非訴行政執行制度存在的主要問題及其完善

黃學賢

非訴行政執行制度存在的主要問題及其完善

黃學賢

非訴行政執行是我國行政強制制度的重要組成部分，該制度在制度規范和實踐操作中均存在諸多問題，突出地表現在：因基本依據之間的矛盾、裁執分離模式處境尷尬等導致的模式不定，法院內部在立案、審查、執行各階段機構不一；法院對于撤回執行申請的處理不統一；法院對非訴行政執行裁定書送達主體不清、程序不明等造成程序上的混亂；法院審查方式不明確，法院審查標準難以把握，法院審查后果的多樣化等而產生的審查不清；因權利人申請執行的具體行政行為范圍過窄、條件不具體，未賦予被執行人對非訴行政執行裁定書的救濟權而表現出的保障救濟不足。這些問題都有待于今后進一步規范和完善。

非訴行政執行 模式 程序 審查 救濟

引言：非訴行政執行——一個在制度上和實踐中仍然有點亂的問題

由行政機關申請法院強制執行生效行政行為即所謂的非訴行政執行。非訴行政執行制度是實現行政管理職能和效率的重要途徑，也是維護行政相對人合法權益的重要保障。根據現行法律的規定，我國行政強制執行以行政機關申請法院強制執行為原則，以行政機關自行強制執行為補充。因此，絕大多數具體行政行為需要行政機關申請法院強制執行，全國法院每年受理的非訴行政執行案件的數量非常之大。司法實務中法院年均受理的非訴行政執行案件在數量上大于一審行政訴訟案件。因此，法院能否及時、正確地辦理好非訴行政執行案件，對于有效實現行政管理效能和效率、切實保障行政相對人的合法權益，具有重要的意義。然而，目前對非訴行政執行在理論上存在不同的認識，在制度規定上也不統一，乃至相互矛盾，而這又不可避免地造成實踐中非訴行政執行的混亂。

本文試圖在梳理非訴行政執行相關制度規范的基礎上，分別從非訴行政執行的模式、非訴行政執行中的有關程序、法院對非訴行政執行案件的審查、非訴行政執行中的權利保障救濟等幾個方面，揭示現行制度中存在的主要問題并探討相應的完善對策，以期有所裨益于非訴行政執行制度的進一步健全。

一、非訴行政執行的模式不定，需要明確

非訴行政執行到底是行政機關提出申請，法院審查并執行，還是行政機關提出申請，法院審查，審查通過的再由行政機關執行，抑或行政機關具有自執行和申請法院執行的選擇權，這在目前的制度規定中多有沖突，顯示出非訴行政執行模式的不確定性。這種不確定性對生效具體行政行為執行力的實現極為不利，因而亟需統一并明確。

《行政訴訟法》第66條規定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。”該條確定了行政機關申請人民法院強制執行具體行政行為的制度。因為該制度有別于《行政訴訟法》第2條所規定的行政相對人訴行政主體的傳統行政訴訟，因此在實踐中習慣稱之為非訴行政執行制度。但是，《行政訴訟法》對人民法院如何具體落實非訴行政執行制度并沒有作出明確、具體的規定。如行政機關向法院提出強制執行申請后，法院內部的何種機構負責處理，如何處理，審查標準是什么，法院如不準予強制執行，行政機關是否有救濟途徑？執行費用應如何計算等。《若干解釋》第86條至93條以及第95條，對非訴行政執行制度作了較為完整的規定。特別是第87條對具體行政行為依法可以由人民法院執行的兩種情形作了明確規定。

《行政強制法》，第13條規定了行政機關申請人民法院強制執行的具體情形。該法還在第五章對行政機關申請人民法院強制執行問題作專章規定。第六章還對法院在強制執行中的法律責任作出明確規定。就《行政強制法》的而言，對行政機關申請法院強制執行的規定至少在所涉及的內容方面，比以往任何一個規定都要完備。但是，問題還是存在的。例如，行政機關申請法院強制執行，法院作出裁定后組織實施的主體，行政強制法沒有明確。2011年1月21日頒行的《國有土地上房屋征收與補償條例》規定一律實行司法強拆，即由行政機關申請法院強制執行，從而改變了施行多年的《城市房屋拆遷管理條例》中行政強拆與司法強拆并存的局面[1]《城市房屋拆遷管理條例》第17條規定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。”。《國有土地上房屋征收與補償條例》第28條規定：“被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。”但該條例施行后，實踐中就出現了是法院負責審查，最后行政機關自己執行，還是由法院審查并執行的爭論和不同的做法[2]王曉濱：《淺議國有土地上房屋征收中的強制執行實施權》，載《行政執法與行政審判》2011年第2集，〔北京〕中國法制出版社2011年出版，第103-104頁。。更為重要的是，實踐中城市房屋拆遷中的劇烈沖突問題并沒有隨著新條例規定的司法強拆取代行政強拆而有所改變。相反，一些地方因拆遷而引起的惡性事件頻頻發生。為此，最高法院于2011年9月下發了《關于堅決防止土地征收、房屋拆遷強制執行引發惡性事件的緊急通知》（以下簡稱《緊急通知》），其中指出，要“堅決防止因強制執行違法或不當而導致矛盾激化、引發惡性事件”，要“積極探索‘裁執分離’即由法院審查、政府組織實施的模式，以更好地發揮黨委、政府的政治、資源和手段優勢，共同為有效化解矛盾營造良好環境。”這是官方文件中第一次明確提出非訴行政執行中的“裁執分離”模式，但還僅止于要求進行模式探索。

