完善財政支出事前監督

●寇鐵軍 胡俊杰

政府或公共支出部門行使財政支出相關職能所做出的行為即是財政支出行為。財政支出行為的核心是政府部門行使法律賦予其的審批、撥付、使用財政資金的行政職權的行政行為。廣義上講，財政支出行為包括政府部門在財政支出的整個過程中的計劃、決策、執行、評估、評價等多個行為。以財政支出的執行行為為核心,以時序為線索，將整個財政支出的全過程劃分為財政支出的事前、事中和事后行為。財政支出的事中和事后監督的實踐較多，從財政支出的全過程來看，對財政支出的事前監督是十分重要的一個環節，本文就是針對財政支出的事前監督而展開。

一、財政支出事前監督的內容

財政支出的事前監督是圍繞財政支出的事前行為而展開的。所謂財政支出的事前行為就是財政支出的實際行為并沒有發生，但相關主體已經采取一些行為為財政支出的實際發生做了準備，也是形成財政支出決策過程的一系列行為，這些行為包括財政支出的計劃、調研、評估和決策等行為。

二、財政支出事前監督現狀

（一）我國財政支出計劃的現狀

財政支出的計劃有年度計劃、中期計劃和長期計劃等多種形式。中長期計劃著眼于宏觀經濟與財政發展趨勢的判斷和周期性財政收支平衡目標的實現，確定解決重大經濟問題的財政政策框架，其實質是提供中長期財政約束的管理工具，是一種對財政支出多年期的約束。財政支出的短期計劃，通常指財政支出的年度計劃，主要指財政預算中關于財政支出的部分。

1998年，為了應對1997年開始的亞洲金融危機對我國造成的不利影響，防范財政風險，財政部綜合司配合《國民經濟與社會發展規劃》編制了《1998—2002年國家財政發展計劃》。2002、2003年，財政部又先后編制了《2003—2005年國家財政滾動計劃》和《2004—2007年國家財政滾動發展計劃》，并組織各省（直轄市、計劃單列市）及政府（如北京市、貴州省等）開展試點工作，開啟了編制3年滾動計劃的篇章。此外，在相關的規劃綱要和文件中也體現了對財政支出的計劃，比如 《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》是關于我國一定時期內教育發展的中長期計劃，其中關于我國教育發展中長期財政投入的規劃，是我國財政教育支出中長期計劃的一種體現。為了體現我國財政支出年度計劃的預算編制，從2000年起，我國開始實行部門預算編制管理模式。中央部門預算采取自下而上的編制方式，編制程序實行“二上二下”的基本流程。

（二）我國財政支出調研的現狀

本文所研究的財政支出調研專指在財政支出計劃確定的范圍之內，運用相關經濟學理論，通過對財政支出總規模和財政支出各個領域進行調研后，將財政支出計劃落實到若干財政支出項目的過程，區別于廣義上關于財政支出展開的調研的概念。

作為處于財政支出計劃制定與財政支出實際施行之間的一個重要環節，財政支出調研是將財政支出計劃的內容具體化為可行的方案的理論支撐，其是否科學合理將影響到財政支出最終決策結果的合理性。然而在實際工作中，對財政支出的調研多是沒有特定目的的單純研究，并非作為財政支出決策過程的一個重要環節。學術研究中關于財政支出的調研，側重于財政支出總規模的研究，而關于財政支出結構的研究較少；側重于對中央財政支出的研究，而關于地方財政支出的研究較少；側重于對財政支出進行理論研究，而關于財政支出的實證研究較少。由于沒有將財政支出調研確定為財政支出決策過程中的一個法定程序，因此在法律制度層面沒有對財政支出調研進行硬性規定。

（三）我國財政支出評估的現狀

財政支出的評估工作在我國的財政支出實踐中沒有引起足夠的重視。由于沒有科學的評估過程，盲目投資，造成了國家財政資金的大量浪費。比如，在“八五”時期我國投產的81個國家項目中，有75個項目超概算，超額投入525億元；項目未達到設計生產能力的占37%；除11個項目因技術問題不便統計外，其余70個項目中，處于虧損狀態的28個，占40%。在財政支出計劃總體規劃下，經過財政支出調研過程，對于內容廣泛的財政支出而言，已經可以具體到各個財政支出項目。但是，這個財政支出項目備選方案群體也是非常龐大的，既涉及中央財政支出項目，也有地方的財政支出項目；既有科技教育方面支出的項目，也包含文化衛生方面支出的項目；既有可能帶來收益的投資項目，也有純粹用于消費的支出項目。如何選擇具體的支出項目，便是財政支出評估過程中的重要工作，財政支出評估也是項目支出中的必要環節。

