建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化促進(jìn)機(jī)制研究

楊云善

（信陽師范學(xué)院 當(dāng)代馬克思主義研究所，河南 信陽 464000）

有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是十八大以來黨中央立足我國(guó)國(guó)情，深刻把握改革與發(fā)展進(jìn)程及時(shí)做出的重要戰(zhàn)略部署。它順應(yīng)了億萬農(nóng)民工的意愿和歷史發(fā)展規(guī)律，將對(duì)我國(guó)全面建成小康社會(huì)產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。但由于復(fù)雜的主客觀因素，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化整體還處于停滯狀態(tài)[1]。有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，必須建立完善的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化促進(jìn)機(jī)制。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，與隨著手工業(yè)和城市發(fā)展而出現(xiàn)的市民不同，與其他國(guó)家的市民化道路和方法也有巨大差別，是一個(gè)中國(guó)特色的改革命題，內(nèi)涵頗為豐富。它是伴隨著我國(guó)改革開放和工業(yè)化及城市化發(fā)展，農(nóng)村人口逐步向城市轉(zhuǎn)移并逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻竦倪^程。這一過程包括農(nóng)村退出、城市進(jìn)入和城市融合等三個(gè)相互聯(lián)系的時(shí)序環(huán)節(jié)，表現(xiàn)為農(nóng)民—農(nóng)民工、農(nóng)民工—市民二步轉(zhuǎn)移方式。它不是單純地實(shí)現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)換、身份轉(zhuǎn)換和居住地轉(zhuǎn)換，而是農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民享有同等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利和待遇及其生活方式、角色意識(shí)、思想觀念和行為模式的城市化[2]。因此，市民化的真正落足點(diǎn)是“市民”，更多涉及的是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟(jì)融合、政治融合、社會(huì)融合、文化融合和制度融合等多個(gè)層面，使農(nóng)民不僅成為城市經(jīng)濟(jì)上的勞動(dòng)者，同時(shí)又成為政治上的公民、社會(huì)文化上的成員。但由于以傳統(tǒng)戶籍制度為主體形成的城鄉(xiāng)分割制度依然存在，并嚴(yán)重屏蔽了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融合的條件和路徑。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，必須通過改革創(chuàng)新，構(gòu)建一套完善的市民化促進(jìn)機(jī)制，包括經(jīng)濟(jì)融合機(jī)制、政治融合機(jī)制、文化融合機(jī)制、社會(huì)融合機(jī)制和制度融合機(jī)制，這也符合黨的十八大提出的“五位一體”總布局的戰(zhàn)略思想。

一、經(jīng)濟(jì)融合機(jī)制

經(jīng)濟(jì)融合或“經(jīng)濟(jì)接納”，就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口順暢進(jìn)入城鎮(zhèn)并實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，它是市民化的經(jīng)濟(jì)前提和重要內(nèi)容，也是發(fā)揮農(nóng)民工在城市作用的前提。經(jīng)濟(jì)融合機(jī)制主要包括農(nóng)村土地退出機(jī)制、城鎮(zhèn)就業(yè)收入機(jī)制和成本分?jǐn)倷C(jī)制。

1.農(nóng)村土地退出機(jī)制

土地是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，既是生產(chǎn)資料，也是生存保障。現(xiàn)階段，農(nóng)民與土地的主要矛盾已經(jīng)從要土地、要生存，漸變?yōu)橐叱鐾恋兀蜆I(yè)、要發(fā)展[3]。但現(xiàn)有農(nóng)地制度由于缺乏退出機(jī)制制約著農(nóng)民農(nóng)村退出和城市融合的能力。

農(nóng)村土地退出機(jī)制應(yīng)本著離開土地的農(nóng)民能放心地轉(zhuǎn)出土地，并借以提升他們進(jìn)城安居、創(chuàng)業(yè)的資本的原則進(jìn)行構(gòu)建。在目前條件不夠成熟的階段，不能把犧牲承包地、宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城的代價(jià)，以確保他們進(jìn)退有路。農(nóng)村土地退出制度主要涉及土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)問題。