如果說《行政強制法》以及《國有土地上房屋征收與補償條例》對非訴行政執行模式未有明確定論，最高法院的《緊急通知》也只是要求積極探索“裁執分離”模式，那么，最高法院于2012年2月27日通過并于4月10日起施行的《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收與補償決定案件若干問題的規定》（以下簡稱《房屋征收與補償決定案件若干問題的規定》），可以說是非訴行政執行“法院裁定、行政執行”模式的正式確立。該條例第9條規定，“人民法院裁定準予執行的，一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施，也可以由人民法院執行。”值得注意的是，其第10條規定：“《條例》施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目，人民法院裁定準予執行房屋拆遷裁決的，參照本規定第9條精神辦理。”雖然該條例第9條中有“也可以由人民法院執行”之規定，從而給實踐中的具體操作帶來一定的困難，但非訴行政執行中“法院裁定、行政執行”的模式，在總體上得到了最高法院的首肯，這一點是很明確的。雖然這一規定目前僅適用于國有土地上房屋征收與補償決定案件，而且其法理基礎以及最高法院是否有權作出如此規定等也不免會受到挑戰，但是否可以認為，最高法院的這一規定是在為我國非訴行政執行案件的執行主體奠定一個基本范式呢？

就最高法院《房屋征收與補償決定案件若干問題的規定》所確定的“裁執分離”模式，作為防止權力濫用，體現監督與制約的一種制度嘗試，應當肯定其積極意義。但問題在于，最高法院的《緊急通知》和《房屋征收與補償決定案件若干問題的規定》與《行政強制法》、《立法法》的上位規定之間的沖突，使得非訴行政執行中裁執分離這一在理論上有其積極意義的模式，在實踐中則處于非常尷尬的境地。最高法院在《房屋征收與補償決定案件若干問題的規定》作出后不久，又專門下發了通知，要求“人民法院不得與地方政府搞聯合執行、委托執行；對被執行人及利害關系人認為強制執行過程中具體行政行為違法而提起的行政訴訟或者行政賠償訴訟，應當依法受理。”[1]《最高法院關于認真貫徹執行〈關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收與補償決定案件若干問題的規定〉的通知》，法[2012]97號。試想，如果被執行人以執行依據不合法提起行政訴訟，則結果又該當如何呢？顯然，“由人民法院以司法解釋的形式對行政強制執行的具體實施問題作出安排的話，在理論上將會形成一個悖論——司法機關為行政機關設定職權。”因此，“由司法解釋來做行政強制執行的具體制度安排，總起來說是講不通的。”[2]楊建順：《行政強制法18講》，〔北京〕中國法制出版社2011年版，第135頁。

盡管《若干解釋》第93條的規定很明確，法院在對行政機關申請執行的具體行政行為進行審查后，認為“需要采取強制執行措施的，由本院負責強制執行非訴行政行為的機構執行。”但是，對行政機關在申請法院強制執行得到準許后，到底是行政機關自己強制執行，還是由法院強制執行的問題，歷來存在不同意見。其分歧焦點在于，是法院執行還是法院審查裁定后交由行政機關執行。由于《行政強制法》沒有將《若干解釋》的上述規定法律化，所以在《行政強制法》頒行之后，該問題的爭論可以說是有增無減。而最高法院在這一問題上所進行的模式改革探索，又加劇了該問題的相關爭論。

對已經最終生效的具體行政行為，行政機關是自己強制執行，還是申請法院強制執行，不是隨意確定的，而是要依法進行。恰恰是在這個前提性問題上，目前的規定顯然存在矛盾。《行政訴訟法》第66條是這一制度的基礎性總體規定，其本身并不具體。只是明確了行政機關原則上要申請法院強制執行，只有“依法”享有強制執行權的，才可以自己強制執行。但這里所講“依法”中的法的范圍是什么？是狹義上的法律，還是包括法律、法規，甚至規章？這在實踐中曾經引起過較長時間的混亂局面。這一混亂直至《若干解釋》的頒行才有了結束的依據，其第87條的規定很明確地將授予行政機關行政強制執行權的法的范圍限定在“法律、法規”。請注意，《若干解釋》第87條的規定中，前者用的是“應當”而不是“可以”，后者用的是“可以”而不是“應當”。如果基于一般法理的理解，根據該條的規定，行政機關在法律、法規規定既可以由行政機關依法強制執行，也可以申請人民法院強制執行的情形下，就擁有自由裁量權。問題在于，在此情形下法院也是“可以依法受理”，從字面看也即法院對此也有自由裁量權。如果行政機關自由裁量的結果與法院自由裁量的結果出現矛盾，那就會出現生效行政行為無法實施的問題了。可見，用語的模糊必然導致實踐的混亂。

