淺談社會(huì)管理創(chuàng)新語(yǔ)境下城市外來(lái)流動(dòng)人口管理新模式

摘 要：【2012年黨的“十八大”政府報(bào)告中明確提出了要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，并指出要提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，必須加強(qiáng)社會(huì)管理法律、體制機(jī)制、能力、人才隊(duì)伍和信息化建設(shè)。同時(shí)也提出要充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用，完善和創(chuàng)新流動(dòng)人口和特殊人群管理服務(wù)。這再次說(shuō)明：當(dāng)前流動(dòng)人口管理仍是我國(guó)政府管理的熱點(diǎn)和難點(diǎn)，也是城市社會(huì)管理中的軟肋和短板。】

關(guān)鍵詞：人口流動(dòng)；管理模式；破解難題

自1978年改革開(kāi)發(fā)以來(lái)，我國(guó)人口大遷徙、大流動(dòng)的社會(huì)格局已形成，但戶籍改革和人口管理模式的轉(zhuǎn)型明顯滯后，已成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重要因素，創(chuàng)新外來(lái)流動(dòng)人口管理模式也迫在眉睫。本文選取了現(xiàn)有外來(lái)流動(dòng)人口管理模式為對(duì)象，集中分析探討各管理模式的優(yōu)缺點(diǎn)，為創(chuàng)新城市外來(lái)流動(dòng)人口管理提供借鑒。

1 外來(lái)流動(dòng)人口特點(diǎn)的簡(jiǎn)要分析

1.1 人員流動(dòng)性強(qiáng)

人員流動(dòng)性強(qiáng)，是當(dāng)前城市外來(lái)流動(dòng)人口中存在的一個(gè)明顯特征。我轄區(qū)尤為如此，不管是“職業(yè)打工者”還是“業(yè)余打工者”，都存在著較大的流動(dòng)性，外來(lái)打工者到流入地后會(huì)因工作關(guān)系、住房關(guān)系、生活關(guān)系、人際關(guān)系等等原因進(jìn)行小范圍的遷徙，變動(dòng)頻繁。一般情況下，每年春節(jié)及農(nóng)閑農(nóng)忙時(shí)節(jié)是人員流動(dòng)的高峰期，另外，受企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的影響，外來(lái)流動(dòng)人口的暫住點(diǎn)也會(huì)相應(yīng)出現(xiàn)頻繁變動(dòng)的現(xiàn)象，給政府的管理工作帶來(lái)極大不便。

1.2 人口關(guān)系復(fù)雜

在社會(huì)發(fā)展中，大多數(shù)的外來(lái)人員進(jìn)入城市是以老鄉(xiāng)介紹，一同聚集在城市某一片區(qū)域，這就使得外來(lái)人員容易利用老鄉(xiāng)這層親密的關(guān)系自覺(jué)或不自覺(jué)地糾合在一起，在本地可能形成惡勢(shì)力和犯罪團(tuán)伙，同時(shí)，他們?cè)谔幚韯谫Y糾紛或者與本地人的各種矛盾上往往采用糾集大批老鄉(xiāng)聚眾鬧事或群體性上訪等方式。

1.3 法律意識(shí)淡薄

由于外來(lái)人員絕大部分來(lái)自貧窮落后地區(qū)，整體文化素質(zhì)偏低，遵紀(jì)守法的意識(shí)較不強(qiáng)，政府的日常管理檢查，被認(rèn)為是“行使特權(quán)”和“多管閑事”，一旦基層執(zhí)法人員在處理事情上不能滿足其要求，或者不能達(dá)到其要求，就憑主觀臆斷，錯(cuò)誤地認(rèn)為執(zhí)法人員辦事不公，繼而產(chǎn)生不滿、怨恨情緒，對(duì)執(zhí)法人員隨意的謾罵、圍攻和毆打。從另一個(gè)層面看，這些外來(lái)打工者其實(shí)也屬于弱勢(shì)群體，各項(xiàng)權(quán)益無(wú)時(shí)不刻在受到挑釁和侵害，但卻不懂得用法律的武器保護(hù)自己。

