我國環保NGO的發展困境與法律對策

侯永剛　王躍先

摘要：環保 NGO擁有專業技術優勢，通過施加輿論壓力和發揮教化功能， 它在全球環境治理領域已經形成了一定影響。與此同時， 環保 NGO在該領域面臨著獨立性受削弱、專業性性缺乏、社會影響力不足、內部結構不合理、法律保障機制不健全等一系列問題。當前應從增強自身發展能力、提升法律地位、建立社會監督機制等方面來解決我國環保 NGO 在進一步發展的過程中遭遇的一些發展困境。

關鍵詞：環保 NGO；發展困境；法律對策

中圖分類號：DF63 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）01-0060-03

NGO（Non-Governmental Organization，NGO）中文譯為非政府組織，包括“非贏利”組織、“非盈利”組織、“非營利”組織、民間組織、社團組織等，是政府與企業之外不以利益最大化為目的的第三領域（第三部門），具有非營利性、非政府性、志愿公益性等特點。[1]隨著環境污染問題的日益突出，單靠政府干預的結果并不理想。環保 NGO 開展的各種活動對于提高民眾的環境意識和緩解嚴峻的生態環境危機起到了重要作用。當環境資源面臨“市場失靈”和“政府失靈”時，環保 NGO 的任務將更加艱巨，它在環境保護中的角色也將越來越重要。

一、我國環保NGO的發展現狀

（一）環保NGO數量及從業人員

環保 NGO 作為一種新的社會組織形式，最早出現在 19 世紀中期，成立于 1865 年的英國公物保護協會是世界上第一個環保非政府組織。[1]我國環保 NGO 起步晚、發展還很不充分。據中華環保聯合會報告顯示，直到 1978 年 5 月，我國第一個具有官方背景的環保 NGO 即中國環境科學學會才宣告成立。 此時世界范圍內環保NGO已存在三千多家。1991 年 4 月，我國第一個民間性質的環保NGO 即遼寧盤錦市黑嘴鷗保護協會成立。據中華環保聯合會調查，2005年中國環保NGO有2 768家，到2008年已達到3 539家，發展極為迅速。但是，環保NGO規模普遍較小，平均每個環保民間組織的全職人員在25人左右，在我國環保NGO中，有28.9%的沒有專職人員，46.5%的專職人員人數在1-5人之間，59.7%的草根NGO的專職人員人數在1-10人之間。[2]

（二）環保NGO組織機構及管理模式

環保NGO根據其關注的不同的領域，可以分為不同類型的環保組織。既包括綜合性環保非政府組織，如自然之友、北京地球村等，它們關注幾乎所有的環境問題；也包括專門性環保非政府組織，如中國野生動物保護協會、中國小動物保護協會等，主要關注野生動物保護活動。

根據成員構成結構來劃分，既包括研究型，主要由相關領域的專家組成，通過監測、研究和分析，向社會提供最新的環境研究成果或向有關政府提供政策研究報告；也包括參與型，它們一方面強調環境保護的群眾和大眾參與的重要性，一方面重視環境研究，主要由數目龐大的普通會員和實力強大的環境科研隊伍組成。

從環保NGO內部管理模式的情況看，可分為官辦型環保NGO與草根型環保NGO。官辦型環保NGO如北京環境科學學會、中國環境新聞工作者協會等，它們是由政府直接或間接控制的環保組織。我國草根型環保NGO如“自然之友”、“地球村”等，民間草根型環保NGO約占14.3%，其特點就是自主性強，較少受到政府的行政干擾，擁有獨立的人事權。

另據調查表明，我國環保NGO的發展還處于起步階段。雖然與20世紀90年代相比有很大進步，但是與發達國家成熟的環保NGO相比，中國環保NGO的組織管理水平尚有很大差距。大多數環保NGO治理結構仍然不完善，理事會形同虛設。有將近30%的環保NGO沒有理事會，將近30%的環保NGO沒有年度報告。

