民事公益訴訟啟動程序的困境與出路

宋傳柯

（中國政法大學，北京 100088）

一、我國民事公益訴訟啟動程序立法以及司法實踐中的困境

（一）立法現狀以及困境

在2012年的《民事訴訟法》修改之前，我國基本沒有關于民事公益訴訟制度的明文性規定。修改后的《民事訴訟法》第一次對民事公益訴訟制度作了原則性的規定。修改后的《民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”該條文明確規定了民事公益訴訟的適用范圍，即環境保護、消費者保護等涉及公共利益的領域，并對有權提起民事公益訴訟的主體進行規定，將其限定為“法律規定的機關和有關組織”。修改后《民事訴訟法》第五十五條規定存在著以下不足之處：

第一，法律明文規定將民事公益訴訟主要限定在了環境保護領域和消費者保護領域，對于現在社會上普遍發生的經濟法領域中的不正當競爭、壟斷經營等損害社會公共利益的行為并沒有作出明確的規定。雖然法條規定中用“等”字預留了一定的空間，但是在相關部門法沒有對環境保護、消費者保護之外的其他損害社會公共利益的行為明確規定公益訴訟制度之前，針對壟斷經營行為以及其他損害社會公共利益的行為提起的公益訴訟很難予以啟動。

第二，法條關于民事公益訴訟啟動主體的規定不明確，仍然較為籠統。“法律規定的機關”包括哪些機關，是指立法機關、司法機關抑或是行政機關，究竟是中央機關亦或是地方機關，究竟是政府亦或是政府有關職能部門，這些都是需要解決的問題。同樣，理論上討論激烈的檢察機關的民事公益訴訟訴權的問題也沒有得到解決。根據《刑事訴訟法》的規定，檢察機關只能在刑事訴訟中通過提起附帶民事訴訟的方法來保護國家、集體財產，并不具有獨立的訴權。“有關組織”仍然有很多的內容沒有進行明確，是營利性組織還是非營利性組織，是具有公權力的組織還是完全自治的私人性質的組織。實踐中存在著各種各樣的組織，如果不對這些問題作出相應的規定，司法實踐中很難進行操作。

（二）司法實踐現狀以及困境

早在2012年的《民事訴訟法》修改之前，我國司法實踐中就對民事公益訴訟進行了探索。我國司法實踐中的公益訴訟啟動程序主要有以下四種情況：

1.檢察機關啟動

檢察機關提起公益訴訟的第一案是1997年的方城縣國有資產流失案。該案中，方城縣獨樹鎮工商所低價轉讓國有資產，將價值6萬余元的門面房以2萬元的價格賣與私人。隨即方城縣人民檢察院作為原告，以方城縣工商行政管理局和某個人為被告向法院提起訴訟，請求確認二被告買賣協議無效。法院審理后判決支持了方城縣人民檢察院的訴訟請求①。此案也被稱為“改革開放以來的第一起公益訴訟案件”。此后，2000年最高人民檢察院發布了《關于強化檢察職能、依法保護國有資產的通知》，強調對侵害國家利益、社會公共利益的民事違法行為，檢察機關應充分發揮檢察職能提起訴訟。各地檢察機關按照最高人民檢察院該通知的要求，提起了多個民事公益訴訟案件。

2.行政機關啟動

實踐中，一些行政部門或者地方政府也對提起公益訴訟進行了積極的嘗試。這些公益訴訟主要分為兩類：一類公益訴訟的提起具有相關法律的明確規定。依據我國《海洋環境保護法》第九十條第二款規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”海洋局等行政部門可以對破壞海洋生態等行為提起民事損害賠償之訴。這也是我國唯一符合修改后的《民事訴訟法》第五十五條規定的“法律規定的機關”提起公益訴訟的情形。第二類公益訴訟的提起沒有法律的明確規定或者授權，只是在具體的司法實踐中所進行的探索。第一類的案例有2002年天津市海洋局訴“塔斯曼海輪號”溢油污染案等；第二類的案例有2009年廣東省信宜市政府訴紫金礦業污染環境案，2011年云南省曲靖市環保局訴當地某工廠排放鉻渣污染環境案等②。

3.社會團體啟動

實踐中存在一些社會團體提起民事公益訴訟的典型案件，但一般局限于環境保護領域，例如2009年中華環保聯合會訴江蘇省江陰市集裝箱公司污染環境案；2011年環保組織“自然之友”和重慶市綠色志愿者聯合會對曲靖市鉻渣污染事件提起公益訴訟③。