2 流動(dòng)人口管理工作中遇到的問(wèn)題

2.1 政策法規(guī)不完備，缺乏合理性和可行性

法律是規(guī)定公民權(quán)利義務(wù)的社會(huì)規(guī)范，一般來(lái)說(shuō)，在合理的法律規(guī)定中，公民享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)是大體對(duì)等的，不應(yīng)相差過(guò)于懸殊。但是，我們看到諸多關(guān)于外來(lái)流動(dòng)人口的行政法規(guī)和地方性法規(guī)中涉及具體權(quán)力、權(quán)益保障等方面的寥寥無(wú)幾，而對(duì)需要恪守的義務(wù)和需要承擔(dān)的責(zé)任卻占幅甚多。另外，個(gè)別條款的可行性值得推敲。按照現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定，居住3天就要辦理暫住登記手續(xù)的規(guī)定是不符合實(shí)際情況的，因?yàn)樵S多旅游、出差的人往往在一個(gè)地方停留的時(shí)間就三、五天，要這些人辦登記顯然不合適。再者，對(duì)不按規(guī)定申報(bào)登記或申領(lǐng)證件，不按規(guī)定辦理更正、換領(lǐng)、補(bǔ)領(lǐng)手續(xù)等違反規(guī)定的行為，都缺乏相應(yīng)有力的強(qiáng)制、處罰措施，違法成本過(guò)低，造成了執(zhí)法的軟弱無(wú)力。

2.2 用工單位、出租戶重利益輕管理

企業(yè)內(nèi)部管理松散，只要遇到有人報(bào)名，往往忽視了對(duì)報(bào)名者最基本的身份查驗(yàn)，甚至有個(gè)別企業(yè)為逃避辦證及相關(guān)責(zé)任、減少費(fèi)用的支出，故意隱瞞不報(bào)或少報(bào)暫住人口數(shù)。部分房屋出租戶唯錢是圖，對(duì)承租人來(lái)自何方，有無(wú)身份證明及從事何職業(yè)等等，不聞不問(wèn)，對(duì)房屋內(nèi)發(fā)生的情況也基本上沒(méi)有掌握。企業(yè)主、出租戶的不負(fù)責(zé)致使一些不法分子更易混雜、藏匿于廠區(qū)和出租房，為他們從事違法犯罪活動(dòng)在客觀上提供了可乘之機(jī)。

2.3 公安機(jī)關(guān)孤軍奮戰(zhàn)，管理力量薄弱

外來(lái)流動(dòng)人口管理力量涉及工商、計(jì)生、城管等多個(gè)政府職能部門，但是真正將流動(dòng)人口管理工作落實(shí)到最基層的力量，僅是公安機(jī)關(guān)的民警和聘用的外口協(xié)管員。目前，雖然設(shè)有外口專管民警，但區(qū)域大、人員多而復(fù)雜，無(wú)法進(jìn)行有效管控。社區(qū)民警還要承擔(dān)大量治安防范、調(diào)解糾紛和案件辦理等工作，時(shí)間、精力都難以保證流動(dòng)人口的管理工作。對(duì)流動(dòng)人口管理的全覆蓋面充其量只涉及已登記的外來(lái)流動(dòng)人口，如果其他相關(guān)管理跟不上，流動(dòng)人口管理的成效就不能得到充分，所做工作有可能就會(huì)成為無(wú)用功。

2.4 協(xié)管隊(duì)伍不適應(yīng)工作需要

在外來(lái)流動(dòng)人口服務(wù)管理隊(duì)伍的建設(shè)上，目前主要由公安機(jī)關(guān)招募臨時(shí)性協(xié)管員，經(jīng)費(fèi)也主要由公安機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)。由于經(jīng)費(fèi)有限，流動(dòng)人口協(xié)管員普遍待遇比較低，人員數(shù)量很難得到保證，一些人參與協(xié)管的目的并不是為了工作，而是作為一種臨時(shí)性過(guò)渡，導(dǎo)致工作責(zé)任心低下，協(xié)而不管、協(xié)而不清的現(xiàn)象比較普遍。而且，因?yàn)樯鐣?huì)閱歷與文化程度各異，人員素質(zhì)也參差不齊，管理的效能就可想而知了。

3 探索流動(dòng)人口管理的新模式

3.1 “房+人”模式（以房管人）

此模式即“以房管人”，以房主—出租房屋—承租人為基本管理要素，其中以出租房屋的管理為核心。“房+人”模式按照“誰(shuí)出租誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，將“公安主管”與“房主直管”結(jié)合，實(shí)行出租房屋登記備案制度，納入出租屋管理信息系統(tǒng)，落實(shí)房主、公安民警的管理責(zé)任。此模式的優(yōu)點(diǎn)是抓住了流動(dòng)人口“住”的環(huán)節(jié)，對(duì)有固定住所的流動(dòng)人口管理效果較明顯；缺點(diǎn)是對(duì)無(wú)固定居所、建筑工地、工棚、城中村、城鄉(xiāng)交界處、臨時(shí)掛靠親友、流竄人員、流浪人員、未登記出租房等存在漏管、脫管可能，且實(shí)際工作中，人口流動(dòng)性快，出租房屋承租人變化快，出租屋信息漏采漏登多，在當(dāng)前的人財(cái)物的限制下，以房管人效果偏弱。