（三）環保NGO的活動方式

第一層次，開展環保知識、環境意識的宣傳和教育活動； 推動環境保護領域的公眾參與活動； 開展保護生物多樣性、保護自然生態環境的專項活動。第二層次，開展環境保護科學技術的研究工作； 對環境保護項目進行資助，對環境污染受害者進行援助； 環境保護產品的推廣以及業界聯合等活動。第三層次，參與制定環保公共政策； 參與全球范圍內的環保交流活動。此外，環保 NGO 還開展環境質量影響的認證與評價業務，提供環境保護方面的咨詢和指導。

我國的環保NGO還處于初步發展階段，目前的活動主要停留在通過環境教育使公眾意識到環境與資源危機的層次上，缺乏對突發重大環境問題和國際性環境問題的反應能力，對參與環境政策制定和實施社會監督的能力不足、成效不高。

以“綠家園”、“自然之友”等環保NGO參與的怒江水電開發被擱置一案為例，環保NGO的政策倡導性參與只是一種間接性的參與，與參與到政府的決策，從而為公眾利益代言還有很長的一段路要走。

（四）環保NGO的經費及來源

從國際環保組織的資金來源上看，基金會是這些環保組織最重要的基金來源，有近60%環保組織有基金會的資助；其次是國際機構和國家政府的撥款、會員費。

而從我國環保組織的資金狀況看，約三分之二以上的環保組織（包括高校環保社團）是由政府或者高校團委發起成立的，其經費來源自然也主要靠政府的財政撥款。據中華環保聯合會調查，74%的環保NGO沒有固定經費來源，26%的環保NGO基本能籌集到經費，草根型環保NGO年籌集經費主要靠慈善捐贈。[2]

有關 NGO的研究表明：如果一個 NGO 長期依賴單一的資金來源，它們的獨立性就可能成為問題。除了資金來源，資金的分配問題也很重要。環保NGO是否能夠將其資金的來源及分配情況公開化、透明化，是影響其能否持續獲得資金來源的重要因素。

二、中國環保 NGO遇到的困境及原因

（一）環保NGO的自身發展缺陷

首先，缺乏獨立性，制約自身能力建設。我國環保NGO在經費來源與政策實施兩個方面是不獨立的。對于官辦型環保NGO，[3]其角色定位為政府的“伙伴”，其宗旨是“幫忙而不添亂”， 其機構設置與工作流程官僚化， 其主要領導人直接由政府官員或者是由退休的領導干部擔任， 并享受公務員待遇， 志愿性、自治性不強， 其工作原則以不搶政府“風頭”為主，并且壓制該地區同類的民間環保組織，極力維護政府的威信，工作目的偏離組織目標，不同于官僚政治的創造性活力在下降。

對于草根型環保NGO， 由于組織的自發、志愿性， 因此其機構設置很粗糙， 人員缺少相應的訓練， 其管理層核心力量太弱， 往往只有一人， 即組織的發起者。從管理學的角度講， 管理層的薄弱導致的是組織活動的無計劃性，[3] 對于組織一些長期性的活動， 對環保組織的管理水平是極大的考驗。

其次，專業化程度不高，活動范圍狹窄?，F在我國大部分的環保NGO的活動范圍僅僅局限在環境保護宣傳教育和環保知識普及上，而對于環境保護科研工作與環境保護立法、司法維權工作介入少之又少，活動范圍只存在于他們熟悉的領域， 例如開展環境教育、提倡資源循環使用、推廣環境友好的生活方式等領域，而對于他們而言很陌生的東西， 非專業人士的介入容易產生問題。在我國，一些人參與環保NGO只是單純的使命感的驅動或者是一時的沖動， 對環保事業的專業性和長期性并沒有充分的認識。環保項目策劃能力的高低也是檢驗組織專業化水平的重要指標。項目策劃水平的高低直接影響資金籌措效果，事實上，如果有好的創意尋找資金還是有“門路”的。很顯然，我國的環保NGO內部或組織間還很少有專業的劃分，導致其活動范圍和層次上難有較大提高。

