我國農村宅基地使用權制度創新研究

中國社會科學院財經戰略研究院

李勇堅

我國農村宅基地使用權制度創新研究

中國社會科學院財經戰略研究院

李勇堅

黨的十八屆三中全會提出了“改革完善農村宅基地制度”的戰略構想。然而，宅基地制度的改革，不單純是宅基地使用權流轉的問題，更涉及“城鄉公平、區域公平與時際公平”問題，也涉及耕地保護與節約集約利用土地問題。本文在對我國宅基地制度的歷史沿革進行回顧的基礎上，對我國宅基地改革的典型試點方案進行了深入研究，并對宅基地放開流轉可能帶來的“土地資源浪費”、“適用范圍小”、“區域不公平”等問題進行了討論，并創新性地提出了“宅基地指標化”模式，即以權利替代實物，并引進市場化的交易機制，實現宅基地指標在全國范圍內的流轉。研究表明，“宅基地指標化”有利于節約集約利用土地，在更大程度上體現社會公平，是解決宅基地問題的一種較為理想的方案。

農村宅基地使用權；制度創新；宅基地指標化

宅基地這一特定的土地使用方式，是我國土地制度的一個特殊安排。其基本特征是“兩權分離、一宅兩制、無償供給、限制交易”。“兩權分離”是指農村宅基地所有權歸農民集體所有，農戶長期擁有宅基地使用權，實行宅基地所有權和使用權相分離的制度。“一宅兩制”是指農村宅基地制度與其之上的農村住房產權制度不同。宅基地使用權屬于用益物權，權利人可以對宅基地長期享有占有、使用的權利；宅基地之上的房屋歸個人所有，擁有完全的所有權。“無償供給”是指宅基地以無償的模式進行實物配給，農民只要符合法定條件就可以取得農村宅基地使用權，不需要支付任何費用。“限制交易”是指相關行政規章或政府政策文件都對宅基地使用權的轉讓進行了嚴格的限制。這種制度架構，在一定的歷史時期對保障農民的居住權與農村社會穩定發揮了重要作用。

隨著我國社會主義市場經濟體制不斷完善，市場機制在資源配置中發揮了決定性作用，而宅基地使用權這種以無償取得、限制交易、排斥市場機制為特征的制度模式，不但損害了農民的權益，使農民盡管享有數百萬億元潛在價值的財產，卻無法獲得任何利益，也導致了土地的巨大浪費，并導致了城市房地產價格的暴漲。

因此，核心的問題是積極貫徹落實十八屆三中全會精神，對我國農村宅基地使用權進行深入的制度創新。我們認為，“宅基地指標化”是未來宅基地制度創新重點。這個制度創新將宅基地分配與交易從實物向虛擬化轉變，擴大宅基地的經濟功能，使其實現保障功能、維穩功能與財產功能的統一。當前，我國《土地管理法》的修改工作正在有序進行，*《〈土地管理法〉將進行全面修改》，網易新聞中心，http://news.163.com/13/1127/00/9EL7FRUD00014Q4P.html。因此，應利用法律修改的機會，對宅基地使用權制度進行重構。

本文按照以下方式進行組織：第一部分對宅基地的概念及特征、我國宅基地制度的歷史沿革、所存在的問題進行了剖析，研究指出，我國宅基地制度由于在立法思想上過分強調其保障功能，而忽略其權利特征與財產功能，已造成了較多的問題；第二部分對現有的宅基地改革試點方案進行了評述，研究指出，現有的改革強調了宅基地的流轉功能，但是忽略了改革帶來的土地浪費以及社會不公等問題；第三部分提出了“宅基地指標化”制度創新方案，研究指出，宅基地指標化是一種既能提高宅基地效率又能實現社會公平的制度，是解決宅基地問題的一種重要創新。第四部分是本文的結論。

一、我國宅基地制度的歷史沿革及其所存在的問題

(一)農村宅基地使用權的概念及特征。

農村宅基地是中國農村土地制度特定的概念，*傳統的大陸法系國家有地上權的規定，但沒有宅基地之說。“宅”在我國傳統的語境里，不但包括房屋，還包括被民間或國家所認可的一定范圍內的與房子有關的那塊土地。參閱陳小君、蔣省三：《宅基地使用權制度：規范解析、實踐挑戰及其立法回應》，載于《管理世界》2010年第10期。宅基地作為專用法律術語，最早見于1962年9月27日通過的《農村人民公社工作條例修正草案》，之前一般使用“地基”一詞，但迄今為止，法律并沒有對其作出確切的定義。國外類似研究主要關注的是農村居民點或城鄉邊緣帶的用地及農村功能改變等問題，研究內容涉及農村居民點或城鄉邊緣帶用地變化狀況及影響因素，耕地保護以及規劃、計劃等政策干預管制措施對農村居民點增長控制的效果，鄉村土地整理等方面。

