淺談社會管理創新語境下城市外來流動人口管理新模式

摘 要：【2012年黨的“十八大”政府報告中明確提出了要加強和創新社會管理，并指出要提高社會管理科學化水平，必須加強社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設。同時也提出要充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用，完善和創新流動人口和特殊人群管理服務。這再次說明：當前流動人口管理仍是我國政府管理的熱點和難點，也是城市社會管理中的軟肋和短板。】

關鍵詞：人口流動；管理模式；破解難題

自1978年改革開發以來，我國人口大遷徙、大流動的社會格局已形成，但戶籍改革和人口管理模式的轉型明顯滯后，已成為影響社會和諧穩定和可持續發展的重要因素，創新外來流動人口管理模式也迫在眉睫。本文選取了現有外來流動人口管理模式為對象，集中分析探討各管理模式的優缺點，為創新城市外來流動人口管理提供借鑒。

1 外來流動人口特點的簡要分析

1.1 人員流動性強

人員流動性強，是當前城市外來流動人口中存在的一個明顯特征。我轄區尤為如此，不管是“職業打工者”還是“業余打工者”，都存在著較大的流動性，外來打工者到流入地后會因工作關系、住房關系、生活關系、人際關系等等原因進行小范圍的遷徙，變動頻繁。一般情況下，每年春節及農閑農忙時節是人員流動的高峰期，另外，受企業經濟效益的影響，外來流動人口的暫住點也會相應出現頻繁變動的現象，給政府的管理工作帶來極大不便。

1.2 人口關系復雜

在社會發展中，大多數的外來人員進入城市是以老鄉介紹，一同聚集在城市某一片區域，這就使得外來人員容易利用老鄉這層親密的關系自覺或不自覺地糾合在一起，在本地可能形成惡勢力和犯罪團伙，同時，他們在處理勞資糾紛或者與本地人的各種矛盾上往往采用糾集大批老鄉聚眾鬧事或群體性上訪等方式。

1.3 法律意識淡薄

由于外來人員絕大部分來自貧窮落后地區，整體文化素質偏低，遵紀守法的意識較不強，政府的日常管理檢查，被認為是“行使特權”和“多管閑事”，一旦基層執法人員在處理事情上不能滿足其要求，或者不能達到其要求，就憑主觀臆斷，錯誤地認為執法人員辦事不公，繼而產生不滿、怨恨情緒，對執法人員隨意的謾罵、圍攻和毆打。從另一個層面看，這些外來打工者其實也屬于弱勢群體，各項權益無時不刻在受到挑釁和侵害，但卻不懂得用法律的武器保護自己。

2 流動人口管理工作中遇到的問題

2.1 政策法規不完備，缺乏合理性和可行性

法律是規定公民權利義務的社會規范，一般來說，在合理的法律規定中，公民享有的權利和承擔的義務是大體對等的，不應相差過于懸殊。但是，我們看到諸多關于外來流動人口的行政法規和地方性法規中涉及具體權力、權益保障等方面的寥寥無幾，而對需要恪守的義務和需要承擔的責任卻占幅甚多。另外，個別條款的可行性值得推敲。按照現行法規規定，居住3天就要辦理暫住登記手續的規定是不符合實際情況的，因為許多旅游、出差的人往往在一個地方停留的時間就三、五天，要這些人辦登記顯然不合適。再者，對不按規定申報登記或申領證件，不按規定辦理更正、換領、補領手續等違反規定的行為，都缺乏相應有力的強制、處罰措施，違法成本過低，造成了執法的軟弱無力。

2.2 用工單位、出租戶重利益輕管理

企業內部管理松散，只要遇到有人報名，往往忽視了對報名者最基本的身份查驗，甚至有個別企業為逃避辦證及相關責任、減少費用的支出，故意隱瞞不報或少報暫住人口數。部分房屋出租戶唯錢是圖，對承租人來自何方，有無身份證明及從事何職業等等，不聞不問，對房屋內發生的情況也基本上沒有掌握。企業主、出租戶的不負責致使一些不法分子更易混雜、藏匿于廠區和出租房，為他們從事違法犯罪活動在客觀上提供了可乘之機。

