行政訴訟原告資格及訴訟目的探討
——“李某訴市政府、國土局”系列案評析

丁婕 熊樟林

行政訴訟原告資格及訴訟目的探討
——“李某訴市政府、國土局”系列案評析

丁婕 熊樟林

本文所涉及案件中原告所遭遇的幾次敗訴，實際上是由于我國現階段行政訴訟技術對原告資格以及訴訟目的模糊認識所致。應當看到，在本案中與原告資格相關聯的權益并不僅僅只是財產所有權，其和居住權等其他類型的基本權利也是密切關聯的。同時，行政訴訟的目的并不僅僅只是為了解決糾紛，對權力違法行為的糾正才是其主要的目的。

行政訴訟 原告資格 訴訟目的

一、基本案情

原告李某系金灘市原城東鄉下塘村五組村民，20世紀80年代因國有企業建設征用土地轉為居民戶口。1990年11月24日，經金灘市城東鄉人民政府“灘（東）政地字（1990）第487號”土地使用批準書批準，獲得宅基地17平方米。之后，又經村鎮建設辦公室準建證批準，在該宅基地上建了一間房屋，此后該房屋一直是李某的唯一居所。1998年12月，金灘市國土局以違建為由，對李某做出灘土監罰字（1998）第4號行政處罰，撤銷了上述土地使用批準書，并沒收原告房屋。此后，原告沒有收到金灘市規劃國土局的任何責令或通知。直到2006年7月，原告鄰居王某向法院訴求享有該土地使用權和房屋所有權時，李某才獲知：（1）其房屋已經于1999年6月6日經金灘市國土局委托拍賣給鄰居王某；（2）金灘市規劃國土局為使其拍賣行為合法化，于2001年5月29日由金灘市人民政府補辦了灘政地字（2001）第040號《土地批準書》，將原告所在宅基地土地征收為國有土地；（3）在上述兩行為基礎上，2001年7月26日金灘市國土管理局違法向王某頒發了灘國用（2001）字第1850號《中華人民共和國國有土地使用證》。

對此，原告于2007年5月向金壇市人民法院依法提起行政訴訟。2007年8月22日金壇市人民

本文獲江蘇省教育廳高校哲學社會科學基金項目《行政法上類推適用的原理與方法》（2013SJD820012）和中央高校基本科研業務費專項資金（2242014S20082）《應受行政處罰行為的成立要件研究》資助。文中對原告姓氏、行政機關名稱、法院相關判決做了技術處理，特此說明。法院做出（2007）壇行初字第29號行政裁定，駁回申請人的起訴。原告不服，依法向常州市中級人民法院提起上訴。常州市中級人民法院經審理后，做出（2008）年常行終字第11號行政裁定，駁回上訴，維持原裁定。李某不服判決于2007年5月向常州市中級人民法院依法提起行政訴訟，常州市中級人民法院裁定由溧陽市人民法院審理，2007年11月7日溧陽市人民法院做出（2007）溧行初字第20號行政裁定，駁回申請人的起訴。原告不服，依法向常州市中級人民法院提起上訴。常州市中級人民法院經審理后，做出（2008）年常行終字第15號行政裁定，駁回上訴，維持原裁定。李某于2006年10月10日向常州市中級人民法院依法提起行政訴訟。常州市中級人民法院裁定由溧陽市人民法院依法進行審理。2007年3月14日溧陽市人民法院做出（2007）溧行初字第2號行政判決，判決駁回申請人訴訟請求。原告不服，于2007年4月8日依法向常州市中級人民法院提起上訴。常州市中級人民法院審理后，做出（2007）年常行終字第54號行政判決書，判決駁回上訴，維持原判。