首先，健全耕地流轉(zhuǎn)制度與機(jī)制。通過“確權(quán)頒證”，以法律形式確認(rèn)農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)權(quán)，確認(rèn)其對(duì)承包土地的占有、使用、收益和處分權(quán)利，培育農(nóng)村土地市場(chǎng)，通過市場(chǎng)機(jī)制形成合理土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格，解決農(nóng)民土地收益問題；允許農(nóng)民根據(jù)情況，將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或以其他方式流轉(zhuǎn)，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)；建立農(nóng)地退出補(bǔ)償機(jī)制，允許利用耕地入股分紅、退耕補(bǔ)償?shù)冉?jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與耕地脫鉤。但不得強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和侵占農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益。

其次，探索農(nóng)村宅基地資本化模式。在對(duì)宅基地使用權(quán)登記發(fā)證基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)采取出讓、作價(jià)出資或入股、抵押和置換等方式，進(jìn)行宅基地資本化運(yùn)作，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)移固定資產(chǎn)提供制度支撐，提高他們進(jìn)城定居的經(jīng)濟(jì)能力。

2.城鎮(zhèn)就業(yè)收入機(jī)制

對(duì)農(nóng)民工而言，就業(yè)和收入是其在城市生存的最大保障。促進(jìn)他們穩(wěn)定就業(yè)提高收入，消除就業(yè)“機(jī)會(huì)不公”、同工不同權(quán)、同工不同酬、工作環(huán)境差、工資水平和福利待遇偏低等問題，需要建立農(nóng)民工城鎮(zhèn)就業(yè)收入機(jī)制。

第一，促進(jìn)市民化，必須徹底廢除限制農(nóng)民工城鎮(zhèn)就業(yè)的規(guī)定，建立統(tǒng)一、公平、規(guī)范的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)。取消對(duì)進(jìn)城農(nóng)村人口的歧視性政策和職業(yè)工種限制，使農(nóng)民工能夠平等獲得就業(yè)機(jī)會(huì)的權(quán)利、平等獲得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利和平等獲得公共資源和公共服務(wù)的權(quán)利。第二，建立健全農(nóng)民工工資正常增長(zhǎng)機(jī)制，確保工資增長(zhǎng)和勞動(dòng)生產(chǎn)率提高同步。推行工資集體協(xié)商制度，使農(nóng)民工平等參與企業(yè)勞動(dòng)工資政策的決策；完善工資指導(dǎo)線制度，為企業(yè)協(xié)商工資提供依據(jù)；完善最低工資標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制和工資支付保障機(jī)制。

3.成本分?jǐn)倷C(jī)制

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實(shí)質(zhì)是福利待遇的市民化，而要將原本只覆蓋城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，需要額外的投入，這就是市民化的成本[4]。由于涉及公共衛(wèi)生、就業(yè)扶持、子女教育、住房保障和社會(huì)保障等多項(xiàng)公共服務(wù)，數(shù)額巨大。而農(nóng)民的低收入使其無力負(fù)擔(dān)全部的市民化成本，加上社保、教育培訓(xùn)等方面的“歷史欠賬”，由農(nóng)民全部支付也不合理。龐大的成本全部由政府支付也不現(xiàn)實(shí)，需要構(gòu)建由政府、企業(yè)和個(gè)人等多主體參與的成本分?jǐn)倷C(jī)制[5]。市民化成本主要由農(nóng)民享受城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品和服務(wù)所引發(fā)，屬于社會(huì)成本范疇，因此，在成本分擔(dān)中，應(yīng)該以政府公共財(cái)政支出承擔(dān)為主；就中央政府和地方政府關(guān)系看，市民化成本如果大部分讓地方負(fù)擔(dān)，也存在很大困難，考量分稅制下雙方財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分實(shí)際，市民化成本大部分應(yīng)該由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)起來；中央財(cái)政可以通過進(jìn)一步提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重，重點(diǎn)用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域，化解市民化成本。基于企業(yè)的責(zé)任和對(duì)農(nóng)民工社保也存在“歷史欠賬”的實(shí)際，企業(yè)也有義務(wù)參與分?jǐn)偸忻窕杀荆鼈兗纫S護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益，確保按時(shí)支付與增長(zhǎng)工資，還要通過依法為農(nóng)民工辦理基本的工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)，分?jǐn)偸忻窕杀尽＾r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由于獲得市民待遇，也需要承擔(dān)進(jìn)入城市后衣食住行等基本生活成本，以及在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社保成本中的個(gè)人支出部分。