2.3 公安機關孤軍奮戰，管理力量薄弱

外來流動人口管理力量涉及工商、計生、城管等多個政府職能部門，但是真正將流動人口管理工作落實到最基層的力量，僅是公安機關的民警和聘用的外口協管員。目前，雖然設有外口專管民警，但區域大、人員多而復雜，無法進行有效管控。社區民警還要承擔大量治安防范、調解糾紛和案件辦理等工作，時間、精力都難以保證流動人口的管理工作。對流動人口管理的全覆蓋面充其量只涉及已登記的外來流動人口，如果其他相關管理跟不上，流動人口管理的成效就不能得到充分，所做工作有可能就會成為無用功。

2.4 協管隊伍不適應工作需要

在外來流動人口服務管理隊伍的建設上，目前主要由公安機關招募臨時性協管員，經費也主要由公安機關負擔。由于經費有限，流動人口協管員普遍待遇比較低，人員數量很難得到保證，一些人參與協管的目的并不是為了工作，而是作為一種臨時性過渡，導致工作責任心低下，協而不管、協而不清的現象比較普遍。而且，因為社會閱歷與文化程度各異，人員素質也參差不齊，管理的效能就可想而知了。

3 探索流動人口管理的新模式

3.1 “房+人”模式（以房管人）

此模式即“以房管人”，以房主—出租房屋—承租人為基本管理要素，其中以出租房屋的管理為核心。“房+人”模式按照“誰出租誰負責”原則，將“公安主管”與“房主直管”結合，實行出租房屋登記備案制度，納入出租屋管理信息系統，落實房主、公安民警的管理責任。此模式的優點是抓住了流動人口“住”的環節，對有固定住所的流動人口管理效果較明顯；缺點是對無固定居所、建筑工地、工棚、城中村、城鄉交界處、臨時掛靠親友、流竄人員、流浪人員、未登記出租房等存在漏管、脫管可能，且實際工作中，人口流動性快，出租房屋承租人變化快，出租屋信息漏采漏登多，在當前的人財物的限制下，以房管人效果偏弱。

3.2 “業+人”模式（以業管人）

此模式即“以業管人”，以業主（雇主，用人單位或個人）—務工人員為基本管理要素，其中以業主的自主管理為核心。“業+人”模式按照“誰用工誰負責”的原則，嚴格落實用工單位或個人（雇主）責任，將“公安主管”與“業主直管”結合，實行用工用人登記備案制度，納入流動人口信息系統，落實業主、公安民警的管理責任。此模式優點是：抓住了現代化大生產中流動人口“就業”這一環節，目標明確，用人單位、雇主相對固定和穩定，可操作性較強，管理的效果較明顯；缺點是對失業人員、無業人員、流竄人員、流浪人員等存在漏管、脫管，但這正是流動人口管理的重點。

3.3 “證+人”模式（以證管人）

此模式即“以證管人”，以暫住證、居住證的管理為核心。即要求所有流動人口需要辦理暫住證、居住證。此模式曾作為流動人口管理的手段之一，在改革開發以來發揮了一定作用，優點在于暫住證、居住證作為居民身份證的補充，可與社保、醫保等業務辦理相協調。缺點此模式是建立在流動人口自覺主動辦證的前提上，實際工作中，很大一部分流動人口未能主動辦理暫住證、居住證；辦證后，證件本身與流動人口的有效管理無直接關聯，目前此模式部分地區已不采用。