二、相關事實的合法性判斷及問題提出

1.本案“行政處罰”的合法性及其影響

上述事實涉及到一個關鍵因素——灘規土監罰字（1998）第4號行政處罰，這是上述判決的基本前提。這里我們需要明確以下幾點：

（1）金灘市規劃國土管理局行政處罰本身是合法的。對于非農業人口申請宅基地，1988年《土地管理法》第41條規定：“城鎮非農業戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經縣級人民政府批準。”本案原告系非農業人口，經過金灘市城東鄉人民政府“灘（東）政地字（1990）第487號”土地使用批準書獲得的宅基地，確實違背了《土地管理法》第41條的規定。1988年《土地管理法》第46條規定：“城鎮非農業戶口居民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，責令退還非法占用的土地，限期拆除或者沒收在非法占用的土地上新建的房屋。”因此，金灘市國土局所做撤銷灘（東）政地字（1990）第487號”土地使用批準書、沒收申請人房屋的行政處罰，其本身是合法的。

（2）需要注意的是，事實上關于非農業人口申請宅基地，《土地管理法》經1998年和2004年修改之后，并沒有正面回答這一問題，這一方面是考慮到現有宅基地制度在基本生存保障方面所做的貢獻，另一方面也是基于非農業人口違法取得宅基地案例大量存在，立法不宜一概予以處罰所做的緩沖。現階段，土地管理部門往往直接援引2004《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》第（十一）項規定：“……改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地……”，以及《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》、《關于加強農村宅基地管理的意見》等規范性文件中的強硬態度，嚴禁非農業人口申請取得宅基地。因此，本案涉及的行政處罰行為無論是在當時，還是在現在，都是合法的。且原告在知曉其訴權情況下，放棄了提起行政訴訟或者行政復議的權利，故而法院對于行政處罰產生法律效力的判斷是沒有錯誤的。

（3）基于上述判斷，法院產生的的基本邏輯是：由于金灘市國土局灘規土監罰字（1998）第4號行政處罰發生法律效力，申請人便因此而喪失房屋所有權，“不具有本案原告資格”，故而裁定駁回上訴，維持原裁定。

2.頒證、征地、拍賣三項行為的違法性判斷

我們認為，法院的上述理解盡管契合形式法治的要求，但是也要看到，灘規土監罰字（1998）第4號行政處罰發生法律效力，和上述委托拍賣、征地以及頒證三行為是否合法并不關聯，金灘市政府和國土局上述三個行為實際上是嚴重違法的：（1）盡管行政處罰發生法律效力，但被告并不因此可以將沒收來的土地予以拍賣，因為本案所涉土地所有權是歸屬于集體經濟組織，而不是國有。因此，被告行政強制執行措施是越權行為，盡管被告在拍賣之后以補辦方式辦理了灘政地字（2001）第040號土地批準書行為，將該土地征為國有，但也并不因此可以糾正其違法性，因為拍賣完成時其行為違法性就已經構成，并不因為事后補辦而發生改變。另外需要說明的是，在灘規土監罰字（1998）第4號行政處罰書中明文寫道：“期滿不起訴不申請復議又不履行的，本局將申請人民法院強制執行。”可見，被告是不可以自行實施行政強制措施，其行為已經超出行政相對人的期待，違背了信賴保護原則。（2）即使拋開金灘市政府補辦行為的主觀目的不論，僅僅從權限上考量，其征地行為也是嚴重違法的。根據1998年《土地管理法》第45條之規定，土地征用只能由省級或者省級以上人民政府予以批準，本案中金灘市人民政府并不具備此種權限，其嚴重違反《土地管理法》的規定，屬于違法越權行為。（3）由于第三項行為的完成是建立在前述兩行為之上的，因而其違法性不言而喻。

可見，該案判決并沒有糾正違法行為，盡管其在形式上使原被告雙方矛盾得以解決，但事實上法院只是以一個邏輯上并不周全的訴訟理論，將三項嚴重違法行為公然拒之門外，從而順利完成了權力規避。

