現行農村土地流轉制度下土地承包經營權抵押貸款制約因素及對策

李香花

（中國人民銀行延邊州中心支行，吉林延吉 133000）

農村金融

現行農村土地流轉制度下土地承包經營權抵押貸款制約因素及對策

李香花

（中國人民銀行延邊州中心支行，吉林延吉 133000）

2014年4月，國務院下發了《關于金融服務“三農”發展的若干意見》（國辦發[2014]17號），鼓勵發展農村土地承包經營權抵押貸款業務。近年來，延邊州內各涉農類金融機構積極開展農村土地承包經營權抵押貸款創新實踐，并取得了一定成效，但全面推進農村土地承包經營權抵押貸款業務，還受制于現行農村土地流轉法制及機制不完善、產權不清等問題。有必要從完善農村土地承包經營權流轉法律制度，明晰農村土地承包經營權，健全流轉市場及農村社會保障體系等入手，為盤活農村土地資產，全面推廣土地承包經營權抵押貸款掃清障礙。

土地流轉；承包經營；制約因素

一、現行農村土地承包經營權抵押貸款模式

（一）農村土地經營權直接抵押貸款模式

中國農業銀行延邊州分行于2014年6月起向專業大戶、家庭農場等發放家庭承包或流轉取得的農村土地經營權作為抵押擔保的貸款。但經營規模需在100畝以上，貸款期限為1-3年，貸款利率由銀行確定。農村土地經營權價值評估參照外部評估結果，以內部評估確認價值為準。貸款明確農村土地經營權的抵押登記部門為縣（市、區）農村集體經濟管理部門或承擔相應抵押登記職能的農業主管部門。截止2014年9月末，延邊州農業銀行發放農村土地承包經營權抵押貸款13203萬元。

（二）農村土地流轉收益保證貸款模式

土地收益保證貸款是用土地承包經營權流轉的預期收益作為還款保證的一種融資模式。實際上，這種模式并不把土地經營權作為抵押物，而是作為擔保物。具體做法是：政府出資設立物權融資農業發展有限責任公司，在不改變現行農村土地承包經營制度和土地農業用途的前提下，本著依法合規、平等協商、風險可控的原則，農戶主體將一部分土地承包經營權流轉給具有農業經營能力的農業發展公司，并用該部分土地承包經營權的預期收益作為還款保證，同時農業發展公司向金融機構出具愿意承擔連帶責任的書面承諾，金融機構按照約定利率，向借款人提供貸款。2013年2月，《延邊州土地收益保證貸款試點實施工作方案》發布，開始試點推進土地收益保證貸款。截止2014年9月末，延邊州土地收益保證貸款余額為9353萬元。

（三）“政銀保”貸款模式

2014年6月，圖們市開始試點發放“政銀保”貸款。該貸款具體模式如下，由圖們市物權融資農業發展有限責任公司、中國農業銀行圖們市支行和中國人民財產保險股份有限公司圖們支公司三方簽訂“融銀保”合作貸款協議，明確各方的權利義務。農場主提供依法簽訂的《農村土地承包合同》、《農村土地流轉合同》或農村集體經濟組織（包括但不限于村委會等）出具的土地耕種證明中的一種，將土地承包經營權抵押給物權融資公司，物權融資公司為此筆貸款承擔20%的擔保責任。農業銀行、物權融資公司和保險公司共同對貸款農戶進行貸前調查，確定是否符合貸款條件。農業銀行與保險公司簽訂農戶貸款保證保險擔保協議書（保費1.5%），由保險公司承擔貸款本息80%的代償責任。同時，農戶分別于銀行、保險公司簽訂貸款合同和保單。截止2014年9月末，延邊州已經累計發放“政銀保”待1330萬元。

二、制約農村土地承包經營權抵押貸款推廣因素分析

（一）現行農村土地承包經營權流轉相關法律法規制度不完善

農村土地承包經營權流轉制度經歷從無到有的發展過程，但隨著市場經濟和農業現代化發展，農村土地承包經營權流轉相關立法遠不能滿足現實需要，家庭承包取得的土地承包經營權進行抵押貸款沒有法律依據。《擔保法》規定，抵押人依法承包并經發包方同意抵押的“四荒地”的土地使用權可以抵押，而耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。而物權法和《農村土地承包法》也規定，農村土地承包經營權抵押僅限于通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的土地承包經營權。雖然2014年中央1號文件賦予農民對承包土地經營權抵押、擔保權能，但這些還處在探索階段，許多相關法律法規尚未出臺，對銀行辦理抵押貸款來說還面臨一系列法律政策層面的障礙。