3.4 “站+人”模式（以站管人）

此模式即“以站管人”，以流動人口服務管理站—流動人口為核心。即由黨委政府統一組織協調，在街道各居委建立流動人口服務管理站，專門負責本轄區流動人口管理服務工作。此模式優點是：抓住了流動人口“落腳點”這一環節，按轄區管轄原則，有地利、人和之優勢，對廣大農村地區的管理亦有效果；缺點是受限于當前人財物等問題，目前建立的流動人口服務管理站基本掛靠在街道各居委內，由原班人馬在運轉，流動人口服務管理站的作用沒有充分發揮。且實際工作中，由于流動人口管理的長期性、艱巨性、復雜性，存在底數不清，管理措施弱化的問題。

3.5 “網+人”模式（ 以網管人）

此模式即“以網管人”，以各種信息化系統及流動人口信息采集錄入為核心，主要包括當前賓館、旅館信息系統、銀行業務系統、網吧信息系統、通信企業信息系統、交通運輸信息系統、以及其他與公安機關信息網絡相連的其他信息系統。此模式的優點在于抓住了流動人口“留宿”和“需辦理基本業務”的環節，對抓捕在逃人員效果突出，對流動人口可進行運動軌跡管理。缺點是仍有很大一部流動人口并沒納入整個社會的各類信息系統管理之中，存在脫管、漏管問題。

3.6 “人+人”模式（ 以人管人）

此模式即“以人管人”，以對重點人員的管理為核心。此模式按照“屬地管理、分級負責”和“誰主管、誰負責”的原則，加強流動人口中的重點人員管控，確保重點人員不失控。此模式的優點在于抓住了流動人口中的重點對象，采取“人盯人”方式，職責明確，對重點人口管理效果較明顯。缺點是對人財物的投入成本較高，對重點人口的24小時動態管理仍存在問題。

4 外來流動人口管理新模式的運用

根據上述各種管理模式可知，流動人口管理是一個復雜的社會問題，當前外來流動人口的管理還遠未有萬全之策，各種管理模式都存在優缺點，任何一種管理模式不能解決所有問題。故運用整合方式，將現已有的不同管理模式進行一定的有效整合，從而提高城市外來流動人口的管理效能。

4.1 分類化管理

即對外來流動人口按照潛在的社會危害可能進行分類，區別對待，分類管理，明確管理重點。建議就分兩個大類，即有正當職業、無正當職業。對有正當職業的流動人口主要采取“以業管人”、“以房管人”、“以證管人”；對無正當職業的主要采取“以房管人”、“以網管人”、“以站管人”，對其中的重點人口采取“以人管人”。

4.2 社會化管理

即在目前主管職能部門能力不足的情況下，下放一定權力，將“主管”與“直管”結合，將管理職能下放給房主、雇主、企業、事業單位、街道社區，依托社會資源和力量管理。主管職能部門主要負責制定規章制度、監督和業務指導，“主管”與“直管”責任捆綁，最大限度利用社會資源，推進流動人口管理的社會化。

4.3 信息化管理

依托公安機關各類信息系統的建設，將網吧、賓館、旅館、銀行、郵政、交通運輸、民航、政府部門、企業、事業單位的信息系統進行整合，全部納入公安機關的綜合信息系統，積極推進公民基本業務辦理實名制，依托信息化技術，提高人口管理的科技水平，起到事半功倍的效果。

4.4 綜合化管理

針對不同地區、不同類型流動人口的實際情況，有針對性地選擇管理模式，統籌協調，綜合施策。如在企業事業單位內部，對務工人員的管理可采取“以業管人”為主，同時可以配合使用其他管理模式；對無業和流竄流動人員，必須綜合運用各種管理模式，依托社會化的管理模式，才能織好織密管控理網絡，確保外來流動人口管理不失控。

無論是現有的管理模式，還是整合后創新的管理新模式，都是政府在管理城市外來流動人口方面的新探索，也是為了提高政府流動人口管理的效能，更是為了確保城市居民與外來流動人員的居住及工作環境的和諧穩定。

參考文獻

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作者簡介

陳偉（1984-），男，籍貫：安徽省宣城市，學歷：研究生，研究方向： 公共管理MPA 社會風險與公共危機管理