4.公民個人啟動

由于我國法律規定了比較嚴格的起訴條件，實踐中由公民個人提起的公益訴訟案件，法院往往會以起訴不合法為由裁定不予受理或者駁回起訴。

就司法實踐來看，主要存在以下困境：首先，雖然檢察機關和社會團體在公益訴訟制度實踐中發揮著非常重要的作用，但是現階段檢察機關和社會團體能夠發揮作用的領域還是十分有限的，檢察機關在公益訴訟實踐中的作用主要集中在國有資產流失的案件類型中，而社會團體的作用主要集中在環境保護的案件類型中，這相比于實踐中出現的多種多樣的損害社會公共利益的行為來說，無疑是不夠的。其次，修改后的《民事訴訟法》第五十五條僅對“法律規定的機關”作了原則性規定，哪些機關可以提起公益訴訟還有待相關部門法的明確，實踐中行政部門也很少提起公益訴訟。再次，公民個人是違法行為侵犯的直接對象，由于損害社會公共利益的行為一般都會侵犯不特定多數人的利益，各地法院對于群體性糾紛的案件往往顧慮較多，一般會采取不予受理或者駁回起訴的做法，這在一定程度上存在不合理剝奪當事人訴權之嫌。

二、比較法視角下關于民事公益訴訟啟動程序出路的思考

（一）英美法系國家民事公益訴訟啟動程序

1.美國

美國的民事公益訴訟主要集中在反壟斷和環境保護領域。美國1890年《謝爾曼法》第15條規定：對于違反托拉斯法造成的威脅性損失或損害，任何人、商號、公司、聯合會都可以向對當事人有管轄權的法院起訴和獲得禁止性救濟，以防止損害的發生和擴大④。1914年美國國會又通過《克萊頓法》作為《謝爾曼法》的補充，該法賦予了檢察官提起反壟斷公益訴訟的權力。對托拉斯行為，除相應的受害人以外，檢察官可以向法院提起訴訟，要求追究違法主體的民事、經濟甚至刑事責任；其他任何個人、組織也都可向法院提起相關訴訟，要求違法主體停止侵害行為⑤。在環境保護領域，美國公益訴訟的啟動主體更加具有普遍性，非常寬松。比如在1970年，美國國會對《清潔空氣法》進行了修改，其中一項重要的內容就是確立了公民訴訟制度。依據《清潔空氣法》第304條的規定，任何公民都可以對企業等污染源損害環境的行為以及聯邦環保局不履行環境監管職責的行為提起相關訴訟⑥。

2.英國

在英國，傳統制度上檢察總長可以代表政府對涉及國家利益和社會公共利益的案件提起訴訟。檢察總長提起的該類公益訴訟主要針對侵害消費者權益、環境污染、壟斷等案件。但是檢察總長無疑是主觀的人類，具有先天的局限性，正如學者所言“作為‘政治動物’的司法長官很可能基于個人的政治利益以及黨派、宗教信仰、個人情感等各方面的因素不批準本來應當批準的要求，或者不恰當甚至不合理地作出一定的批示”⑦。在后來的發展中，英國的公益訴訟制度擴大了公益訴訟啟動主體的范圍：第一，如果某違法行為直接使自己的利益受損或者很有可能受損，而檢察總長在該種情形下又拒絕行使起訴權，私人經過檢察總長的同意也可以提起訴訟。因為該訴訟的目的不僅僅是為了自己私人的利益，而是為了公共利益，由私人啟動的這類訴訟應當屬于公益訴訟。這在英國被稱為“檢舉人訴訟”。第二，英國上議院在1977年的 Gburiet v.Union of Post office Workrs一案中以判例的形式肯定了某些公益性組織在經過檢察總長同意的情形下可以提起環境公益訴訟⑧。該判例賦予了某些公益性組織啟動公益訴訟的權力，但是必須經過檢察總長的同意。