再次，社會影響力有限，組織目標難以實現。在我國環保NGO之間， 一個較明顯的缺陷就是缺少協同， 中國的民間環保組織之所以不成氣候， 跟組織的單打獨斗有很大關系。我國環境問題的暴露具有個別性的特點， 也就是意識到或發現環境問題的主體是個人或是某個組織， 而真正去解決這些問題的也很可能是這些個體， 當前人們普遍關心的是民間環保組織與政府、企業等權、財部門的合作， 關心如何從這些部門身上獲取有用資源， 卻忽略了挖掘組織本身的潛力。

（二）環保NGO的外部環境約束

首先，對環保 NGO實行雙重管理體制且準入門檻過高。在西方國家， 一個民間組織只要有一個人以及合理的組織章程， 花很少的錢就可以進行注冊。我國有關 NGO 管理的法律法規還不夠成熟和完善，立法的層次和質量不高，在具體問題上缺乏可操作性。在我國，現行的非政府組織實行登記主義，其法律依據為：1998 年 10 月國務院發布的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》。其主要規定如下，其一，實行登記管理部門和業務主管單位雙重管理體制，即非政府組織注冊前提就是找到一家主管單位掛靠；其二，禁止在同一行政區內設立業務范圍相同或相似的非政府組織；其三，成立一個全國性社團至少要 10 萬元資金，而地方性的和跨行政區域的社會團體則需要 3 萬元以上的注冊資金限制。其規定致使大部分民間組織在法律制度外徘徊，淪為“黑戶”，阻礙了我國環保NGO的發展壯大，成為制約非政府組織發展的制度桎梏。

其次，財稅法律制度不健全且缺乏必要的政策扶持。

在財稅制度方面：一是在開展公益活動中非政府組織自身面臨繳納所得稅、營業稅的問題，二是對公益性非政府組織捐贈的所得扣除問題。由于我國并沒有專門針對非政府組織建立有關的稅收管理制度，不同類別的非政府組織在稅收優惠、稅收管理方面的差別比較大，困擾了一些公益性非政府組織的發展。

在政策扶持力度方面：一方面是免稅資格的混亂，現階段，對環保NGO沒有明確區分營利性與非營利性之分，也沒有明確規定其享有免稅待遇；另一方面，對于個人或企業的捐贈行為卻缺乏稅收激勵制度?！皳本┑厍虼遑撠熑肆螘粤x介紹：由于缺乏完善的稅制，民間環保組織在國內籌資非常困難?！厍虼?一直沒有固定的經費來源，其基本費用是用制作電視節目的經費來支撐的，吃了上頓沒下頓?！盵4]

三、法律對策

（一）增強環保 NGO 自身發展能力

環保 NGO若想在全球環境治理領域發揮更大的作用，它需要在充分發揮自身優勢的基礎上，確保獨立性，處理好與國家和政府間國際組織的關系， 加強內部成員之間的溝通與協調，不斷通過改革解決自身存在的問題。爭取政府和主管單位的支持。民間環保組織是對政府在環保方面職能的補充， 服務對象是全體民眾。所以， 政府有義務給予民間環保組織支持。政府的支持應主要體現在登記注冊條件的放寬、資金的支持、使環保組織獲得捐贈的渠道暢通、項目審批手續的簡化、官員的現場辦公等。

不斷提高自身素質、拓展活動范圍，從專業化視角去關注環境問題，提高服務社會的能力； 提升管理水平，提高立項和項目運作的科學化和專業化水準，積極與國際環保NGO組織尋求合作，編制年度工作報告、資金籌措及使用說明，提高透明度和公信力； 注重人才吸納和培養，加強培訓，建立人才流動和便于公眾參與環保NGO活動的機制。

現階段，我國環保 NGO 的作用有來自于該組織領袖的魅力，但在未來的平民社會里主要還是依靠團體的力量。單個環保NGO的力量有限，若能抱團發展，即通過搭建各種信息和經驗交流平臺，開展聯合行動，實現智力資源、信息資源、資金資源、人力資源的共享，可以擴大活動的影響力，提高實現預期目標的成功率和組織公信力。[5]