二、政治融合機(jī)制

政治融合就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與城市政治生活和公共事務(wù)，與市民平等享有政治權(quán)利。這是他們形成城市主人翁意識(shí)，增強(qiáng)城市認(rèn)同感和歸屬感，并最終融入城市的政治保障。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為國(guó)家公民，還理應(yīng)擁有自己合法的政治權(quán)利，但他們的政治權(quán)利目前還僅僅存在于憲法與法律當(dāng)中，邊緣化、空殼化現(xiàn)象嚴(yán)重。他們既無法在戶籍所在地行使選舉權(quán)利，也不能在現(xiàn)居住地參加選舉，幾乎不能有效參與城市政府的領(lǐng)導(dǎo)和政府管理，很少有擔(dān)任國(guó)家公職等。政治權(quán)利邊緣化使他們不能通過合法的政治渠道訴諸其多樣的利益，一些人逐漸被邊緣化，背離當(dāng)?shù)刂髁魃鐣?huì)。因此，必須建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的政治融合機(jī)制。

1.實(shí)行城鄉(xiāng)一體的管理體制

破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)一體化的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制，為從根本上解決農(nóng)民工政治權(quán)利及其他權(quán)利缺失問題提供體制條件，改革核心是徹底消除戶籍制度上附加的經(jīng)濟(jì)政治因素，實(shí)行以固定住所和穩(wěn)定收入作為申請(qǐng)城市戶口的政策依據(jù)，關(guān)注他們的政治需求，暢通權(quán)利行使渠道，促使他們?nèi)谌氤鞘姓紊钪小?/p>

2.拓寬政治參與渠道，推進(jìn)農(nóng)民工參與城市政治事務(wù)和管理

第一，完善農(nóng)民工參與選舉機(jī)制。修訂《選舉法》等相關(guān)法律，賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市享有選舉和被選舉權(quán)。改進(jìn)現(xiàn)行的選舉制度：在選民登記上，設(shè)立選舉登記機(jī)構(gòu)，采取自動(dòng)與自愿、網(wǎng)絡(luò)與手工等多種登記相結(jié)合的登記方式，方便農(nóng)民工；農(nóng)民工若參加異地選舉須提前在選舉地登記，選舉地機(jī)構(gòu)應(yīng)在他們登記參選后，負(fù)責(zé)及時(shí)通知原居住地選舉機(jī)構(gòu)，防止重復(fù)登記；在選民資格上，尊重農(nóng)民工自由選擇選區(qū)的權(quán)利，禁止以任何借口剝奪農(nóng)民工的選舉權(quán)；在代表結(jié)構(gòu)上，可以考慮給予農(nóng)民工適當(dāng)傾斜，增設(shè)一定的代表席位。第二，提高政治參與的組織化程度，為農(nóng)民工獲得利益表達(dá)機(jī)會(huì)和擁有合法權(quán)益提供組織保障。要盡可能多地將農(nóng)民工中的先進(jìn)分子吸收進(jìn)黨組織，發(fā)揮執(zhí)政黨組織的政治優(yōu)勢(shì)，保障農(nóng)民工的政治權(quán)利；工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等各級(jí)群團(tuán)組織也應(yīng)將農(nóng)民工納入組織系統(tǒng)中，發(fā)揮群團(tuán)組織的政治作用，依法維護(hù)農(nóng)民工的政治權(quán)利。第三，發(fā)揮人大和政協(xié)的作用。提高農(nóng)民工在人大和政協(xié)中代表的比重，形成其列席人大和政協(xié)會(huì)議制度，增加農(nóng)民工參政、議政、監(jiān)督的機(jī)會(huì)和權(quán)利。

此外，還要為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的政治權(quán)利提供經(jīng)濟(jì)保障。政治權(quán)利的喪失往往由貧困所致。經(jīng)濟(jì)保障核心是提高農(nóng)民工的勞動(dòng)報(bào)酬、提供一定的閑暇時(shí)間等，這是他們參與政治生活的必備條件。

