鼓勵知識密集型服務業的發展，對科技企業孵化器、咨詢服務業、科技服務業、人才教育培訓、金融服務業和信息服務業等多層次知識服務體系進行重點支持，大力助推優勢產業集群實現跨越式升級。

3.借助市場引導龍頭企業跨區域整合，完善集群網絡

應借助市場機制，推進龍頭企業兼并整合，依靠產業間的縱向延伸與橫向連接，逐步構建起以大企業為核心、以中小企業為配套、以科研院所與企業研發中心為技術先導的現代產業集群與產業集聚區。對此，建議從以下幾個方面加以推進：(1)鼓勵一批央企、名牌高校及知名民營企業進入當地，引導龍頭骨干企業充當行業的領頭羊，專心做強核心業務，與高校、科研院所、協會、政府協同構建創新聯盟，協作開展技術攻關、標準制定與市場拓展。(2)加強企業間的分工協作，行業龍頭骨干企業要努力向產業鏈高端攀升，而把專業性強的零部件生產加以剝離，努力發展專業化配套企業，不斷加強企業間的配套協作，盡力打造一批專業化優勢明顯、競爭力強的“小型巨人”企業，形成完善的產業集群分工協作體系。(3)充分發揮中小企業在集群發育中的基礎作用，強化政策扶持，推動中小企業快速壯大。中小企業應重點發展處于產業鏈和價值鏈低端環節的那些加工型、勞動密集型、貼牌生產型的生產，尤其應重點進行零部件的專業化生產。

4.突破行政區劃限制，探索跨區域的新型組織管理體系

應著手建立由產業核心區所在區縣政府牽頭的跨區域的工作協調機制，研究創造集群發育和轉型升級所需的支撐條件，避免重復投入與無序競爭。對此，要把握以下兩個要點：(1)成立作為政府服務性組織的跨行政區劃的產業集群管理委員會，專門負責制定跨區域產業發展規劃，統籌協調相關部門間的工作，以避免不同行政區劃政府自行其是、互不買賬的局面。(2)成立跨區域的商會、同業公會之類的行業協會，以協調企業在產業鏈、市場營銷中的分工與協作。在其發展初期，政府相關部門要發揮動員、組織作用，促其盡快建立和成熟完善；此后，要讓其獨立行使自己的職能，努力推動產業升級，規范市場秩序，維護企業合法權益，從事價格協調，開展職業培訓，促成行業自律。