如果說《若干解釋》第87條的規定還只是因用語的模糊導致問題的產生的話，那么，《行政強制法》第13條的規定則使得問題出現了制度性的矛盾。因為《行政強制法》第13條明確規定，行政強制執行只能由法律設定。法律沒有授予行政機關強制執行權的，作出行政決定的行政機關應當申請法院強制執行。而實踐中還有大量的行政法規和地方性法規規定了行政機關的強制執行權。這一矛盾的存在，使得現行行政法規和地方性法規中所規定的行政機關享有行政強制執行權處于非常尷尬的境地。由此不難看出，作為行政機關自執行和申請法院強制執行依據的基本規范《若干解釋》與《行政強制法》之間的矛盾。

如果行政機關在執行生效具體行政行為時，具有自行強制執行和申請法院強制執行的選擇權，則很容易產生沖突。根據《行政強制法》第53條的規定，只有“沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起3個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行”，如果法律賦予行政機關強制執行權，行政機關是否還需要申請法院強制執行呢？事實上，現行法律中有的既賦予行政機關強制執行權，又賦予行政機關申請法院強制執行權。而《若干解釋》第87條無疑也肯定了法律、法規的這種雙重授權模式。如果行政機關具有自行強制和申請法院強制的選擇權，極有可能因此而造成行政機關和法院在執行問題上的沖突，使得生效行政行為無法進入執行程序。從理論上來講，《行政強制法》的規定是可取的，這樣有利于迅速落實行政行為的執行力。但問題在于目前尚有較多的法律，乃至法規賦予行政機關在強制執行具體行政行為時的選擇權。在這一問題上該運用何種規則來解決沖突呢？有學者認為，應當按照特別法優于普通法的規則來處理該問題，即如果特別法中賦予了行政機關選擇權的，則依照特別法的規定來執行[1]信春鷹主編：《中華人民共和國行政強制法釋義》，〔北京〕法律出版社2011年版，第172頁。。

一國行政強制執行制度在很大程度上取決于其對行政強制執行權的認識。在西方兩大法系中，普通法系國家傾向于將行政強制執行權理解為司法權的一部分，由此，其行政強制執行奉行司法強制模式。大陸法系國家則傾向于將行政強制執行權理解為行政權的一部分，由此，其行政強制執行奉行行政機關自行執行模式[2]袁曙宏主編：《行政強制法教程》，〔北京〕中國法制出版社2011年版，第144頁。。非訴行政執行中的執行行為的性質，在我國也一直存在不同的認識。由《行政訴訟法》第66條規定的非訴行政執行的制度基礎、《若干解釋》第93條規定的“由本院負責強制執行非訴行政行為的機構執行”，以及《行政強制法》第13條、第53條、59條、第67條對原有非訴行政執行體制的維持，不難發現，在我國行政強制制度中，行政機關申請法院強制執行的執行權，其主體是法院，因而其性質也自然屬于司法權。如果要改變的話，也要由嚴格意義上的法律來設定。

與此相關的一個重要問題是，在行政機關自執行和申請法院強制執行的權力分配上，應當嚴格執行《行政強制法》第53條的規定，即法律已經賦予行政機關強制執行權的，就不應再賦予行政機關申請法院強制執行的選擇權。但是，在規定的用語上要明確使用“應當”，而不是使用“可以”。即行政機關依據法律享有強制執行權的，應當自行依法強制執行，沒有行政強制權的，則應當申請法院強制執行。如此，方能不至于引起行政機關與法院在執行主體問題上的沖突，也才能使非訴行政執行的模式歸于統一。

二、非訴行政執行的程序混亂，需要整合

非訴行政執行中程序的混亂主要有，法院內部在立案、審查、執行各階段機構不一，造成程序上的混亂；法院對于撤回執行申請的處理不統一，產生程序上的混亂；法院對非訴行政執行裁定書送達主體不清、程序不明，出現程序上的混亂。這些混亂必須通過整合予以消解。

法院內部在立案、審查、執行各階段機構不一，也容易造成程序上的混亂。對非訴行政執行，法院內部機構分工也很不統一。最高法院《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（現已失效，以下簡稱《若干意見》）第82條規定：“對于行政機關依據行政訴訟法第66條的規定，申請人民法院強制執行其具體行政行為的，由被執行人所在地的基層人民法院受理執行。基層人民法院認為需要中級人民法院執行的，可以報請中級人民法院決定。”第88條規定：“對行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為的，由執行庭負責審查和執行。申請執行的期限是自起訴期限屆滿之日起3個月。逾期申請的，人民法院不予受理。被執行的款、物，交申請執行的行政機關，人民法院依法收取執行費用。”該司法解釋首次明確對非訴行政執行在法院內部的負責機構，行政機關申請執行的期限，執行財物的歸屬以及執行費用。可見，該司法解釋確立的是“執行庭負責審查和執行”的模式。之所以規定由執行庭負責審查和執行的規定，主要是源于將非訴行政執行看作是執行。

