我國環(huán)保NGO的發(fā)展困境與法律對策

侯永剛　王躍先

摘要：環(huán)保 NGO擁有專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，通過施加輿論壓力和發(fā)揮教化功能， 它在全球環(huán)境治理領(lǐng)域已經(jīng)形成了一定影響。與此同時， 環(huán)保 NGO在該領(lǐng)域面臨著獨立性受削弱、專業(yè)性性缺乏、社會影響力不足、內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理、法律保障機制不健全等一系列問題。當(dāng)前應(yīng)從增強自身發(fā)展能力、提升法律地位、建立社會監(jiān)督機制等方面來解決我國環(huán)保 NGO 在進(jìn)一步發(fā)展的過程中遭遇的一些發(fā)展困境。

關(guān)鍵詞：環(huán)保 NGO；發(fā)展困境；法律對策

中圖分類號：DF63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）01-0060-03

NGO（Non-Governmental Organization，NGO）中文譯為非政府組織，包括“非贏利”組織、“非盈利”組織、“非營利”組織、民間組織、社團組織等，是政府與企業(yè)之外不以利益最大化為目的的第三領(lǐng)域（第三部門），具有非營利性、非政府性、志愿公益性等特點。[1]隨著環(huán)境污染問題的日益突出，單靠政府干預(yù)的結(jié)果并不理想。環(huán)保 NGO 開展的各種活動對于提高民眾的環(huán)境意識和緩解嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境危機起到了重要作用。當(dāng)環(huán)境資源面臨“市場失靈”和“政府失靈”時，環(huán)保 NGO 的任務(wù)將更加艱巨，它在環(huán)境保護(hù)中的角色也將越來越重要。

一、我國環(huán)保NGO的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）環(huán)保NGO數(shù)量及從業(yè)人員

環(huán)保 NGO 作為一種新的社會組織形式，最早出現(xiàn)在 19 世紀(jì)中期，成立于 1865 年的英國公物保護(hù)協(xié)會是世界上第一個環(huán)保非政府組織。[1]我國環(huán)保 NGO 起步晚、發(fā)展還很不充分。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會報告顯示，直到 1978 年 5 月，我國第一個具有官方背景的環(huán)保 NGO 即中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會才宣告成立。 此時世界范圍內(nèi)環(huán)保NGO已存在三千多家。1991 年 4 月，我國第一個民間性質(zhì)的環(huán)保NGO 即遼寧盤錦市黑嘴鷗保護(hù)協(xié)會成立。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會調(diào)查，2005年中國環(huán)保NGO有2 768家，到2008年已達(dá)到3 539家，發(fā)展極為迅速。但是，環(huán)保NGO規(guī)模普遍較小，平均每個環(huán)保民間組織的全職人員在25人左右，在我國環(huán)保NGO中，有28.9%的沒有專職人員，46.5%的專職人員人數(shù)在1-5人之間，59.7%的草根NGO的專職人員人數(shù)在1-10人之間。[2]

（二）環(huán)保NGO組織機構(gòu)及管理模式

環(huán)保NGO根據(jù)其關(guān)注的不同的領(lǐng)域，可以分為不同類型的環(huán)保組織。既包括綜合性環(huán)保非政府組織，如自然之友、北京地球村等，它們關(guān)注幾乎所有的環(huán)境問題；也包括專門性環(huán)保非政府組織，如中國野生動物保護(hù)協(xié)會、中國小動物保護(hù)協(xié)會等，主要關(guān)注野生動物保護(hù)活動。

根據(jù)成員構(gòu)成結(jié)構(gòu)來劃分，既包括研究型，主要由相關(guān)領(lǐng)域的專家組成，通過監(jiān)測、研究和分析，向社會提供最新的環(huán)境研究成果或向有關(guān)政府提供政策研究報告；也包括參與型，它們一方面強調(diào)環(huán)境保護(hù)的群眾和大眾參與的重要性，一方面重視環(huán)境研究，主要由數(shù)目龐大的普通會員和實力強大的環(huán)境科研隊伍組成。