三、文化教育融合機(jī)制

文化教育融合是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口精神文化、教育技能與市民接近或趨同，它是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的根本標(biāo)志和重要?jiǎng)恿Α５r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的精神文化和教育現(xiàn)狀不容樂觀：文化教育權(quán)益缺乏保障、文化程度較低、勞動(dòng)技能較差；參加文化活動(dòng)普遍較少，精神文化生活總體貧乏，娛樂活動(dòng)嚴(yán)重不足；普遍存在精神壓力較大，自卑、焦慮、壓抑和缺乏歸屬感等負(fù)面心理問題；文化價(jià)值觀念陳舊，傳統(tǒng)觀念和小農(nóng)意識(shí)較強(qiáng)，現(xiàn)代市場(chǎng)意識(shí)、法制意識(shí)不強(qiáng)等，阻滯了他們?nèi)谌氤鞘泻褪忻窕^程。文化教育融合，離不開文化教育融合機(jī)制的有力支撐。

1.文化建設(shè)機(jī)制

第一，改善制度政策環(huán)境，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受文化權(quán)益提供前提和保障。文化權(quán)益是他們最基本的權(quán)益之一。文化權(quán)益缺失必然導(dǎo)致他們精神文化總體貧乏。要消除城鄉(xiāng)二元格局，為保障他們享受文化權(quán)益，實(shí)現(xiàn)其文化價(jià)值觀的市民化提供基礎(chǔ)性制度安排。如果連城市戶籍都拿不到，“二等公民”的身份待遇，很難使其思想實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)代性的轉(zhuǎn)變。要將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城市社會(huì)保障體系，解決其子女“上學(xué)難”等實(shí)際問題，改變他們?cè)诔鞘猩钪械摹斑吘壢恕鄙矸荩瑸樗麄兿硎艹鞘芯用裎幕瘷?quán)益提供條件。

第二，建立“政府主導(dǎo)、企業(yè)共建、社會(huì)參與”的農(nóng)民工文化工作機(jī)制。常住地政府要擔(dān)負(fù)起農(nóng)民工文化工作責(zé)任主體的職責(zé)，建立以政府為主導(dǎo)，文化行政部門為主體，各部門協(xié)同參與的組織領(lǐng)導(dǎo)體系；用工單位及群藝館、文化館等文化單位也要承擔(dān)對(duì)應(yīng)的文化服務(wù)責(zé)任；加強(qiáng)文化工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和地方文化資源的整合，提高面向農(nóng)民工文化服務(wù)的能力；充分發(fā)揮城市社區(qū)、用工企業(yè)和社會(huì)力量的積極作用，支持發(fā)展企業(yè)文化、社區(qū)文化，營(yíng)造全社會(huì)共同關(guān)心支持農(nóng)民工精神文化生活發(fā)展的良好局面。

第三，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口文化建設(shè)納入城市公共文化發(fā)展規(guī)劃，從財(cái)力上支持其文化設(shè)施建設(shè)和設(shè)備配備；推進(jìn)“兩看一上”（看報(bào)紙、看電視、有條件的能上網(wǎng)）工程建設(shè)，解決他們的基本文化需求；社區(qū)要充分考慮所屬轄區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的規(guī)模、特點(diǎn)和文化需求，優(yōu)化配置文化設(shè)施，構(gòu)建以社區(qū)文化設(shè)施為依托的文化服務(wù)平臺(tái)；對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相對(duì)集中的偏遠(yuǎn)城區(qū)、城郊結(jié)合部等區(qū)域，應(yīng)建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口文化活動(dòng)中心，服務(wù)農(nóng)民工的文化生活。企業(yè)要加大職工文化活動(dòng)設(shè)施建設(shè)，設(shè)立閱報(bào)欄、閱覽室、棋牌室、文化中心等，為農(nóng)民工提供文化活動(dòng)平臺(tái)。

第四，城市公共文化基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)民工開放。城市公共文化娛樂設(shè)施都是農(nóng)民工一磚一瓦建設(shè)起來的，應(yīng)該讓他們不受限制地進(jìn)入這些服務(wù)中心，享受這些設(shè)施所帶來的精神方面的快樂。將圖書館、各文化娛樂廣場(chǎng)、體育中心、公園等公益性設(shè)施向所有公眾免費(fèi)開放，使農(nóng)民工在閑暇時(shí)可以選擇更多的休閑娛樂方式[6]。