1996年4月29日，最高法院頒發了《關于處理行政機關申請人民法院強制執行案件分工問題的通知》，該通知要求“行政機關申請人民法院強制執行的案件，由行政審判庭負責審查。……需要強制執行的，由行政審判庭移送執行庭。”該通知改變了1991年最高法院《若干意見》第88條的規定，將非訴行政執行中具體行政行為的合法性審查權轉交給了行使行政審判職能的行政審判庭，而執行實施權仍歸執行庭。應當認為，這是一個較大的進步。由于關于非訴行政執行案件有過多種不同的規定，實踐中非訴行政執行案件在立案、審查、執行這三個主要環節上，不同法院以及同一法院在不同時期，其具體負責機構很不統一。這種混亂情形在《若干解釋》頒行之前尤甚。《若干解釋》頒行之后情況有所好轉。《若干解釋》第93條對審查、執行的分工作了規定：“人民法院受理行政機關申請執行其具體行政行為的案件后，應當在30日內由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執行作出裁定；需要采取強制執行措施的，由本院負責強制執行非訴行政行為的機構執行。”該條明確賦予法院行政審判庭對行政機關申請執行的具體行政行為進行合法性審查的權力。但對具體執行機構并沒有明確規定，只是原則性地規定“由本院負責強制執行非訴行政行為的機構執行”，至于“負責強制執行非訴行政行為的機構”究竟是何機構，規定本身則不明確。但鑒于當時實踐中很多基層法院行政審判庭既負責非訴行政執行的合法性審查，同時又負責具體執行非訴行政執行的現實狀況，該條規定實際上是對這一現狀的默許。因此，該司法解釋施行后一般的理解是，非訴行政執行案件的審查權由法院的行政審判庭行使，這一點在司法解釋中是很明確的。但是事實上“由本院負責強制執行非訴行政行為的機構執行”這一文本規定上的模糊性，實踐中很多法院就理解為由法院自行決定非訴行政執行的強制執行機構。故而在司法實踐中各地法院就衍生出多種具體執行方式：行政庭執行、執行局執行、或非訴執行局執行、法警隊執行。如果從司法解釋的文本規定看，上述方式均是合法的。

2011年10月19日，最高法院頒發了《關于執行權合理配置和科學運行的若干意見》，該《意見》第13條明確規定：“行政非訴案件、行政訴訟案件的執行，由立案機構登記后轉行政審判機構進行合法性審查；裁定準予強制執行的，再由立案機構辦理執行立案登記后移交執行局執行。”該條規定明確了非訴行政執行由行政庭審查、執行局執行。據此，實踐中，有不少法院根據最高法院的要求，將非訴行政執行案件改為行政庭審查、執行局執行的模式，使得情況進一步好轉。但也有相當多的法院仍然沿用最高法院《若干解釋》確定的模式。因此，目前非訴行政執行的執行機構各不統一現象仍然存在。法院對案件的立、審、執分工甚至可以說有點混亂。雖然絕大多數法院對非訴行政執行已基本實現了立、審、執的分離，但在立、審、執的具體銜接上卻很不統一。這種極不統一的分工狀況，必然給管理帶來不便，甚至由此而產生一些新的問題。造成法院內部非訴行政執行機構不統一的主要原因在于，最高法院自身規定上的前后不一致。從現有制度規范的演進歷程可見，雖然其試圖將非訴行政執行由執行庭負責審查和執行的單一模式，朝著由行政庭負責審查、執行庭負責執行的復合模式發展的基本思路比較清晰，但是由于短短幾年內出臺了幾個不同的規定，必然造成實踐中一定程度的混亂。實際上非訴行政執行不同的執行模式反映的是對非訴行政執行的不同認識。就一般而言，由于非訴行政執行的特殊性，在行政機關向法院提出強制執行后，法院必須對其進行必要的審查。從而使整個非訴行政執行分為申請、審查、執行三個明顯階段。至于法院內部到底由哪個機構審查，則又反映了是將該審查作為執行程序中的形式審查，還是作為準訴訟的司法審查的不同認識。最高法院規定的調整和變化，明顯反映了其理念上的變化。而最高法院這種理念上的變化恰恰是“順應了司法權加強監督行政權的趨勢，凸顯了保護相對人合法權益、加強人權保障的價值取向。由行政審判庭負責對具體行政行為的合法性進行審查，無疑可以最大限度地阻卻違法具體行政行為進入執行階段”[1]馬懷德主編：《行政訴訟原理》，〔北京〕法律出版社2009年版，第445頁。。行政機關申請人民法院強制執行生效的非訴具體行政行為案件不僅數量龐大，而且隨著城鎮化的迅速發展，該類案件還有不斷增加的趨勢。實踐中法院對該類案件審查機構的不同，必然帶來一系列的問題。例如，如果是行政庭審查可能就比較注重實體問題，而如果是執行庭審查可能就注重于程序性問題。由此，又必然影響到執行問題。因此，應當趁《行政訴訟法》的修改，從法律層面上予以統一規定，以便消解因法院內部非訴行政執行機構的不統一而造成的程序上的紊亂。