從環(huán)保NGO內(nèi)部管理模式的情況看，可分為官辦型環(huán)保NGO與草根型環(huán)保NGO。官辦型環(huán)保NGO如北京環(huán)境科學(xué)學(xué)會、中國環(huán)境新聞工作者協(xié)會等，它們是由政府直接或間接控制的環(huán)保組織。我國草根型環(huán)保NGO如“自然之友”、“地球村”等，民間草根型環(huán)保NGO約占14.3%，其特點就是自主性強，較少受到政府的行政干擾，擁有獨立的人事權(quán)。

另據(jù)調(diào)查表明，我國環(huán)保NGO的發(fā)展還處于起步階段。雖然與20世紀(jì)90年代相比有很大進(jìn)步，但是與發(fā)達(dá)國家成熟的環(huán)保NGO相比，中國環(huán)保NGO的組織管理水平尚有很大差距。大多數(shù)環(huán)保NGO治理結(jié)構(gòu)仍然不完善，理事會形同虛設(shè)。有將近30%的環(huán)保NGO沒有理事會，將近30%的環(huán)保NGO沒有年度報告。

（三）環(huán)保NGO的活動方式

第一層次，開展環(huán)保知識、環(huán)境意識的宣傳和教育活動； 推動環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與活動； 開展保護(hù)生物多樣性、保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的專項活動。第二層次，開展環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)的研究工作； 對環(huán)境保護(hù)項目進(jìn)行資助，對環(huán)境污染受害者進(jìn)行援助； 環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品的推廣以及業(yè)界聯(lián)合等活動。第三層次，參與制定環(huán)保公共政策； 參與全球范圍內(nèi)的環(huán)保交流活動。此外，環(huán)保 NGO 還開展環(huán)境質(zhì)量影響的認(rèn)證與評價業(yè)務(wù)，提供環(huán)境保護(hù)方面的咨詢和指導(dǎo)。

我國的環(huán)保NGO還處于初步發(fā)展階段，目前的活動主要停留在通過環(huán)境教育使公眾意識到環(huán)境與資源危機的層次上，缺乏對突發(fā)重大環(huán)境問題和國際性環(huán)境問題的反應(yīng)能力，對參與環(huán)境政策制定和實施社會監(jiān)督的能力不足、成效不高。

以“綠家園”、“自然之友”等環(huán)保NGO參與的怒江水電開發(fā)被擱置一案為例，環(huán)保NGO的政策倡導(dǎo)性參與只是一種間接性的參與，與參與到政府的決策，從而為公眾利益代言還有很長的一段路要走。

（四）環(huán)保NGO的經(jīng)費及來源

從國際環(huán)保組織的資金來源上看，基金會是這些環(huán)保組織最重要的基金來源，有近60%環(huán)保組織有基金會的資助；其次是國際機構(gòu)和國家政府的撥款、會員費。

而從我國環(huán)保組織的資金狀況看，約三分之二以上的環(huán)保組織（包括高校環(huán)保社團）是由政府或者高校團委發(fā)起成立的，其經(jīng)費來源自然也主要靠政府的財政撥款。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會調(diào)查，74%的環(huán)保NGO沒有固定經(jīng)費來源，26%的環(huán)保NGO基本能籌集到經(jīng)費，草根型環(huán)保NGO年籌集經(jīng)費主要靠慈善捐贈。[2]

有關(guān) NGO的研究表明：如果一個 NGO 長期依賴單一的資金來源，它們的獨立性就可能成為問題。除了資金來源，資金的分配問題也很重要。環(huán)保NGO是否能夠?qū)⑵滟Y金的來源及分配情況公開化、透明化，是影響其能否持續(xù)獲得資金來源的重要因素。