本案所涉及到的行政訴訟理論大致有如下兩項：其一，行政訴訟原告資格的確定標準到底是什么，是“法定權利標準”還是“法律利益標準”？其二，行政訴訟的目的是到底是什么，是“保護權利主義”還是“司法監督主義”？本文以為，本案的上述6個判決沒有很好地理解這兩個問題，甚至說完全曲解了行政訴訟制度中的原告資格標準與訴訟目的。

三、行政訴訟原告資格的確定標準

1.“法定權利標準”——本案法院確定原告資格的理論參照

《行政訴訟法》第1條規定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法”；第41條第1項：“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織。”此兩條是我國行政訴訟確定原告資格的法律依據，其中“合法權益”之規定，盡管從字面上可以將其理解為“權利”和“利益”兩方面，但實質上“合法權益”在司法實踐中往往被解釋為“法定權利”[1]劉東亮：《行政訴訟目的論——“保障人民權益”與我國行政訴訟法的修改和完善》，中國政法大學博士論文，2004年，第76頁。，這一標準在訴訟法理論中被概括為“法定權利標準”，其基本內涵是公民、組織只有在其法定權利受到行政行為侵害時，才享有原告資格，亦即申請人持有的、意欲爭訟的權利必須是合法的，否則便不具有原告資格，這便是本案判決最為明顯的理論參照。法院認為，由于金灘市國土局行政處罰發生法律效力，唐某喪失房屋所有權，亦即對房屋不享有“合法權利”，故而不具有原告資格。

2.“法定權利標準”向“法律利益標準”的轉變

需要看到的是，“法定權利標準”事實上已經是一個非常滯后的訴訟技術。一般認為，其至少存在以下兩點不足：（1）混淆了程序法和實體法的區別，起訴資格是程序法上的標準，而當事人是否具有合法的權利，是當事人能否勝訴的實體法上問題，實體法上的問題在案件經過審理后才能確定，不能依據實體法上標準在案件受理階段就否定當事人請求司法審查的程序權利；（2）標準本身僵化。社會的迅速發展必然會出現立法不周延和滯后等問題，如果遵照“法定權利標準”的要求，勢必導致大量行政活動不受法院控制[2]王名揚：《美國行政法》(下)，〔北京〕中國法制出版社2005年版，第615頁，第70頁。，同時，各種新型權利也因沒有法律依據而招致調控真空，得不到應有的司法救濟。

在域外，正是基于以上考慮，20世紀中后期許多國家開始拋棄“法定權利標準”，轉而采用“法律利益標準”，如美國20世紀40年代通過桑德斯案件發展出來的“利益范圍標準”[3]王名揚：《美國行政法》(下)，〔北京〕中國法制出版社2005年版，第615頁，第70頁。、日本“法律上的利益”和“客觀的訴的利益”標準[4]參見〔日〕鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，〔北京〕法律出版社1999年版，第336-337頁。、以及我國臺灣地區的“法律上之利益”標準等等[5]參見吳庚：《行政爭訟法》，〔臺灣〕三民書局1999年版，第102頁。。這一標準對行政訴訟原告資格的確定不再限定于法律明文設立的特定權利，而是基于公民、組織要求保護的利益是否不可爭辯地屬于法律所保護或調整的利益范圍之內。一般認為，較之前者而言，這樣至少帶來兩大革新：（1）實體意義向程序意義的轉變。“利益標準”實際上是一種形式要件，它首先不是指當事人的實體利益，而是當事人對于訴訟的利益，此種利益是否會轉化為具體的權利，還要由法院通過對案件進行實體審理之后才能確定。（2）范疇的擴大。“法律利益標準”將行政訴訟意欲保障的權益，從依據上擴大至憲法、法律法規、法律原則等等層面，從利益范圍上擴大至精神利益、環境利益等等方面,總體上來說是對原告資格的擴大，是符合行政訴訟發展要求的。