法院對于撤回執行申請的處理不統一，也是非訴行政執行中程序混亂的表現之一。實踐中，有的行政機關在向法院提出執行申請后，又提出撤回申請。理論上，法院對此也應當負有審查的責任。如果具體行政行為不存在明顯違法情形，應當不準予撤回。對于準予撤回申請的案件，則應當結案。問題在于，現行制度中沒有對此作出相應規定。對非訴行政執行案件，目前規定的審查結果只有三種：即裁定不予受理、裁定準予執行、裁定不準予執行。對于不準予撤回和準予撤回申請的案件，因為缺少直接適用的法律依據，實踐中法院處理的方式也很不統一。有的法院用通知形式，有的法院用裁定的形式。用裁定形式的，又有不同結案方式：有的法院裁定終結執行，有的法院裁定準予撤回申請，也有的法院認為裁定沒有法律依據，就直接到立案庭終結案件，不作書面裁定。

有一種觀點認為，對非訴行政執行案件提出撤回申請的，應當直接引用《行政訴訟法》第51條[2]《行政訴訟法》第51條規定：“人民法院對行政案件宣告判決或裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定。”的規定作出裁定；另一種觀點認為，應依據《若干解釋》第63條第15項[3]《若干解釋》第63條“裁定適用于下列范圍：……（十五）其他需要裁定的事項。”的規定作出裁定[4]張紹忠、彭然：《準許撤回非訴行政執行申請應該如何引用法條》，中國法院網。。我們認為，《行政訴訟法》第51條針對的是行政訴訟案件以及在行政訴訟中附帶提起的行政賠償案件。因為其明確規定的是原告申請撤訴，行政訴訟的原告是處于被管理方的行政相對人，而非訴行政執行的申請人是作為行政主體的行政機關。兩者在行政法律關系中的地位是不同的，其權利（權力）義務的內容，原告起訴、撤訴與行政機關申請執行和撤回申請的法律后果均存在很大的差異。而且《若干解釋》第63條第15項的兜底式規定，也為法院對行政機關撤回非訴行政執行申請的裁定提供了法律適用的依據。因此，應當依據《若干解釋》第63條第15項的規定作出裁定。

法院對非訴行政執行裁定書送達主體不清、程序不明，也會導致程序上的混亂。《若干解釋》93條明確規定了法院對非訴行政執行的審查機構及其期限。但是，除了上述所指出的執行機構不明確外，以下問題也是不容回避的：其一，行政審判庭在30日內作出準予或不準予強制執行的裁定后，是要將兩類裁定書都要送達雙方當事人，還是只要將準予執行的裁定書送達雙方當事人，而不準予執行的裁定書只要送達行政機關；其二，在什么時限內送達裁定書；其三，法院負責強制執行非訴行政行為的執行機構在什么時限內執行完畢。這些問題由于沒有明確的規定，實踐中各地法院的做法很不一樣。

關于裁定的送達問題，《行政強制法》第58條第2款規定：“人民法院應當自受理之日起30日內作出是否執行的裁定。裁定不予執行的，應當說明理由，并在5日內將不予執行的裁定送達行政機關。”該條的規定在一定程度上解決了上述第一個問題，但問題在于，對于準予執行裁定的送達沒有明確規定，也許其本意是，準予執行裁定的送達是題中應有之義，不需要規定，但送達時限的遺漏則會產生諸多的問題。

三、非訴行政執行審查不清，需要規范

非訴行政執行審查不清主要有，法院審查方式不明確；法院審查標準難以把握；法院審查后果的多樣化。非訴行政執行的審查不清，無論是對生效具體行政行為執行力的實現，還是對被執行人合法權益的保障都將產生極大的影響，因而需要在明確法院審查必要性的基礎上予以規范。

法院審查方式不明確。對于行政機關申請法院強制執行的具體行政行為，法院在裁定是否準予執行之前，首先要對該行政行為是否合法進行審查。對非訴行政執行案件的合法性進行審查，是對行政權進行監督和保障行政相對人合法權益的需要。雖然根據規定，行政相對人對具體行政行為在法定期限內，既不申請行政復議或提起行政訴訟，又不自動履行的，該具體行政行為已經具有不可訴性。但是，對行政機關無權自執行的具體行政行為而言，至此還沒有獲得充分的執行力。法律之所以規定行政機關必須申請法院強制執行，其已經內在地包含了須經法院審查這一程序。只有獲得了法院審查通過后，該具體行政行為才具有了真正的強制力。相對人在法定的期限內既不申請行政復議或提起行政訴訟，又不自動履行行政行為所確定的義務，有多方面的原因。這并不能說明該行政行為就一定是合法的。因此，從有效監督行政權以及切實保障相對人的合法權益來講，對非訴行政執行案件法院依然要依法進行審查。對非訴行政執行案件法院是按照《行政訴訟法》規定的行政訴訟案件的審理程序進行審查，還是只進行書面審查，抑或是按照其他形式審查，《行政訴訟法》及其司法解釋目前均沒有明確規定。只是在《若干解釋》第93條中規定人民法院對被申請執行的具體行政行為，應當在受理后30日內由行政庭組成合議庭進行審查，并就是否準予強制執行作出裁定……。在較長時期內，大多數案件都依書面審查的方式進行。書面審查有簡便、快捷的優點，但也存在一定弊端。有時僅憑申請人提供的材料，許多問題無法真正查清。但是，如果非訴行政執行案件的合法性審查中廣泛采取正式聽證的方式，則虛置普通行政訴訟的情形則又難以避免。近幾年來，隨著非訴行政執行案件的大幅增長，以及由此而產生的相應問題，越來越多的法院通過頒布相關規范性文件的方式將非訴行政執行的審查方式予以具體化。而在這些規范性文件中得到廣泛認可的審查方式恰恰是聽證，包括正式聽證和非正式聽證。特別值得注意的是，在非訴行政執行的審查中增設聽證程序，與《行政強制法》的規定是吻合的。《行政強制法》第58條規定：“人民法院發現有下列情形之一的，在作出裁定前可以聽取被執行人和行政機關的意見：……”《行政強制法》的這一規定更是進一步說明，法院對非訴行政執行案件的審查并不是只能采用書面形式。當然，這里的聽證程序是有別于行政訴訟程序的。