二、中國環(huán)保 NGO遇到的困境及原因

（一）環(huán)保NGO的自身發(fā)展缺陷

首先，缺乏獨立性，制約自身能力建設(shè)。我國環(huán)保NGO在經(jīng)費來源與政策實施兩個方面是不獨立的。對于官辦型環(huán)保NGO，[3]其角色定位為政府的“伙伴”，其宗旨是“幫忙而不添亂”， 其機構(gòu)設(shè)置與工作流程官僚化， 其主要領(lǐng)導(dǎo)人直接由政府官員或者是由退休的領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任， 并享受公務(wù)員待遇， 志愿性、自治性不強， 其工作原則以不搶政府“風(fēng)頭”為主，并且壓制該地區(qū)同類的民間環(huán)保組織，極力維護(hù)政府的威信，工作目的偏離組織目標(biāo)，不同于官僚政治的創(chuàng)造性活力在下降。

對于草根型環(huán)保NGO， 由于組織的自發(fā)、志愿性， 因此其機構(gòu)設(shè)置很粗糙， 人員缺少相應(yīng)的訓(xùn)練， 其管理層核心力量太弱， 往往只有一人， 即組織的發(fā)起者。從管理學(xué)的角度講， 管理層的薄弱導(dǎo)致的是組織活動的無計劃性，[3] 對于組織一些長期性的活動， 對環(huán)保組織的管理水平是極大的考驗。

其次，專業(yè)化程度不高，活動范圍狹窄?，F(xiàn)在我國大部分的環(huán)保NGO的活動范圍僅僅局限在環(huán)境保護(hù)宣傳教育和環(huán)保知識普及上，而對于環(huán)境保護(hù)科研工作與環(huán)境保護(hù)立法、司法維權(quán)工作介入少之又少，活動范圍只存在于他們熟悉的領(lǐng)域， 例如開展環(huán)境教育、提倡資源循環(huán)使用、推廣環(huán)境友好的生活方式等領(lǐng)域，而對于他們而言很陌生的東西， 非專業(yè)人士的介入容易產(chǎn)生問題。在我國，一些人參與環(huán)保NGO只是單純的使命感的驅(qū)動或者是一時的沖動， 對環(huán)保事業(yè)的專業(yè)性和長期性并沒有充分的認(rèn)識。環(huán)保項目策劃能力的高低也是檢驗組織專業(yè)化水平的重要指標(biāo)。項目策劃水平的高低直接影響資金籌措效果，事實上，如果有好的創(chuàng)意尋找資金還是有“門路”的。很顯然，我國的環(huán)保NGO內(nèi)部或組織間還很少有專業(yè)的劃分，導(dǎo)致其活動范圍和層次上難有較大提高。

再次，社會影響力有限，組織目標(biāo)難以實現(xiàn)。在我國環(huán)保NGO之間， 一個較明顯的缺陷就是缺少協(xié)同， 中國的民間環(huán)保組織之所以不成氣候， 跟組織的單打獨斗有很大關(guān)系。我國環(huán)境問題的暴露具有個別性的特點， 也就是意識到或發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題的主體是個人或是某個組織， 而真正去解決這些問題的也很可能是這些個體， 當(dāng)前人們普遍關(guān)心的是民間環(huán)保組織與政府、企業(yè)等權(quán)、財部門的合作， 關(guān)心如何從這些部門身上獲取有用資源， 卻忽略了挖掘組織本身的潛力。

（二）環(huán)保NGO的外部環(huán)境約束

首先，對環(huán)保 NGO實行雙重管理體制且準(zhǔn)入門檻過高。在西方國家， 一個民間組織只要有一個人以及合理的組織章程， 花很少的錢就可以進(jìn)行注冊。我國有關(guān) NGO 管理的法律法規(guī)還不夠成熟和完善，立法的層次和質(zhì)量不高，在具體問題上缺乏可操作性。在我國，現(xiàn)行的非政府組織實行登記主義，其法律依據(jù)為：1998 年 10 月國務(wù)院發(fā)布的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。其主要規(guī)定如下，其一，實行登記管理部門和業(yè)務(wù)主管單位雙重管理體制，即非政府組織注冊前提就是找到一家主管單位掛靠；其二，禁止在同一行政區(qū)內(nèi)設(shè)立業(yè)務(wù)范圍相同或相似的非政府組織；其三，成立一個全國性社團至少要 10 萬元資金，而地方性的和跨行政區(qū)域的社會團體則需要 3 萬元以上的注冊資金限制。其規(guī)定致使大部分民間組織在法律制度外徘徊，淪為“黑戶”，阻礙了我國環(huán)保NGO的發(fā)展壯大，成為制約非政府組織發(fā)展的制度桎梏。