3.“法律利益標準”對本案原告資格的解釋

（1）“法律利益標準”盡管是西方主流理論，但《最高人民法院關于執行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）頒布實施以后，國內行政訴訟原告資格認定標準事實上也有所轉向。《若干解釋》12條規定：“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”亦即只要與其向法院請求審查的行為存在“法律上的利害關系”，便具有原告資格。從“合法權益”轉向“法律上的利害關系”，盡管直接目的僅僅為了“糾正作為原告資格必須是行政機關行政管理對象的錯誤觀點”[1]甘文：《行政行政法司法解釋之評論》，〔北京〕中國法制出版社2000年版，第63頁。，但是《若干解釋》12條中“法律上利害關系”概念表達，至少可以回避“合法權益”存有的封閉性。從行政訴訟長遠發展來看，《若干解釋》12條一定程度上是對《行政訴訟法》第1條、第41條修正，事實上也是對國外“法律利益標準”的借鑒。

（2）我們認為，按照《若干解釋》12條的理解，“法律上利害關系”中的“法律”理應包括憲法、行政法規、部門規章、法律原則等等，而不僅僅指行政法規一類，法院不能狹隘理解利害關系；在利害關系的保護上，亦不宜局限于所有權，當事人享有的權利類型應該是多樣的，理應包含憲法規定的生存權、發展權等各項權利，不能以僅僅是否享有所有權來判定原告資格。對于本案來說，盡管行政處罰沒收了原告房屋，原告因此喪失房屋所有權，但并不能否定原告與房屋之間是存在利害關系的，因為一直以來，該房屋是原告的惟一住所，遵照《中華人民共和國憲法》第33條“國家尊重和保障人權”之規定，如果對原告資格予以否定，則直接會危害原告作為中華人民共和國公民基本生存之權利，生存權是公民基本權利，其在權利位階上是高于所有權的，法院以所有權否定“利害關系”的成立，是對原告依法享有憲法上生存權的忽略，是欠斟酌的。

（3）按照“法律利益標準”，原告資格應當僅僅只是程序法意義上的問題。就本案而言，原告之所以將該糾紛訴諸法院，即是想借助法院對其房屋所有權予以公平正義裁判，確立其合法權益。然而，法院卻恰恰以此為阻礙，將當事人意欲明晰的房屋產權作為否定原告資格因素，這在邏輯上錯誤的。這就好比民事訴訟中的所有權糾紛一樣，法院是不可以以一方沒有所有權，便否定當事人的原告資格的，法院的此種判斷混淆了原告資格與訴訟請求之間的區別。

四、行政訴訟目的提及、及本案的錯誤認識

如上所述，由于該案終結同時，三項違法行政行為卻得到了司法審查的肯定，因此，我們便有必要借此案討論，行政訴訟目的到底是什么。

1.“行政訴訟目的”基本認識

現階段對于行政訴訟目的基本認識，理論界存在“維護權力主義”、“保護權利主義”、“司法監督主義”三種不同認識：

（1）“保護權利主義”與“維護權力主義”之爭。“保護權利主義”與“維護權力主義”之所以會產生爭議，應歸之于1989年《行政訴訟法》立法之過。《行政訴訟法》第1條規定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法”。該條以立法形式同時將“保護權利主義”與“維護權力主義”明確為行政訴訟目的，引起了學界強烈不滿，學者們認為“將維護行政機關行使行政職權作為行政訴訟的目的不能令人接受，其完全背離了行政訴訟的本質。”[1]楊解君、溫晉峰：《行政救濟法》，南京大學出版社1997年版，第180-181頁。面對這一尷尬，學界最后選擇區分“行政訴訟法目的”與“行政訴訟目的”，將“行政訴訟目的”上升至另外高度加以探討。后來證明，這一改變是成功的，至少較之“行政訴訟法目的”而言，其更具前瞻性。在這一基礎上，學者們得以擺脫《行政訴訟法》的局限，摒棄了“維護權力主義”，理性認識“行政訴訟目的”真正內涵，并由此展開了有關行政訴訟目的第二個比較認識：“保護權利主義”與“司法監督主義”。