（二）大陸法系國家民事公益訴訟啟動程序

1.德國

與英美法系國家大范圍地賦予多個主體公益訴訟啟動權相比，德國采用的是限定啟動主體的做法。在德國，對于損害社會公共利益的行為，團體訴訟是一種重要的救濟途徑。團體訴訟是指某些團體組織代表團體成員以自己名義提起訴訟，并且可以獨立做出實體處分，不受個體團體成員的影響。團體訴訟的理論依據是訴訟信托，訴訟信托理論指法律賦予符合一定條件的社會團體以訴訟實施權，當某公共利益受到侵害或者有受到侵害的危險時，由該社會團體作為利害關系人提起訴訟，而該社會團體的組成成員的訴權被強制讓與給該團體的制度。

德國的團體訴訟制度開始主要針對反不正當競爭行為，除了相關經營者之外，行業協會和消費者保護團體均可以提起訴訟。1976年的《一般交易條款法》確立了合同法領域的團體訴訟，規定保護消費者的團體或者工商業協會等行業自治組織可以在合同無效的情況下，起訴使用或推薦使用該合同條款的一方，請求撤銷合同條款⑨。經過一定程度的發展，德國的團體訴訟制度在消費者保護領域以及越來越多的環境保護案件中，逐漸發揮著愈發重要的作用。

2.法國

法國的民事公益訴訟啟動程序與德國的制度不太相同。在法國，不僅存在團體訴訟制度，同時也承認檢察機關關于民事公益訴訟程序的啟動權。法國是世界上最早認可檢察機關有權提起公益訴訟的國家。法國傳統理論認為，檢察機關就是國家和社會公共利益的代表，提起公益訴訟是其天然的職責所在。1806年法國《民事訴訟法典》對檢察機關可以提起民事公益訴訟的范圍、具體的程序以及責任的承擔等內容作了規定。后法國新《民事訴訟法》再次肯認了該制度，該法第423條規定檢察機關可以針對損害公法秩序的行為提起訴訟。檢察機關提起訴訟的范圍主要集中在親子關系、婚姻無效、監護案件、雇傭勞動案件以及破產等有可能涉及公序良俗、社會秩序的案件。

法國的團體訴訟制度與德國相似，但是在法國可以提起公益訴訟的社會團體范圍更窄，并不是所有的社團組織都有權提起公益訴訟，只有具備公益性質的社團組織并且需要在運作相當的時間之后，具有實際的能力時才有可能有權提起公益訴訟⑩。

（三）民事公益訴訟啟動程序的國際發展趨勢

英美法系與大陸法系國家關于公益訴訟的啟動程序有所不同，即使同一法系內部不同國家之間的公益訴訟制度也多少會有一些差異，但通過比較分析，仍然可以概括出國際上公益訴訟啟動程序的發展趨勢：

第一，提起公益訴訟的主體呈現多元化的發展勢頭。英美法系國家并不過分限定民事公益訴訟啟動主體的范圍，特別是在美國，幾乎任何人都可以提起民事公益訴訟。即便是在英國這樣傳統理論上并不承認社會團體和個人公益訴訟程序啟動權的國家，隨著理論與實務的發展，也在逐漸認可在一定條件下的社會團體和公民個人民事公益訴訟起訴權。

第二，社團組織在民事公益訴訟啟動程序中的地位越來越重要。社團組織的作用比較特殊，對外能夠維護社會公共利益，對內又能夠維護社團成員的私人利益。因而，社團組織在各國的民事公益訴訟啟動主體中都占據著一席之地，發揮著愈加重要的作用。

第三，多數英美法系國家公益訴訟適用范圍較廣，包括侵害消費者權益、環境污染、壟斷等。大陸法系國家民事公益訴訟的適用范圍有限，主要適用于消費者保護領域以及一些侵害公序良俗的民事案件。對于在其他領域能否提起公益訴訟，大陸法系國家多持慎重態度。目前一些大陸法系國家也在探討公益訴訟制度向其他領域擴展的可能性[11]。

三、我國民事公益訴訟啟動程序的完善

通過對我國立法、司法實踐現狀的分析，結合國外相關立法例，筆者認為，民事公益訴訟的適用領域應當進一步擴展，明確將壟斷經營等損害社會公共利益的行為納入調整對象。民事公益訴訟啟動主體的范圍應當進一步拓寬，將檢察機關和個人納入，并減少對社會團體提起民事公益訴訟的條件限制。