第五，完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。構(gòu)建以政府投入為主、社會(huì)力量積極參與的農(nóng)民工文化工作經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。各級(jí)政府要切實(shí)將農(nóng)民工文化經(jīng)費(fèi)納入公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)，建立農(nóng)民工文化專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；引導(dǎo)社會(huì)力量捐贈(zèng)等，形成穩(wěn)定長(zhǎng)效的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制；引導(dǎo)企業(yè)重視企業(yè)文化建設(shè)，給企業(yè)公共文化設(shè)施建設(shè)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼。

2.農(nóng)民工人力資本提升機(jī)制

農(nóng)民工人力資本缺乏，如受教育程度較低、自身投資積極性不高、流動(dòng)性大等，影響了他們?cè)诔擎?zhèn)穩(wěn)定就業(yè)、發(fā)展和融入城市的能力，有必要通過加大職業(yè)培訓(xùn)力度，提升農(nóng)民工的人力資本[7]。

加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)。完善資金投入機(jī)制，建立主要由政府財(cái)政承擔(dān)、企業(yè)和農(nóng)民工參與的資金投入分?jǐn)倷C(jī)制；規(guī)范農(nóng)民工培訓(xùn)市場(chǎng)，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)培訓(xùn)工作的規(guī)劃與管理，把農(nóng)民工人力資源開發(fā)與城鄉(xiāng)勞動(dòng)力資源開發(fā)有機(jī)結(jié)合；改革分散管理、效益低下的職業(yè)培訓(xùn)體系，進(jìn)行統(tǒng)籌管理，并加強(qiáng)對(duì)培訓(xùn)單位的監(jiān)督審核；優(yōu)化培訓(xùn)內(nèi)容，要根據(jù)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求狀況，合理安排培訓(xùn)內(nèi)容，設(shè)置培訓(xùn)課程，提高培訓(xùn)工作效益。

重視城鄉(xiāng)義務(wù)教育，提升后備勞動(dòng)力素質(zhì)。落實(shí)國(guó)家支持農(nóng)村基礎(chǔ)教育的各項(xiàng)政策，加大農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)教育資源流向農(nóng)村，不斷改善農(nóng)村辦學(xué)條件；做好農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育工作，落實(shí)以公辦校為主、以流入地為主，接收農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的相關(guān)政策，落實(shí)符合條件的農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育后在輸入地參加中考、高考的改革政策。

四、社會(huì)融合機(jī)制

這里的社會(huì)融合是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過平等享受城市公共服務(wù)，逐步提升社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位，適應(yīng)城市社會(huì)的生活方式和思想理念的過程。社會(huì)融合是市民化的重要內(nèi)容和主要標(biāo)志。社會(huì)融合機(jī)制主要包括：

1.公共服務(wù)機(jī)制

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市遭遇的諸多困難，如子女上學(xué)難、看病難、參保率低、住房保障低等，都源于公共服務(wù)缺位。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)機(jī)制，使城市公共服務(wù)均等服務(wù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，將對(duì)其市民化起到?jīng)Q定性的推動(dòng)作用[8]。

第一，健全公共服務(wù)制度機(jī)制。公共服務(wù)涉及豐富內(nèi)容，目前重點(diǎn)應(yīng)在建立就業(yè)、保障性住房、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)制度等方面著力。取消對(duì)農(nóng)民工就業(yè)的歧視性規(guī)定；將他們納入城市經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的范圍，同時(shí)將公積金制度逐步擴(kuò)大到各類就業(yè)群體；加大對(duì)農(nóng)民工在醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷等方面的保障力度以及完善社會(huì)救助制度，盡快制定和實(shí)施農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。

第二，創(chuàng)新公共服務(wù)組織。建立專門的多職能部門組成的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口管理與服務(wù)相結(jié)合的常設(shè)機(jī)構(gòu)，比如“移民管理局”或服務(wù)管理委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口事務(wù)統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)管理，協(xié)助他們盡快融入城市社會(huì)。