（二）提升民間環保組織的法律地位

目前，我國實行的非政府組織登記管理制度，實際上是人為抬高了非政府組織合法注冊登記的門檻，使得許多合法的非政府組織難以獲得正當身份。[6]顯然，過于嚴格苛刻的準入制度對非政府組織自身的發展和供給公共服務十分不利。在我國， 隨著生態環境的日益惡化， 環保NGO的作用越來越突出， 民眾支持環保NGO的呼聲也越來越高。環境保護和治理是一項即時和長期的任務， 需要投入大量的人力、物力、財力， 環保NGO作為社會管理的“第三支力量”將分散的公民組織起來，整合了社會的資金和資源，最終形成了一股強大的社會力量，有組織地參與到環境保護中去。

對此，國內許多學者專家都提出自己看法，比較一致的建議是，在對非政府組織科學分類和分層基礎上，構建“創設備案制度，實行登記、備案雙軌制”的準入制度。登記與否并不是非政府組織獲得合法性的前提條件，成立非政府組織除了登記之外，多了備案一個渠道，兩者的不同之處在于非政府組織登記之后取得的是法人資格，而備案不能獲得法人資格。

現階段，我國NGO的生存模式是國家賦予NGO的壟斷地位，政府與NGO之間具有密切的、制度化的合作關系?？偟膩砜?，在這種生存模式下的國家與社會關系強調國家的最高代表性和重要性，強調穩定、秩序和整合，比較適合現階段中國的國情。不過，在該模式下，需要特別注意的是，雖然政府與NGO關系密切，但是NGO自身是高度自治的，政府并不干預NGO的內部事務。因此我國也應取消需要主管單位的限制， 將登記環節弱化， 重在對民間環保組織的登記后的管理、引導。對注冊資金和人員數量要求也應該放開。

（三）建立廣泛的社會監督機制

在我國，存在著對過于獨立的環保NGO可能會影響社會穩定的政治傾向，有時對過于獨立的環保NGO的看法過度敏感，這其中也不排除某些環保NGO不小心受到了境外組織的利用，成為了阻礙環保NGO發展的“害群之馬”。但是，對民間環保組織的發展， 我們應該以辨證的眼光去看待， 大部分的民間環保組織是起到積極作用的。

另外，組織內部的腐敗也是一個尖銳的問題， 環保組織的資金來源主要是捐贈， 捐贈過程中票據的開具、現金的管理如沒有規范的操作指南， 其受贈資格也可能會受到懷疑。組織財務狀況的不透明、捐贈者缺乏監督資金的使用狀況的意識， 也會造成資金的流向不明。因此需建立嚴格的財務制度， 保證這些組織健康、有序地發展。

因此，建立起有效地監督機制，使環保NGO的組織目標和口袋透明化。政府是唯一具有法律權威強行要求非政府組織進行問責交待的組織，但是政府沒有能力對每一個組織都進行認真、細致的審査，這就使得單一的政府監督模式效果并不明顯。因此，非政府組織除對政府部門進行問責交待外，還必須建立起接受其供給公共服務相關的利益群體，如捐贈者、被供給的對象、普通公眾進行監督的機制。

參考文獻：

[1] Macormick J.British Politics and the Environment[M].London： Earthscan Publishers Ltd.，1991.

[2] 中華環保聯合會.中國環保民間組織發展狀況報告（2008 環境藍皮書）[R].

[3] 林家彬.環境NGO在推進可持續發展中的作用[EB/OL].國研網.

[4] 王 名，劉國翰，何建宇.中國社團改革—從政府選擇到社會選擇[M].北京：社會科學文獻出版社，2002.

[5] 張新華，陳 婷.中美環保NGO發展比較及對中國的啟示[J].環境科學與管理，2011（8）：5-7+12.

[6] 賈 峰.中國環保NGO尚處于兒童階段[J].綠色視野，2013（1）：8-10.

[責任編輯：蘭欣卉]