（2）“保護權利主義”與“司法監督主義”。形式上，似乎“保護權利主義”和“司法監督主義”區別并不明顯，甚至于根本沒有區分的必要，但是，事實并非如此。準確來說，“保護權利主義”更多地關注的是行政訴訟中相對人的合法權益，原告資格享有前提是權利來源必須合法，其在司法審查機制的啟動上設置了一個基本前提，亦即：“決定起訴資格的關鍵是當事人是否享有法定權利。”[2]楊偉東：《行政訴訟目的探討》，載〔北京〕《國家行政學院學報》2004年第3期。這和大陸法系的主張——“司法監督主義”恰恰是相反的，“司法監督主義”下的訴訟機制，其焦點集中于糾紛背后“行政行為”的合法性審查，而不僅僅是糾紛解決。故而，其對原告資格的審查是很寬泛的。因此，在此兩種主義的指導下，一國行政訴訟機制會呈現出不同特點，在原告資格、受案范圍等方面的寬嚴界限把握上亦截然不同，故而在行政訴訟機制構建時必須將二者區分開來。

2.我國行政訴訟目的的一元選擇及假象詮釋

（1）“保護權利主義”與“司法監督主義”的現實模糊與一元選擇。筆者認為，現階段國內對行政訴訟目的的認識，呈現出“保護權利主義”與“司法監督主義”模糊不清的特點：一方面，從受案范圍到審理對象及裁判形式，基本都是以行政行為的合法性而不是當事人的權利為核心展開的；另一方面，《行政訴訟法》所表現出來狹窄受案范圍和嚴格原告資格，卻又是偏向“保護權利主義”的。此正如學者所述：“保護權利主義”與“司法監督主義”兩種目的沒能在制度設計上實現完好的結合，反而暴露出二者之間內在的緊張，造成了我國行政訴訟制度在現實運行中的不暢[3]楊偉東：《行政訴訟目的探討》，載〔北京〕《國家行政學院學報》2004年第3期。。因此，我們必須在“保護權利主義”與“司法監督主義”中有所偏向。對這個問題，理論界基于國內現階段權利救濟惡劣現實考慮，主流觀點認為應以“保護權利主義”為主，適當協調與“司法監督主義”之間的緊張關系[4]參見楊偉東：《行政訴訟目的探討》，載〔北京〕《國家行政學院學報》2004年第3期；馬懷德、王亦白：《行政訴訟目的要論》，載《行政法論叢》第6卷，〔北京〕法律出版社2003年版。。不過，筆者認為這一觀點卻是值得商榷的，這是因為：

①“保護權利主義”事實上是所有訴訟機制共有目的，如果將其確定為行政訴訟主要目的，一定程度上使得行政訴訟喪失獨立存在的意義。

②事實上，“保護權利主義”與“司法監督主義”之間具有邏輯性，“司法監督主義”盡管形式上以行政行為為焦點，但其本質也是為了保護權利，從這一點上來說，二者并沒有并列存在的意義。

③在行政管理中，行政機關享有實現自己意志的全部特權，這既可以通過命令權的行使，將自己的單方意志加之于相對人一方，為其設定義務，還可以通過處罰權的運用，對不服從命令、違背行政機關意志的相對人給予懲戒制裁，更可以對負有法定義務而不履行的相對人依法采取強制執行手段，將自己的意志變為現實。而公民、組織一般處于弱者的地位，不具有強迫管理者接受己方意見的能力。因此，消除此種不對等性，為相對方提供一個權利救濟的途徑和場所，是行政訴訟產生和存在的根本原因，也由此決定了行政訴訟目的“司法監督主義”的特殊性。因此，筆者認為國內行政訴訟目的應當為“司法監督主義”，且這一目的是單一的。