（四）我國財政支出決策的現狀

根據我國《預算法》的規定，我國財政支出決策的權力在人民代表大會。在憲法中對全國人大審查國家計劃和國家預算的程序作了原則性規定的基礎上，《全國人大議事規則》對此作了具體規定，該程序包括：公布、初步審查、代表團審議和專門委員會審議、法律委員會審議、主席團聽取意見、常委會審議和由全體代表過半數通過。其中涉及質詢程序、發言程序和表決程序。

三、財政支出事前監督存在的主要問題

（一）我國財政支出計劃的問題

財政支出計劃這個概念通常不被重視，尤其是從傳統的計劃經濟走到了現在的市場經濟，單純提及“計劃”這個概念甚至有些落后和退步的意味。正是由于這種觀念的影響，財政支出計劃方面存在的問題比較嚴重。首先關于財政支出的中長期計劃在我國現有的立法中基本沒有體現。現有的各種體現財政支出中長期的計劃，名稱不一，內容各異，制定主體多樣，基本沒有對具體編制預算的實際約束作用。實際上，我國并沒有真正編制多年滾動財政收支預算。沒有相應的法律規定，就等于沒有相應的法律約束，關于是否需要制定財政支出中長期計劃、制訂計劃的主體、制訂計劃的程序、制訂計劃的范圍以及制訂出的計劃的具體作用都具有很強的任意性。其次，財政支出的年度計劃 （主要指財政支出的預算）也存在許多問題，財政支出的預算編制亦有待完善。我國《預算法》對預算編制有較為嚴格的規定，但是在預算編制部門、科目、項目等具體內容上的規定仍不夠具體，也缺乏對支出項目的詳細說明。另外，政府部門在編制預算、確定財政支出時，沒有一定的依據可循，使得具體財政支出的受益者與預算編制者之間產生了利益尋租的空間。

（二）我國財政支出調研的問題

由于財政支出調研沒有在財政支出決策的過程中引起足夠的重視，相關法規對財政支出調研的調研主體、調研目的、調研方法、調研范圍、調研成果的利用等都沒有規定。目前的財政支出調研僅限于廣義的學術研究領域對財政支出的研究，而沒有成為財政支出決策過程之中的一個法定程序。

（三）我國財政支出評估的問題

成本收益分析方法和利益歸宿分析方法是財政支出評估中常用的方法，但無論在理論上還是在實踐中都存在許多問題，有待完善。公共部門的成本收益分析，與私人部門有著顯著的不同：一方面，公共支出項目以社會福利最大化為目標，而不像私人部門那樣僅以私人凈收益為目標。另一方面，公共支出項目的成本收益往往并不能直接用市場價格來衡量。與私人部門支出項目相比，公共支出項目的成本收益經常無法直接采用市場價格進行衡量。實踐中，使用利益歸宿分析方法對財政支出項目進行評估也存在許多問題。首先，我國有關公共支出歸宿問題的研究始于20世紀末至本世紀初，因此起步較晚。其次，利益歸宿分析方法在實踐中的應用較少，我國僅在公共教育支出歸宿狀況、家庭衛生服務調查等僅有的幾個領域有所觸及。第三，基本限于對地區間差異的分析，而沒有研究人際間或不同收入層次的家庭間的差異。第四，對利益歸宿從定性的角度大多做的是事后的分析，而沒有將利益歸宿分析方法應用于確定支出過程中的分析。

（四）我國財政支出決策的問題

在我國，作出財政支出決策的行為實質上體現為財政支出預算的審議，因此，有關財政支出決策方面的問題主要體現為預算審批中存在的問題，這些問題主要表現在預算審批組織機構的薄弱和不健全；對預算草案整體提交、整體審議的方式，沒有表達部分贊成或部分反對的可能；人民代表大會會期不固定且時間較短，人民代表大會制度中公開原則的深度和廣度不足，人大代表的發言程序不盡完善等等。

四、完善財政支出事前監督的對策建議

（一）完善我國財政支出計劃的建議

解決財政支出中長期計劃方面存在的問題，最基本的途徑是加強財政支出計劃方面的立法，通過立法，以財政支出計劃的方式強化對財政支出的宏觀監督。既可以在修正 《憲法》時加入相關內容，也可以通過專門的財政法予以體現，或者將二者結合。要通過立法的形式將財政支出計劃的制訂常態化。盡管中長期的財政支出計劃的年度可能跨越三年、五年甚至十年、二十年，但保證財政支出中長期計劃的穩定與連貫對于整個國民經濟科學、持續、健康發展非常必要。要通過立法的形式將財政支出計劃的制訂主體固定化。制定的財政支出計劃，雖然具有宏觀性，但也不能放任為任意主體的任意所為。作為政府制定的影響國民經濟長遠發展的財政支出計劃，其制定主體可以確定為政府，并由其授權相應的部委，但要通過法律加以明確規定。要通過立法的形式賦予財政支出計劃必要的約束力，作為政府報告、規章的財政支出計劃，本已具有一定的法律約束力，但更需要通過法律的形式確認財政支出中長期計劃對財政支出年度計劃的導向和指引作用。