（二）農村土地承包經營權產權不清

農村土地承包關系不明確引發土地權屬爭議，土地權屬爭議直接影響土地承包經營權的確權，產權不清，土地承包經營權無法定保障，在一定程度上制約了農村承包經營權抵押貸款的推行。主要表現為目前全國性農村土地確權登記尚未完成，很多地區還沒有確權頒證，土地產權不清引發糾紛；已棄耕的外出務工人員要求索回土地承包經營權；在城鎮落戶人員回村要求返還其已放棄的原承包地；部分農民把承包的土地轉給別人耕種，隨著國家農業稅的取消和政府農業補貼的增加，許多外出務工農民返鄉，要求收回轉給別人的土地；死亡人口土地沒有收回，新增人口要求分地問題等等。

（三）農村土地承包經營權流轉市場尚未形成

沒有市場化的土地經營權流轉市場，農村土地經營權就無法規范有序流轉，從而農村土地經營權也很難作為有效抵押物進行融資。一是缺乏農村土地經營權交易市場，農村閑置土地及效益低下的土地就無法流轉到農業大戶、家庭農場等新型農業經營主體手中；二是缺乏流轉信息平臺，土地流轉信息傳遞不暢，影響了土地的合理流動和優化配置；三是缺乏較為完善的土地經營權評估制度，有些地方雖然有評估機構，但尚無專門土地經營權評估機構和有專業資質的評估人員，有些地方貸款人僅憑土地租金及地上農作物的價值來確定土地經營權的評估價值。四是缺乏完善的農村土地經營權流轉監督管理機制。

（四）農村土地承包經營權處置困難

目前，農民承包地流轉往往是非正規的，沒有正式流轉合同，大多是口頭協議。即使簽訂了流轉協議，協議對土地的位置、面積、流轉期限、流轉價款等內容沒有詳細規定，協議雙方權利義務關系不明確等，隱含糾紛較多，因此，金融機構推行土地承包經營權抵押貸款的積極性不高。同時，由于缺乏完善的土地流轉市場，一旦農民不能按期還貸，金融機構即取得抵押土地經營權，在缺乏健全的土地經營權評估機制的情況下，土地經營權很難變現，無法發揮應有的抵押品作用。

（五）農村醫療、養老等社會保障體系尚不健全

我國城市居民享有“五險一金”比較完備的社會保障，而農村居民一直缺乏充分的社會保障。土地被認為對農民具有生存保障、養老保障、就業保障等社會保障功能，失去土地在某種意義上意味著失去生活保障，因此，農民對土地經營權抵押貸款相當謹慎。當前農村土地流轉對象大多數是在村莊內部發生的，是親朋好友、兄弟姐妹之間的非正規土地流轉，租金高低無所謂，有的甚至不收租金讓鄰里親朋耕種自己的土地，這樣一來，一旦自己進城失敗，返回農村可隨時要回承包地。農村社會保障體系不健全是制約農民流轉土地經營權的重要原因。

（六）缺乏與農村土地流轉相匹配的現代農業金融產品與金融服務

目前信貸管理體制還不適應土地經營權抵押貸款的需要。涉農金融機構沒有將土地經營權抵押貸款納入統一信貸操作管理框架，沒有上級的授權及指導，基層金融機構不敢大膽探索，對土地流入大戶、農業合作社等的授信仍然比照農戶小額信用貸款流程辦理，不能滿足新型農業經營主體大額資金需求。其次，貸款期限與實際需要不匹配。銀行發放貸款期限大多為1年，而土地流轉大戶、家庭農場等新型農業經營主體從事的特色種養資金投入大、回報周期長，存在貸款期限與需求不匹配的現象。第三，農業規模化經營產業鏈較長，目前，缺乏專門針對包括生產、加工、倉儲、物流、營銷、科研等農業融資鏈上金融產品的創新。