法院審查標準難以把握。從法律規定上看，非訴行政執行案件的審查范圍包含程序性審查和具體行政行為的合法性審查。由于《若干意見》將非訴行政執行看作是執行，因而沒有規定審查標準。《若干解釋》第95條規定了審查標準：“被申請執行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應當裁定不準予執行：(一)明顯缺乏事實根據的；(二)明顯缺乏法律依據的；(三)其他明顯違法并損害被執行人合法權益的。”雖然該審查標準日后不乏被批評，但其規定審查標準這一點還是具有進步意義的。最高人民院曾于2007年初制定的《關于審查非訴行政執行若干問題的規定》（征求意見稿）第22條規定：“人民法院對申請強制執行的具體行政行為是否存在重大明顯違法或者無效進行審查，并就是否準予強制執行作出裁定。”顯然，這個征求意見稿的規定過于抽象。《若干解釋》第86條規定的是程序性標準，即案件是否符合受理條件。而第95條是實體性標準，即具體行政行為是否明顯違法。但是，第95條由于其規定中的“明顯”二字，使得人們對該標準的認識存在很大差異。由此而帶來的其他問題也是顯而易見的。合法性審查的標準是目前非訴行政執行案件所有問題中最為核心，也是爭議最大的一個問題。而這個問題的核心又集中表現為，審查標準過于寬泛，從而難于把握，不便操作。再加上該條第三項“其他明顯違法并損害被執行人合法權益的”這一兜底規定。

這實際上涉及到一個較為深層的問題，即對非訴行政執行具體行政行為的合法性審查，與行政訴訟中的具體行政行為的合法性審查，是適用同一標準，還是適用不同的標準。行政訴訟案件的審查標準見諸于《行政訴訟法》第54條之規定。與此相比較，《若干解釋》第95條規定的非訴行政執行的審查標準，還是存在差異的：在審查事項上，《行政訴訟法》第54條采取的是列舉的方式，而《若干解釋》采取的是列舉與概括相結合的方式規定。正因為《若干解釋》對審查事項有概括性規定，所以可以說，法院對非訴行政執行的審查內容比行政訴訟案件的審查內容多。當然，最大的差異還是在于兩者審查的程度不同。《若干解釋》第95條規定的審查標準，與《行政訴訟法》第54條規定審查標準之間是否存在差異，如果存在，法院如何審查？顯然，差異是存在的。該條之所以強調“明顯”，其用意就在于對于不明顯的違法具體行政行為，法院就應當準予執行。故而進一步的問題就是法院如何審查了。爭論的焦點在于，如何將“明顯”這個抽象而又主觀的概念具象化。

法院審查結果的多樣化。行政機關向法院提出強制執行生效具體行政行為之后，可能出現以下兩種不同的后果：一是，經審查，被申請執行的具體行政行為合法，法院裁定準予強制執行。這就意味著被申請執行的具體行政行為得到了司法認可，并以司法強制力保障其所確定的權利義務關系得以最終實現。也即在裁定準予執行的情形下，被申請執行的具體行政行為經由執行而終結。二是，經審查，被申請執行的具體行政行為明顯違法，法院裁定不準予強制執行。這就意味著被申請執行的具體行政行為被司法權所否定。其最為直接的法律后果是被申請執行的具體行政行為所確定的權利義務無法以司法強制的方式予以實現。