確定財政支出優先順序的原則是完善財政支出預算編制的一個關鍵。關于如何確定財政支出的優先順序，也是一個值得探討的問題。比如劉洲在《財政支出的法律控制研究——基于公共預算的視角》中提出了確定財政支出優先性的三條準則：法律規定的支出優先、緊急性的支出優先和事關公民基本權利的支出優先。在完善財政支出預算編制方面，應適當擴大財政支出預算編制的范圍。比如，國有經濟關系到國計民生和國家性質，建立相對完善的國資運營預算，彌補目前預算體系中對該項的缺失，全面反映預算信息，將是提升預算的公正和效率、發揚民主的重要途徑之一，也是更好地實施財政支出監督不可或缺的一項重要措施。

（二）完善我國財政支出調研的建議

完善財政支出決策過程中的財政支出調研，應通過立法將其確定為整個財政支出決策過程之中由財政部直接實施的一個確定步驟和法定程序；明確其調研目的是通過調研確定特定時期的財政支出最優規模和最佳支出結構，包括不同領域的支出比例的確定和中央與地方之間財政支出比例的確定；明確其調研方法不僅限于理論分析，也要結合必要的實證分析；明確其調研范圍是圍繞財政支出計劃，尤其是中長期計劃為框架而展開；明確其調研成果的形式為體現特定調研目的的調研報告；明確其調研成果的性質和利用，是直接對財政支出最終決策具有指導意義的文件，應成為供人大審議報告需提交的必要附屬資料。

財政支出調研的核心問題是確立一定時期的財政支出最優規模和最佳支出結構。研究財政支出最優規模的問題也是追求財政支出的規模效率，對于這個問題要考慮財政支出收益與政府規模的關系問題。財政支出結構的確定是一個復雜的問題。根據不同的標準，可以從多角度對財政支出結構加以確定，其中最重要的是需要確定中央財政支出與地方財政支出的比例以及財政在經濟事務支出、一般公共服務支出和社會性支出的比例。財政支出的結構效率問題是確定財政的最佳支出結構時需要考慮的一個因素。確定財政支出結構時，首先要對政府職能進行合理定位，充分考慮支出資金的公平因素與效率因素的平衡，合理安排各項支出的相對比重。

（三）完善我國財政支出評估的建議

完善成本收益分析方法自身，在公共項目成本收益分析過程中對其效益的衡量應充分考慮其社會效益、生態效益和宏觀經濟效益等，不斷完善成本收益支出的指標評價體系，將大型項目的區域經濟影響、和諧社會、可持續發展、循環經濟等國家發展戰略作為設置評價指標的因素。這些非市場化指標的量化問題應成為研究的重點。完善利益歸宿分析方法自身，恰當界定受益者，依據公共支出產生影響面的不同，利益歸宿分析研究中的受益者既可以是公共產品和服務的接受者，也可以是公共支付的直接接受者，還可以是因公共支出而導致的產品或要素價格變化的影響者。在某一具體的公共支出項目中，上述三種受益者通常都同時存在，而并非互相排斥，關鍵是要從支出項目自身的特點出發恰當選擇受益者。

除了完善成本收益方法和利益歸宿方法自身以外，還要確立在財政支出評估過程中應用成本收益方法和利益歸宿分析方法的條件、實施主體以及具體實施方式，將兩種方法鑲嵌在財政支出項目評估的過程中。

（四）完善我國財政支出決策的建議

健全的組織機構是保證預算審批順利進行的前提條件，因此，要完善人大預算工作委員會，使其發揮更大的作用。首先，預算工作委員會不應局限于對預算草案是否平衡的形式審查，還要深入研究預算支出的合理性與支出項目的可行性。其次，要保證該機構工作人員的數量，適當擴充該機構工作人員的編制。第三，該機構要有懂得財務預算、項目投資、法律法規多方面的專業復合型人才，以保證該機構工作人員有足夠的能力和水平完成這項工作。

探索分項審批的預算審批方式，以保證人大代表對具體預算項目表達真實意見，對整個預算進行全面審議，而不是流于形式。具體而言，就是政府部門在報送預算草案時，將全部預算草案同時分解成幾個子預算，比如按部門分解子預算就是一種可行的方式；各專門委員會及人大預算工作委員會分別就各個子預算草案提出意見；在人民代表大會上，人大代表可以分別就每個子預算發表意見，而不是統一發表意見，既可以同意這個子預算而否決那個子預算，亦可相反，而不是局限于對全部預算草案的一致同意或否決。

借鑒羅伯特議事規則⑥完善人大審議財政支出預算草案的決策過程。通過放寬質詢案提起的條件以完善人大審議財政支出決策中的質詢程序，通過詳細規定發言時間和發言次數以完善人大審議財政支出決策中的發言程序；通過增加表決方式和提高表決得以通過的要求以完善人大審議財政支出決策中的表決程序。