（2）“解決糾紛主義”假象詮釋。另外需要說明的是，源于現實大量撤訴結案事實[1]我國行政訴訟法實施十余年來，撤訴率居高不下，行政案件的撤訴結案率逐年上升，已成為行政案件結案的主要方式。1998年以后，行政案件的撤訴率略有回落，但在撤訴案件絕對數上仍屬較多。全國1996年撤訴率超過了一半；在某些地方上，情況更為嚴重，黑龍江省某市1995年撤訴率甚至高達總結案數的81.7%。，司法實踐中還存在著另外一種目的認識——“解決糾紛主義”，特別是2008年1月14日最高院頒布了《最高人民法院關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》（以下簡稱《規定》）司法解釋，該《規定》出臺后，有部分學者擔心，《規定》一定程度上是對行政訴訟中“調解制度”的變相承認，如此可能會將“解決糾紛”拉升為行政訴訟的目的，這對司法監督制度發展是相當不利的，后來證明此種擔心是多余的，實質上《規定》的整體內容是構建在“被告改變原來違法的具體行政行為，原告才申請撤訴”這一前提之下的；且《規定》第2條明確規定了撤訴應當符合的嚴格條件[2]《最高人民法院關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》第二條：“被告改變被訴具體行政行為,原告申請撤訴,符合下列條件的,人民法院應當裁定準許:(一)申請撤訴是當事人真實意思表示；(二)被告改變被訴具體行政行為,不違反法律、法規的禁止性規定,不超越或者放棄職權,不損害公共利益和他人合法權益；(三)被告已經改變或者決定改變被訴具體行政行為,并書面告知人民法院；(四)第三人無異議。”。這說明，《規定》實際上意欲對撤訴現象予以規范，而不是所謂的“解決糾紛”，某種程度上也可以說是對“解決糾紛”認識的否定。筆者認為，無論是法院，還是理論界，都不宜將“解決糾紛”作為行政訴訟目的加以探討，這對行政訴訟來說，是一種誤導性的說辭，僅僅停留在糾紛解決層面，其必然導致大量違法行政行為脫離司法審查的視野。

3.本案判決對行政訴訟目的認識的偏離

依據上述認識，以下對該案判決是否偏離行政訴訟目的予以簡要分析：

（1）“駁回起訴，留下三項違法行為不予審查”——很顯然，法院對“司法監督主義”是不認同的，這無需過多解釋，本案最后“違法行為依舊存在”是最好佐證。

（2）“行政處罰發生效力，原告喪失所有權，故而不具有原告資格”——形式上這和“保護權利主義”嚴格要求原告資格是相契合的。但事實并非如此，“保護權利主義”盡管在原告資格上要求嚴格，但并不等于說可以否定本案原告享有憲法上之基本權利，恰恰相反，“保護權利主義”蘊含的權利類型應該是多樣的，而不僅僅只是本案中所理解的所有權，理應包含憲法、法律、法規規定的各項權利。因此，本案判決本質上來說亦不符合“保護權利主義”之目的認識。

（3）如此，唯一可以對法院判決予以解釋的，也就只剩下筆者稱做假象的“解決糾紛主義”了，按照“解決糾紛主義”認識，法院基本邏輯應該是：否定原告資格，以此解決糾紛，從而終結訴訟，至于三項違法行為不予審查，這成為法院唯一的理論支持。對此，除了上述“解決糾紛主義”本身不足外，筆者另外指出以下兩點：第一，本案糾紛事實上并沒有解決，原告在上述判決之后一直在尋求其他途徑予以解決；第二，此種處理方式最大危害是司法以默認形式對違法行為事實上的肯定。誠然，行政行為效力形成源于自身，而非司法裁判，但司法裁判的作用在于糾正，如果司法對違法行為予以默認，這便失去了最后糾正的機會，對相對人權益損害是極大的，同時也是違背法治社會應有之義的。

〔責任編輯：錢繼秋〕

丁婕，東南大學法學院憲法學與行政法學博士研究生 210018

熊樟林，東南大學法學院講師 210018