3.2 “業(yè)+人”模式（以業(yè)管人）

此模式即“以業(yè)管人”，以業(yè)主（雇主，用人單位或個(gè)人）—?jiǎng)?wù)工人員為基本管理要素，其中以業(yè)主的自主管理為核心。“業(yè)+人”模式按照“誰(shuí)用工誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，嚴(yán)格落實(shí)用工單位或個(gè)人（雇主）責(zé)任，將“公安主管”與“業(yè)主直管”結(jié)合，實(shí)行用工用人登記備案制度，納入流動(dòng)人口信息系統(tǒng)，落實(shí)業(yè)主、公安民警的管理責(zé)任。此模式優(yōu)點(diǎn)是：抓住了現(xiàn)代化大生產(chǎn)中流動(dòng)人口“就業(yè)”這一環(huán)節(jié)，目標(biāo)明確，用人單位、雇主相對(duì)固定和穩(wěn)定，可操作性較強(qiáng)，管理的效果較明顯；缺點(diǎn)是對(duì)失業(yè)人員、無(wú)業(yè)人員、流竄人員、流浪人員等存在漏管、脫管，但這正是流動(dòng)人口管理的重點(diǎn)。

3.3 “證+人”模式（以證管人）

此模式即“以證管人”，以暫住證、居住證的管理為核心。即要求所有流動(dòng)人口需要辦理暫住證、居住證。此模式曾作為流動(dòng)人口管理的手段之一，在改革開(kāi)發(fā)以來(lái)發(fā)揮了一定作用，優(yōu)點(diǎn)在于暫住證、居住證作為居民身份證的補(bǔ)充，可與社保、醫(yī)保等業(yè)務(wù)辦理相協(xié)調(diào)。缺點(diǎn)此模式是建立在流動(dòng)人口自覺(jué)主動(dòng)辦證的前提上，實(shí)際工作中，很大一部分流動(dòng)人口未能主動(dòng)辦理暫住證、居住證；辦證后，證件本身與流動(dòng)人口的有效管理無(wú)直接關(guān)聯(lián)，目前此模式部分地區(qū)已不采用。

3.4 “站+人”模式（以站管人）

此模式即“以站管人”，以流動(dòng)人口服務(wù)管理站—流動(dòng)人口為核心。即由黨委政府統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)，在街道各居委建立流動(dòng)人口服務(wù)管理站，專門負(fù)責(zé)本轄區(qū)流動(dòng)人口管理服務(wù)工作。此模式優(yōu)點(diǎn)是：抓住了流動(dòng)人口“落腳點(diǎn)”這一環(huán)節(jié)，按轄區(qū)管轄原則，有地利、人和之優(yōu)勢(shì)，對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)的管理亦有效果；缺點(diǎn)是受限于當(dāng)前人財(cái)物等問(wèn)題，目前建立的流動(dòng)人口服務(wù)管理站基本掛靠在街道各居委內(nèi)，由原班人馬在運(yùn)轉(zhuǎn)，流動(dòng)人口服務(wù)管理站的作用沒(méi)有充分發(fā)揮。且實(shí)際工作中，由于流動(dòng)人口管理的長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性，存在底數(shù)不清，管理措施弱化的問(wèn)題。

3.5 “網(wǎng)+人”模式（ 以網(wǎng)管人）

此模式即“以網(wǎng)管人”，以各種信息化系統(tǒng)及流動(dòng)人口信息采集錄入為核心，主要包括當(dāng)前賓館、旅館信息系統(tǒng)、銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)、網(wǎng)吧信息系統(tǒng)、通信企業(yè)信息系統(tǒng)、交通運(yùn)輸信息系統(tǒng)、以及其他與公安機(jī)關(guān)信息網(wǎng)絡(luò)相連的其他信息系統(tǒng)。此模式的優(yōu)點(diǎn)在于抓住了流動(dòng)人口“留宿”和“需辦理基本業(yè)務(wù)”的環(huán)節(jié)，對(duì)抓捕在逃人員效果突出，對(duì)流動(dòng)人口可進(jìn)行運(yùn)動(dòng)軌跡管理。缺點(diǎn)是仍有很大一部流動(dòng)人口并沒(méi)納入整個(gè)社會(huì)的各類信息系統(tǒng)管理之中，存在脫管、漏管問(wèn)題。