三、推動農村土地承包經營權抵押貸款發展的政策建議

（一）完善農村土地承包經營權流轉相關法律制度

在穩定農村土地承包關系并保持長久不變,在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，完善農村土地承包經營權流轉法律制度。首先應通過立法明確農村土地承包經營權可以抵押、擔保，賦予農民對土地承包經營權真正的抵押、擔保權能；其次，明確土地經營權流轉主體，統一《土地管理法》、《土地承包法》及《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法規中對土地經營權流轉主體的界定，明確流轉主體及相關的權益歸屬；第三，明確以“登記”作為土地承包經營權取得、變更、消滅的要件，明確土地承包經營權流轉的管理、服務機構，并規定管理與服務機構的具體職能和權限；第四，梳理現有農村土地承包經營權相關法律制度，使相關法律制度保持一致性，避免在法律適用中發生沖突。

（二）多措并舉明晰農村土地承包經營權

健全土地承包經營權登記制度。在全國確定統一的土地承包經營權登記機關；統一土地承包經營權的設立、變更、消滅的公示方式；賦予土地承包經營權流轉的雙方當事人和利害關系人對土地經營權登記的查閱、復制和提出異議的權利。加強對農戶進行土地承包經營權流轉、新型農業經營等相關政策的宣傳力度，對農戶進行土地經營權抵押融資培訓，樹立家庭農場等新型農業經營主體的先進典型，對起示范帶頭作用的新型農業經營主體給予表彰，引導農民轉變觀念，使農民自覺、自愿通過正規途徑流轉土地經營權，形成對土地承包經營權抵押融資的正確預期。

（三）建立健全農村土地承包經營權流轉市場

加快土地經營權流轉服務網絡平臺建設，以村級土地流轉服務站為基礎，以鄉鎮土地流轉服務中心為交易點，以縣級平臺為信息網絡發布和交易處置平臺中心，省級平臺則為全省土地流轉和處置提供全方位服務，形成以“村、鎮、縣、省”四級全方位、立體式服務平臺，建立規范有序的土地經營權流轉市場。同時，建立專門土地經營權評估機構，設置嚴格的評估機構設立門檻，培養有資質的專業評估人才，對土地經營權價值評估標準做出統一規定，為農村土地經營權規范流轉提供保障。設立專門土地經營權流轉監督管理機構，對土地經營權流轉市場、評估機構進行監管。

（四）進一步健全農村社會保障體系，弱化土地的社會保障功能

建立健全多層次全方位的農村社會保障體系，包括醫療保險、養老保險、社會救濟等保障制度，拓寬農民收入渠道，增加對農民的各類補貼，多種途徑促進農民增收，逐步弱化農民對土地在經濟上、精神上的依賴，這有助于打消農民的后顧之憂，轉變“惜轉”的觀念。同時，應加快推進城鎮化建設，使農民非農化，從而推動農村土地經營權順利流轉，進而推動農村土地承包經營權抵押貸款快速發展。

（五）引導金融機構進行農村土地流轉金融產品和服務創新

積極引導金融機構開發適合我國土地流轉水平和規模的金融產品，降低融資門檻，支持農村土地流轉。把流轉經營權抵押貸款納入商業銀行信貸系統常規流程。針對農業大戶、家庭農場等新型農業經營主體不同貸款需求，實行不同貸款模式。引入農村土地經營權抵押貸款風險補償機制，鼓勵保險機構參與土地承包經營權抵押貸款保險，開發以土地經營權為標的的險種，分散土地流轉風險，加大政府對土地經營權抵押貸款保險的扶持力度。同時，可以引導信托投資公司積極發揮在農村土地流轉中的作用，推動農村土地規范有序流轉。

Strengthen ing V illage Level Financial Revenue and Expenditu re Managem en t A pp roach to Exp lore New Per iod

LI Xianghua

in 2014 April, the State Council issued the "opinions on f nancial services for the" three rural "development" (Guo Ban Fa No. [2014]17), encourage the developm ent of rural land contractual managem ent right mortgage loan business. In recent years, the state of Yanbian w ithin the agricu lture related f nancial institutions to actively carry ou the contracted m anagem ent right of rural land, m ortgage innovation practice, and achieved certain results, but the com prehensive p romotion of business loans contracted management right of rural land, mortgage, is also subject to the current rural land circulation system and m echanism is not perfect, unclear p roperty rights and other issues.

Land Transfer; Contract M anagement; Restrictive Factors

F830

A

1009 - 3109（2014）12-0056-03

（責任編輯：何昆燁)

李香花，女，朝鮮族，本科，中國人民銀行延邊州中心支行，經濟師。