第三，建立財(cái)政保障機(jī)制。把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)的開支納入各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，確保穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)投入。同時(shí)合理劃分中央與地方公共服務(wù)支出責(zé)任，中央財(cái)政要圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，結(jié)合各地承載農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量和提供基本公共服務(wù)均等化情況，加大對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，尤其是財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付。地方財(cái)政要著力優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，不斷增加基本公共服務(wù)投入，逐步建立起覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系。

2.自我和群體認(rèn)同機(jī)制

建立自我和群體認(rèn)同機(jī)制的目的是消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市民身份、市民制度和市民文化等方面對(duì)于自我認(rèn)同和群體認(rèn)同上的危機(jī)。

首先，消除城市社會(huì)認(rèn)識(shí)偏見和歧視。政府和傳媒應(yīng)通過宣傳和教育，引導(dǎo)市民正確看待農(nóng)民工，改變“一等公民”的優(yōu)勢(shì)意識(shí)，讓他們真正在心理上認(rèn)同、接納、靠攏農(nóng)民工，尊重農(nóng)民工；推動(dòng)市民與農(nóng)民工之間的交往和互動(dòng)，逐步化解他們之間的誤解和隔閡。城市政府要杜絕出臺(tái)對(duì)農(nóng)民工帶有歧視性的政策，以免誤導(dǎo)市民歧視和排斥農(nóng)民工。

其次，加強(qiáng)農(nóng)民工教育，克服農(nóng)民工的過客心態(tài)。要通過多種形式，對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行現(xiàn)代觀念、文明準(zhǔn)則、法制觀念和城市意識(shí)教育，引導(dǎo)他們破除小農(nóng)思想，形成與城市生活相適應(yīng)的思想和思維方式，跟上現(xiàn)代城市發(fā)展的步伐；培養(yǎng)農(nóng)民工的主體意識(shí)，增強(qiáng)他們的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，逐步消除他們的過客心態(tài)。

再次，建立農(nóng)民工的社會(huì)工作機(jī)制，維護(hù)市民化過程中的身心平衡。一是農(nóng)民工社會(huì)工作機(jī)制的范圍應(yīng)該涵蓋就業(yè)、婚姻、社交等多個(gè)方面，重在通過專業(yè)化服務(wù)來幫助農(nóng)民工渡過心理與身體上的危機(jī)期，以及就業(yè)生活不穩(wěn)定帶來的壓力。作為一種非營(yíng)利的管理模式，社會(huì)工作機(jī)制的活動(dòng)應(yīng)該由財(cái)政給予支持，以減輕處于社會(huì)弱勢(shì)的農(nóng)民工負(fù)擔(dān)。二是針對(duì)農(nóng)民工在城市遭受到的社會(huì)歧視與排斥進(jìn)行幫助。在全社會(huì)樹立尊重、關(guān)懷和幫助農(nóng)民工的氛圍，以舒解他們因歧視形成的心理壓力和心理疾病，城市社區(qū)要通過農(nóng)民工參與管理和多種活動(dòng)，加強(qiáng)與當(dāng)?shù)鼐用竦纳鐣?huì)交往，改善人際關(guān)系，克服他們異鄉(xiāng)人的心理和當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)他們的偏見，促進(jìn)融合。

五、制度融合機(jī)制

制度融合就是通過城鄉(xiāng)二元制度改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的制度體系，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民享有同等的制度關(guān)照和權(quán)利待遇，徹底完成從農(nóng)村退出、城市進(jìn)入和城市融合整個(gè)過程提供充分的制度保障。市民化問題主要是制度障礙問題[9]，而制度決定機(jī)制，又通過機(jī)制實(shí)施。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化促進(jìn)機(jī)制的核心內(nèi)容，也就是制度創(chuàng)新問題。