（一）檢察機關應享有啟動民事公益訴訟程序的權力

賦予檢察機關提起公益訴訟的權力符合我國檢察機關的定位和現實需要。從檢察機關的定位來看，檢察機關是憲法規定的法律監督機關，代表著國家和社會公共利益，自然就有義務和責任采取訴訟方式保護國家和社會公共利益。從現實需要來看，實踐中發生的污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，侵害的對象往往是不特定的多數人，這些案件有時難以找到適格的原告，有時即便找到適格原告，但適格原告往往基于訴訟成本等因素的考慮不愿意提起訴訟。在這些情況下應該允許檢察機關介入。世界上大多數主流國家都承認檢察機關的公益訴訟程序啟動權，這樣做也符合國際上的通行做法。

（二）社會團體享有啟動民事公益訴訟的權利

修改后《民事訴訟法》第五十五條規定，“法律規定的機關和有關組織”有權啟動民事公益訴訟，“有關組織”主要指社會團體。“法律規定的機關和有關組織”從字面上有兩種理解：一是“法律規定的”限制對象既包括“機關”，也包括“有關組織”。二是“法律規定的”僅僅是對“機關”的限制，不限制“有關組織”，有權提起公益訴訟的“有關組織”不需要由相關法律進行規定。兩種理解差異極大，直接影響“有關組織”提起公益訴訟的權利。立法部門對本條文的解釋是：“哪些組織適宜提起公益訴訟，可以在制定相關法律時進一步明確規定，還可以在司法實踐中逐步探索。”[12]由此可以看出，上述第二種理解更符合立法原意，即“有關組織”提起公益訴訟不需要其他部門法律的授權。實踐中依法登記成立的組織，只要與起訴事項有一定關聯，符合其設立宗旨，原則上都應當賦予民事公益訴訟程序啟動權。從國外的相關立法例來看，社會團體是啟動民事公益訴訟程序的最重要的主體。我國也應當積極促進社會團體在維護社會公共利益中發揮出應有的作用，從法律上減少對社會團體提起民事公益訴訟的條件限制，在司法實踐中降低社會團體的起訴門檻。

（三）公民個人也應當享有啟動民事公益訴訟的權利

關于公民個人是否應當享有民事公益訴訟訴權在理論上存在較大爭論。有的認為，目前還不宜賦予公民提起公益訴訟的權利，一是在我國經濟社會發展的現階段，考慮到法治建設的現狀，全面賦予公民提起公益訴訟的權利，可能事倍功半，訴訟效果可能不佳，還可能導致濫訴。二是從實踐情況看，有的公民提起公益訴訟炒作成分較多[13]。筆者認為上述理由有一定道理，但不足以否定公民個人的公益訴訟啟動權的主體資格。首先，隨著經濟社會的發展，損害社會公共利益的行為日益復雜多樣，有關機關和社會團體由于其自身的職責限制，他們僅能就一定的損害社會公共利益的行為進行訴訟，并且有關機關和社會團體提起公益訴訟很容易受到各種因素的影響，比如地方保護主義的影響。在這樣的情形下，只有賦予公民個人以公益訴訟訴權，才能夠保證當事人的權益乃至社會公共利益得到維護。其次，賦予公民個人公益訴訟訴權也是對國家力量不足的補充，更重要的也是對國家公權力的一種監督。再次，社會公共利益終究是由一個一個的私人權益所組成的集合體，侵犯社會公共利益的損害結果最終還是由個人予以承擔。如果將個人排除在民事公益訴訟程序的啟動主體之外，不利于公民個人和社會公共利益的維護，也不符合公平原則。

注釋：

①湯維建：《檢察機關提起民事公益訴訟勢在必行》，《團結》2009年第3期。

②③[12][13]王勝明主編：《中華人民共和國民事訴訟法釋義》，法律出版社2012年版，第106、112、113、114頁。

④⑤顏運秋：《公益訴訟理念研究》，中國檢察出版社2002年版，第246、131—141頁。

⑥別濤：《環境公益訴訟》，法律出版社2007年版，第458頁。

⑦馬登科：《環境訴訟的適格主體完善》，《比較民事訴訟論叢》2006年卷，第110頁。

⑧顏運秋：《公益訴訟理念研究》，中國檢察出版社2002年版，第141頁。

⑨范愉：《集團訴訟問題研究》，北京大學出版社2002年版，第235—237頁。

⑩田佳：《民事公益訴訟原告資格探究》，中國政法大學碩士學位論文，2010年3月。

[11]全國人大常委會法制工作委員會民法室編：《民事訴訟法立法背景與觀點全集》，法律出版社2012年版，第295頁。