但是，在裁定不準予執行的情形下，會間接產生相應的法律后果。其集中表現在被申請執行的具體行政行為經法院審查，被依法裁定不準予強制執行后，該裁定對被申請執行的具體行政行為產生怎么樣的法律效力，以及對作出具體行政行為的行政機關產生怎樣的法律效力？實踐中，有的具有自行強制執行權的行政機關，在其申請被法院裁定不準予執行后，又轉而自行強制執行。有的沒有自行強制執行權的行政機關，在其申請被法院裁定不準予執行后，又以同一事實作出相同或者基本相同的行政行為，更有甚者，還會作出一個對當事人來講比原來行政行為更為不利的行政行為。這個問題目前雖然沒有明確規定，但實則涉及到一個更為深層的問題，即在裁定不準予執行的情況下，法院是否有權同時確認被申請執行的具體行政行為違法？對這個問題的不同回答，決定了上述問題的不同答案。從理論上講，法院裁定不準予執行，其效力應當及于被申請執行的具體行政行為的全部。也就是說，應當同時確認被申請執行的具體行政行為違法。但此時的確認不宜采用裁定的方式，可以參照《若干解釋》第57條的規定，采用確認判決的形式。因為，其一，裁定只適用于程序問題；其二，對被申請執行的具體行政行為的審查與訴訟中對被訴具體行政行為的審查很接近。基于此，具有自行強制執行權的行政機關，在其申請被法院裁定不準予執行后，不可以自行強制執行。至于被申請執行的具體行政行為經裁定不準予強制執行后，作出具體行政行為的行政機關，是否能以同一事實作出相同或者基本相同的行政行為，以便要求當事人履行。對于這個問題，應當參照適用《行政訴訟法》第55條以及《若干解釋》第54條之規定。當然，如果行政機關認為法院對被申請執行的具體行政行為的審查存在問題，從而對不予執行的裁定有異議，可以依據《行政強制法》第58條第三款之規定行使復議權。《行政強制法》第58條的規定在很大程度上彌補了《行政訴訟法》及其司法解釋在該問題上的不足。

雖然《行政訴訟法》奠定了我國非訴行政執行制度的基礎，但是由于當時的法治狀況，法院強制執行是依據《民事訴訟法》規定的民事強制執行制度。而民事強制執行對執行依據是遵循既判力理論的，即對執行依據是視之為具有既判力的裁判文書的，具體就是以不審查為原則，以審查為例外。如果沒有被執行人或者案外人提出異議，法院一般是不審查執行依據的[1]莫于川主編：《中華人民共和國行政強制法釋義》，〔北京〕中國法制出版社2011年出版，第277頁。。故而直至1991年《若干意見》頒行，法院對被執行的具體行政行為事實上是不進行合法性審查的。從《若干意見》第82條和第88條的規定可見，《若干意見》規定是審執合一的體制，沒有審查標準。1996年4月29日最高法院的通知中規定的是審執分離的體制，但也沒有審查標準。《若干解釋》第93條明確規定了法院要對申請執行的具體行政行為進行合法性審查。從沒有審查標準到確立審查標準，這是一個巨大的進步，盡管該標準在具體操作中尚存在一些問題，但其標桿意義還是顯而易見的。

我們認為，《若干解釋》對非訴行政執行采取的是適當審查原則。這里的適當審查主要是指，申請執行的具體行政行為是否明顯違法并損害被執行人的合法實體權益。之所以要對非訴行政執行采取適當審查原則，是因為如果采用《行政訴訟法》第54條規定的嚴格審查標準，就混淆了行政訴訟案件和非訴行政執行案件，行政訴訟案件的審查畢竟是建立在開庭、舉證、質證、認證等嚴格的訴訟程序之基礎上的。這是非訴行政執行案件與行政訴訟案件的重要區別所在。但是，如果僅僅采用程序審查的標準，也不符合設立該制度的宗旨。之所以設立非訴行政執行制度，而不是將所有行政行為的執行權都交給行政機關，就是要在該問題上發揮司法權對行政權的監督。如果法院僅僅對非訴行政執行案件進行程序審查，就不能很好地發揮司法權對行政權的監督。

非訴行政執行的受理審查是程序性審查，其條件標準是《若干解釋》第86條的規定。而非訴行政執行的合法性審查則側重于實體性審查，其標準是《若干解釋》第95條的規定。所以，不管是審查的性質，還是審查的標準，兩者都不應當合二為一。法院對非訴行政執行進行審查，既具有合法性，也具有合理性，當然更具有現實意義。因此，具體行政行為一經法院審查通過并裁定執行，即屬于司法執行的性質。因為這表明了具體行政行為的合法性已經得到了法院的司法確認。由此而引起的后果，包括有可能引起的賠償責任也應當由法院承擔。從這個意義上講，法院必須切實履行對非訴行政執行的審查職責。

四、非訴行政執行中權利保障救濟不足，需要彌補

非訴行政執行中權利保障救濟不足主要表現在兩個方面，一是權利人申請執行的具體行政行為范圍過窄，條件不具體；二是沒有賦予被執行人對非訴行政執行裁定書的救濟權。

《若干解釋》第90條、第91條、第92條賦予具體行政行為所確定的權利人，在特定條件下申請強制執行具體行政行為的權利。當初在《若干解釋》起草過程中對該條款也曾有過分歧。反對意見認為，《行政訴訟法》只規定行政機關可以申請人民法院強制執行其具體行政行為，沒有規定具體行政行為確定的權利人可以申請執行。如果行政機關不履行申請執行義務的，利害關系人可以行政機關不履行法定職責為由提起行政訴訟，不必賦予利害關系人申請執行權。贊成意見認為，其一，《行政訴訟法》第66條規定的目的和意義，在于保證具體行政行為效力的實現，規定由行政機關申請人民法院強制執行，是啟動強制執行程序和實現具體行政行為效力的一種手段，就立法目的和實現立法目的之手段的關系而言，手段應當服從目的。因此，如果賦予具體行政行為所確定的權利人申請執行權，更有利于實現本條規定的目的，是一種符合立法原意的正確選擇。其二，既然具體行政行為確認了某一特定主體享有該具體行政行為所確定的某些權利，該主體也就同時具有了要求義務人履行其應負義務的權利，從這個意義上說，申請執行并不是行政機關專有的權利；如果不允許權利人行使申請執行權，即意味著否定和剝奪了其該項權利。其三，對于行政機關應當申請執行而未依法履行申請職責，可以通過權利人訴行政機關不履行法定職責的方式解決的觀點，雖然在法律上和程序上不存在障礙，但從訴訟經濟角度看，并不是一種最佳選擇[1]楊小蕓：《非訴行政案件的執行問題》，百度網。。最后《若干解釋》采納了贊成意見。但就現有規定而言，對權利人申請執行非訴行政執行尚存在以下幾個主要問題：