（一）制度改革必須逐步解決其存在的不徹底、不全面、不配套問題

對(duì)城鄉(xiāng)分割制度30多年的改革，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，但改革中還存在很多問題：（1）改革不徹底。如農(nóng)民工合法勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)有所進(jìn)展，但同工不同權(quán)、同工不同酬現(xiàn)象嚴(yán)重；覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障體系還沒有建立，城市的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等公共住房基本上不對(duì)農(nóng)民工開放等，限制了農(nóng)民工融入城市社會(huì)。（2）改革不配套甚至存在沖突。如城鎮(zhèn)戶籍逐步放開，但一些城鎮(zhèn)社保又要求和城市戶口掛鉤，農(nóng)民工由于沒有城市戶口而不能被納入城鎮(zhèn)社保體系中，社保區(qū)域化統(tǒng)籌模式又與農(nóng)民工就業(yè)的流動(dòng)性發(fā)生沖突等。（3）改革不全面。已有的制度改革主要圍繞農(nóng)民工職業(yè)非農(nóng)化、居住地城市化等，偏重“經(jīng)濟(jì)層面”的“硬環(huán)境”，但市民化真正落足點(diǎn)是“市民”，更多涉及政治、社會(huì)、文化以及心理等層面的軟環(huán)境，而這些領(lǐng)域依然薄弱。像農(nóng)民工缺乏平等的“市民待遇”“同城待遇”，是城市無歸屬群體；精神生活較為單調(diào)，融不進(jìn)城市社會(huì)，形成獨(dú)特的“亞文化群體”；同工不同酬，存在“相對(duì)剝奪感”等，多緣于此。

改革不徹底、不全面、不配套，造成政出多門、力量分散、落實(shí)不到位，也難以形成目標(biāo)指向一致、集成效應(yīng)凸顯的政策鏈，弱化了市民化效果。

（二）制度改革要深入經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制和社會(huì)體制各個(gè)領(lǐng)域，全面、配套推進(jìn)

市民化是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不能把這個(gè)問題及其解決辦法簡(jiǎn)單化。市民化離不開戶籍、社保、教育、住房等各項(xiàng)改革，但如果僅僅看到某一項(xiàng)制度及其改革重要，而看不到任何一項(xiàng)改革的成效都離不開其他制度改革的銜接支持，就有失偏頗了。解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，一定要把其解決放在國(guó)家層面的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和制度長(zhǎng)期發(fā)展的大格局中考慮，實(shí)行全面、配套體制改革。只有這樣，才能切實(shí)賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公平平等的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)各方面權(quán)利、權(quán)益，才能從根本上促進(jìn)和解決這一問題。

由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一項(xiàng)艱巨的長(zhǎng)期任務(wù)和復(fù)雜的系統(tǒng)工程，全面體制改革也好，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化促進(jìn)機(jī)制也好，都不可能一步到位，市民化也不可能一蹴而就，應(yīng)該根據(jù)具體情況，考慮制度慣性、利益集團(tuán)的阻礙、城市大小和承載能力、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度以及農(nóng)民工意愿、素質(zhì)和群體差異等多種因素，依據(jù)主客觀條件成熟程度，堅(jiān)持動(dòng)態(tài)、漸進(jìn)、分類、分步推進(jìn)原則，既要積極大膽，又要循序漸進(jìn)，努力通過全面、配套改革，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個(gè)人融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入城鎮(zhèn)，完成市民化任務(wù)。

[1]侯云春，蔣省三，韓俊，等.農(nóng)民工市民化：我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大戰(zhàn)略問題[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2011-04-21（12）.

[2]郭慶松.農(nóng)民工市民化：破局體制的“頂層設(shè)計(jì)”[J].學(xué)術(shù)月刊，2011，（43）：72—78.

[3]劉奇.三農(nóng)問策——走出制度困局［M］.合肥：安徽人民出版社，2005.

[4]申兵.“十二五”時(shí)期農(nóng)民工市民化成本測(cè)算及其分擔(dān)機(jī)制構(gòu)建——以跨省農(nóng)民工集中流入地區(qū)寧波市為案例[J].城市發(fā)展研究，2012，（1）：82—96.

[5]楊先明.構(gòu)建農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本分?jǐn)倷C(jī)制[J].經(jīng)濟(jì)界，2011，（5）：31—32.

[6]韓長(zhǎng)賦.新生代農(nóng)民工社會(huì)融合是個(gè)重大問題——關(guān)于新生代農(nóng)民工問題的調(diào)查與思考[J].農(nóng)村工作通訊，2012，（6）：6—10.

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