其次，財稅法律制度不健全且缺乏必要的政策扶持。

在財稅制度方面：一是在開展公益活動中非政府組織自身面臨繳納所得稅、營業(yè)稅的問題，二是對公益性非政府組織捐贈的所得扣除問題。由于我國并沒有專門針對非政府組織建立有關(guān)的稅收管理制度，不同類別的非政府組織在稅收優(yōu)惠、稅收管理方面的差別比較大，困擾了一些公益性非政府組織的發(fā)展。

在政策扶持力度方面：一方面是免稅資格的混亂，現(xiàn)階段，對環(huán)保NGO沒有明確區(qū)分營利性與非營利性之分，也沒有明確規(guī)定其享有免稅待遇；另一方面，對于個人或企業(yè)的捐贈行為卻缺乏稅收激勵制度。“據(jù)‘北京地球村負(fù)責(zé)人廖曉義介紹：由于缺乏完善的稅制，民間環(huán)保組織在國內(nèi)籌資非常困難?！厍虼?一直沒有固定的經(jīng)費來源，其基本費用是用制作電視節(jié)目的經(jīng)費來支撐的，吃了上頓沒下頓?！盵4]

三、法律對策

（一）增強環(huán)保 NGO 自身發(fā)展能力

環(huán)保 NGO若想在全球環(huán)境治理領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用，它需要在充分發(fā)揮自身優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，確保獨立性，處理好與國家和政府間國際組織的關(guān)系， 加強內(nèi)部成員之間的溝通與協(xié)調(diào)，不斷通過改革解決自身存在的問題。爭取政府和主管單位的支持。民間環(huán)保組織是對政府在環(huán)保方面職能的補充， 服務(wù)對象是全體民眾。所以， 政府有義務(wù)給予民間環(huán)保組織支持。政府的支持應(yīng)主要體現(xiàn)在登記注冊條件的放寬、資金的支持、使環(huán)保組織獲得捐贈的渠道暢通、項目審批手續(xù)的簡化、官員的現(xiàn)場辦公等。

不斷提高自身素質(zhì)、拓展活動范圍，從專業(yè)化視角去關(guān)注環(huán)境問題，提高服務(wù)社會的能力； 提升管理水平，提高立項和項目運作的科學(xué)化和專業(yè)化水準(zhǔn)，積極與國際環(huán)保NGO組織尋求合作，編制年度工作報告、資金籌措及使用說明，提高透明度和公信力； 注重人才吸納和培養(yǎng)，加強培訓(xùn)，建立人才流動和便于公眾參與環(huán)保NGO活動的機制。

現(xiàn)階段，我國環(huán)保 NGO 的作用有來自于該組織領(lǐng)袖的魅力，但在未來的平民社會里主要還是依靠團體的力量。單個環(huán)保NGO的力量有限，若能抱團發(fā)展，即通過搭建各種信息和經(jīng)驗交流平臺，開展聯(lián)合行動，實現(xiàn)智力資源、信息資源、資金資源、人力資源的共享，可以擴大活動的影響力，提高實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的成功率和組織公信力。[5]

（二）提升民間環(huán)保組織的法律地位

目前，我國實行的非政府組織登記管理制度，實際上是人為抬高了非政府組織合法注冊登記的門檻，使得許多合法的非政府組織難以獲得正當(dāng)身份。[6]顯然，過于嚴(yán)格苛刻的準(zhǔn)入制度對非政府組織自身的發(fā)展和供給公共服務(wù)十分不利。在我國， 隨著生態(tài)環(huán)境的日益惡化， 環(huán)保NGO的作用越來越突出， 民眾支持環(huán)保NGO的呼聲也越來越高。環(huán)境保護(hù)和治理是一項即時和長期的任務(wù)， 需要投入大量的人力、物力、財力， 環(huán)保NGO作為社會管理的“第三支力量”將分散的公民組織起來，整合了社會的資金和資源，最終形成了一股強大的社會力量，有組織地參與到環(huán)境保護(hù)中去。