權利人申請執行的具體行政行為的范圍過窄。根據《若干解釋》第90條的規定，行政機關根據法律的授權對平等主體之間的民事爭議作出裁決后，當事人在法定期限內不起訴又不履行，作出裁決的行政機關在申請執行的期限內未申請人民法院強制執行的，生效的具體行政行為確定的權利人或者其繼承人、權利承受人可以申請人民法院強制執行。《若干解釋》的這一規定實際上是擴大了非訴行政執行的申請人和被申請人的范圍。在實踐中有時會遇到行政機關在作出行政行為后，既不執行也不申請人民法院執行的情況。在這種情況下具體行政行為所確定的權利人的權利實際上是無法實現的。因此，應當說直接賦予具體行政行為所確定的權利人在一定條件下申請人民法院強制執行具體行政行為的權利，是符合實際的。但是必須注意的是，根據《若干解釋》第90條的規定，權利人申請執行的具體行政行為只限于法律授權行政機關對平等主體之間作出的裁決[1]對《若干解釋》第90條關于生效具體行政行為確定的權利人在一定條件下享有向法院申請執行權的規定，理論界分歧意見的焦點還可以參見甘文：《行政訴訟司法解釋之評論》，〔北京〕中國法制出版社2000年出版，第217-218頁。。隨著行政行為參與主體的日益多元，行政行為愈益考慮第三人或者說利害關系人的合法權益[2]黃學賢：《論行政行為中的第三人》，〔長春〕《當代法學》2006年第2期。。我們認為，基于保障權利人合法權益，權利人申請執行的具體行政行為應當擴展到所有具體行政行為，而且申請人也應當擴大到所有與具體行政行為存在法律上利害關系的人。

權利人申請法院強制執行具體行政行為的條件不明。行政機關申請法院強制執行生效的具體行政行為，既是其法定權力，同時也是其法定義務，行政機關只有依法行使該項權力、履行該項義務，才能發揮行政管理的應有效能，實現行政管理的目的。如果行政機關對其作出的具體行政行為怠于履行或者不履行向人民法院申請執行的義務，這既有損于行政管理的效能和權威，也使享有該具體行政行為所確定權利的公民、法人或者其他組織的權利不能實現。為此，《若干解釋》第90條規定在行政機關依法應當申請人民法院強制執行其具體行政行為而不履行申請義務的情況下，生效具體行政行為確定的權利人或者其繼承人、權利承受人可以申請人民法院強制執行。但是，對權利人申請人民法院強制執行具體行政行為是否應當具備一定的條件，《若干解釋》并沒有規定。但這并不意味著法院對于這類案件的受理不需要條件。實際上，對這類案件法院仍應當進行立案審查。立案受理的標準參照《若干解釋》第86條第一款規定的條件。只有對符合條件的，才立案受理；對不符合條件的，應當裁定不予受理。這樣做的依據是《若干解釋》第90條第二款的規定。值得注意的是，權利人申請執行的期限與行政機關申請執行的期限有所不同。

在非訴行政執行中應當賦予被執行人對非訴行政執行裁定書的救濟權。由于《行政訴訟法》和《若干意見》對法院審查后是否準予執行要不要發法律文書沒有作出規定，所以實踐中法院的做法很不一致。有的是以通知的形式作出；有的是以裁定的形式作出；還有的以函件或口頭方式作出。根據《若干解釋》第93條規定，法院對行政機關執行申請審查后，無論是否準予執行均要作出裁定。至此，解決了法院審查后的法律文書問題。但是，如果當事人對這種裁定不服應如何處理，《行政訴訟法》和《若干解釋》中均未作出規定。《行政強制法》第56條和第58條分別對不予受理裁定和不予執行裁定的救濟途徑作了規定。但是，對被執行人的救濟未作規定，是為不足。應當賦予被執行人對裁定的救濟權。考慮到非訴行政執行與行政訴訟案件的區別，只能賦予被執行人一次復議權，且申請復議的期限不宜太長，以15日為宜。這樣也與行政機關申請復議的規定保持一致。

〔責任編輯：錢繼秋〕

黃學賢，蘇州大學王健法學院教授 215006

本文系江蘇省高校哲學社會科學重點研究基地蘇州大學公法研究中心重大招標項目“行政程序與行政訴訟法律制度研究”（項目編號2010JDx M040）的階段性研究成果。