3.6 “人+人”模式（ 以人管人）

此模式即“以人管人”，以對(duì)重點(diǎn)人員的管理為核心。此模式按照“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”和“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，加強(qiáng)流動(dòng)人口中的重點(diǎn)人員管控，確保重點(diǎn)人員不失控。此模式的優(yōu)點(diǎn)在于抓住了流動(dòng)人口中的重點(diǎn)對(duì)象，采取“人盯人”方式，職責(zé)明確，對(duì)重點(diǎn)人口管理效果較明顯。缺點(diǎn)是對(duì)人財(cái)物的投入成本較高，對(duì)重點(diǎn)人口的24小時(shí)動(dòng)態(tài)管理仍存在問(wèn)題。

4 外來(lái)流動(dòng)人口管理新模式的運(yùn)用

根據(jù)上述各種管理模式可知，流動(dòng)人口管理是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，當(dāng)前外來(lái)流動(dòng)人口的管理還遠(yuǎn)未有萬(wàn)全之策，各種管理模式都存在優(yōu)缺點(diǎn)，任何一種管理模式不能解決所有問(wèn)題。故運(yùn)用整合方式，將現(xiàn)已有的不同管理模式進(jìn)行一定的有效整合，從而提高城市外來(lái)流動(dòng)人口的管理效能。

4.1 分類化管理

即對(duì)外來(lái)流動(dòng)人口按照潛在的社會(huì)危害可能進(jìn)行分類，區(qū)別對(duì)待，分類管理，明確管理重點(diǎn)。建議就分兩個(gè)大類，即有正當(dāng)職業(yè)、無(wú)正當(dāng)職業(yè)。對(duì)有正當(dāng)職業(yè)的流動(dòng)人口主要采取“以業(yè)管人”、“以房管人”、“以證管人”；對(duì)無(wú)正當(dāng)職業(yè)的主要采取“以房管人”、“以網(wǎng)管人”、“以站管人”，對(duì)其中的重點(diǎn)人口采取“以人管人”。

4.2 社會(huì)化管理

即在目前主管職能部門能力不足的情況下，下放一定權(quán)力，將“主管”與“直管”結(jié)合，將管理職能下放給房主、雇主、企業(yè)、事業(yè)單位、街道社區(qū)，依托社會(huì)資源和力量管理。主管職能部門主要負(fù)責(zé)制定規(guī)章制度、監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，“主管”與“直管”責(zé)任捆綁，最大限度利用社會(huì)資源，推進(jìn)流動(dòng)人口管理的社會(huì)化。

4.3 信息化管理

依托公安機(jī)關(guān)各類信息系統(tǒng)的建設(shè)，將網(wǎng)吧、賓館、旅館、銀行、郵政、交通運(yùn)輸、民航、政府部門、企業(yè)、事業(yè)單位的信息系統(tǒng)進(jìn)行整合，全部納入公安機(jī)關(guān)的綜合信息系統(tǒng)，積極推進(jìn)公民基本業(yè)務(wù)辦理實(shí)名制，依托信息化技術(shù)，提高人口管理的科技水平，起到事半功倍的效果。

4.4 綜合化管理

針對(duì)不同地區(qū)、不同類型流動(dòng)人口的實(shí)際情況，有針對(duì)性地選擇管理模式，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，綜合施策。如在企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部，對(duì)務(wù)工人員的管理可采取“以業(yè)管人”為主，同時(shí)可以配合使用其他管理模式；對(duì)無(wú)業(yè)和流竄流動(dòng)人員，必須綜合運(yùn)用各種管理模式，依托社會(huì)化的管理模式，才能織好織密管控理網(wǎng)絡(luò)，確保外來(lái)流動(dòng)人口管理不失控。

無(wú)論是現(xiàn)有的管理模式，還是整合后創(chuàng)新的管理新模式，都是政府在管理城市外來(lái)流動(dòng)人口方面的新探索，也是為了提高政府流動(dòng)人口管理的效能，更是為了確保城市居民與外來(lái)流動(dòng)人員的居住及工作環(huán)境的和諧穩(wěn)定。

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作者簡(jiǎn)介

陳偉（1984-），男，籍貫：安徽省宣城市，學(xué)歷：研究生，研究方向： 公共管理MPA 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)管理