對此，國內(nèi)許多學(xué)者專家都提出自己看法，比較一致的建議是，在對非政府組織科學(xué)分類和分層基礎(chǔ)上，構(gòu)建“創(chuàng)設(shè)備案制度，實行登記、備案雙軌制”的準(zhǔn)入制度。登記與否并不是非政府組織獲得合法性的前提條件，成立非政府組織除了登記之外，多了備案一個渠道，兩者的不同之處在于非政府組織登記之后取得的是法人資格，而備案不能獲得法人資格。

現(xiàn)階段，我國NGO的生存模式是國家賦予NGO的壟斷地位，政府與NGO之間具有密切的、制度化的合作關(guān)系?？偟膩砜?，在這種生存模式下的國家與社會關(guān)系強調(diào)國家的最高代表性和重要性，強調(diào)穩(wěn)定、秩序和整合，比較適合現(xiàn)階段中國的國情。不過，在該模式下，需要特別注意的是，雖然政府與NGO關(guān)系密切，但是NGO自身是高度自治的，政府并不干預(yù)NGO的內(nèi)部事務(wù)。因此我國也應(yīng)取消需要主管單位的限制， 將登記環(huán)節(jié)弱化， 重在對民間環(huán)保組織的登記后的管理、引導(dǎo)。對注冊資金和人員數(shù)量要求也應(yīng)該放開。

（三）建立廣泛的社會監(jiān)督機制

在我國，存在著對過于獨立的環(huán)保NGO可能會影響社會穩(wěn)定的政治傾向，有時對過于獨立的環(huán)保NGO的看法過度敏感，這其中也不排除某些環(huán)保NGO不小心受到了境外組織的利用，成為了阻礙環(huán)保NGO發(fā)展的“害群之馬”。但是，對民間環(huán)保組織的發(fā)展， 我們應(yīng)該以辨證的眼光去看待， 大部分的民間環(huán)保組織是起到積極作用的。

另外，組織內(nèi)部的腐敗也是一個尖銳的問題， 環(huán)保組織的資金來源主要是捐贈， 捐贈過程中票據(jù)的開具、現(xiàn)金的管理如沒有規(guī)范的操作指南， 其受贈資格也可能會受到懷疑。組織財務(wù)狀況的不透明、捐贈者缺乏監(jiān)督資金的使用狀況的意識， 也會造成資金的流向不明。因此需建立嚴(yán)格的財務(wù)制度， 保證這些組織健康、有序地發(fā)展。

因此，建立起有效地監(jiān)督機制，使環(huán)保NGO的組織目標(biāo)和口袋透明化。政府是唯一具有法律權(quán)威強行要求非政府組織進(jìn)行問責(zé)交待的組織，但是政府沒有能力對每一個組織都進(jìn)行認(rèn)真、細(xì)致的審査，這就使得單一的政府監(jiān)督模式效果并不明顯。因此，非政府組織除對政府部門進(jìn)行問責(zé)交待外，還必須建立起接受其供給公共服務(wù)相關(guān)的利益群體，如捐贈者、被供給的對象、普通公眾進(jìn)行監(jiān)督的機制。

參考文獻(xiàn)：

[1] Macormick J.British Politics and the Environment[M].London： Earthscan Publishers Ltd.，1991.

[2] 中華環(huán)保聯(lián)合會.中國環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報告（2008 環(huán)境藍(lán)皮書）[R].

[3] 林家彬.環(huán)境NGO在推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展中的作用[EB/OL].國研網(wǎng).

[4] 王 名，劉國翰，何建宇.中國社團改革—從政府選擇到社會選擇[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.

[5] 張新華，陳 婷.中美環(huán)保NGO發(fā)展比較及對中國的啟示[J].環(huán)境科學(xué)與管理，2011（8）：5-7+12.

[6] 賈 峰.中國環(huán)保NGO尚處于兒童階段[J].綠色視野，2013（1）：8-10.

[責(zé)任編輯：蘭欣卉]