一般認為，農村宅基地是僅限本集體經濟組織內部符合規定的成員，按照法律法規規定標準享受使用，用于建造自己居住房屋的農村土地。*《農村宅基地》，360百科，http：//baike.so.com/doc/355226.html。這實質上說明了四個方面的問題：一是宅基地的使用主體具有特定性，即本集體經濟組織內部符合規定的成員；二是宅基地有著特定的標準；三是用途具有特定性，即只能用于建造自己居住的房屋；四是土地性質是農村集體所有土地。在實務界，還強調了宅基地使用的集體所有特性。

在外延上，農村宅基地既包括了曾經建有房屋的土地、也包括曾經建過房屋但是已經荒廢的土地和提前流出來用作宅基地的土地這三種類型。但是，宅基地具體范圍包括哪些，在具體工作過程中仍然有爭議。在全國范圍內，缺乏對宅基地使用范圍的明確界定標準。在地方上，有一些參照性的規定，例如，在北京，按照《地籍調查技術規程》(北京市地方標準)的規定，宅基地使用權界址線應依據用地批準界線進行設定。沒有批準界線的，以墻為界標物的，原則上按墻基設定。

在整體功能上，農村宅基地既是農民的居住消費場所，又是農戶家庭經濟的組成部分，承載著農民生產、生活、生態、經濟、社會、文化等多種功能，在現有的制度架構下，宅基地不具備投資價值，這是它與城市房產制度最根本的區別所在。

“宅基地使用權”是一個概念上比較模糊的術語。我國《物權法》在第一百五十二條中使用“農村宅基地使用權”一詞，但對其概念并未加以明確，對其外延與內涵均沒有進行明確規定。在權利性質上，《物權法》最終按用途分類，將宅基地使用權與土地承包經營權、建設用地使用權、地役權分別設章放在用益物權編之中，規定宅基地使用權為一種特殊的用益物權。*《物權法》第152條規定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及附屬設施。”

從現有的規范性文件看，《中華人民共和國國家標準土地基本術語》(GB1719231—2003)對“宅基地使用權”給出的定義為：“經依法審批，由農村集體經濟組織分配給其成員用于建筑住宅及其他有關附屬物的、無使用期限限制的集體土地建設用地使用權。”

從理論上看，目前民法學界對農村宅基地使用權概念的界定也只是停留在理論上的探究，學者們在界定與歸納“農村宅基地使用權”概念時也是各執己見，如盲人摸象，未能全面再現其真正含義。綜合各類學術及實務觀點，我們認為，農村宅基地使用權指農村村民依法享有的，在集體所有的土地上建造、保有住宅及附屬設施并對其行使占有、使用的用益物權。*孫憲忠：《中國物權法總論》，法律出版社2003年版，第221頁。但是，孫憲忠沒有強調農村宅基地的特殊性。宅基地制度作為我國特有的一項土地制度，具有以下特征：

1.用益物權屬性。我國《物權法》將宅基地使用權作為一項用益物權加以規定。但是農村宅基地使用權制度作為一項特殊的土地權利種類，它又是一種獨特的用益物權，具有其單獨具有的物權屬性。

根據物權法原理及《物權法》第117條的規定，用益物權是權利人對他人所有的不動產或動產，依法享有占有、使用和收益的權利，用益物權具有占有、使用和收益3項權能。但是，對于宅基地的收益問題，在實務中有著很多限制。*例如，我國現行法律政策的相關規定，宅基地不能進行抵押(《擔保法》第37條)，其出租也受到了很大的制約(《土地管理法》第62條)。

2.主體具有特定身份性。從現有的法律政策規定看，由于宅基地使用權具有福利保障性，享有這種福利的主體只能是本集體經濟組織的成員。因此，有權取得宅基地使用權的主體只能是農村集體經濟組織的村民，其他人或組織不能成為宅基地使用權的主體。

從這一屬性看，農村宅基地使用權是與市場經濟規律和資源優化配置相違背的，而是一種計劃配置的模式。

3.取得的無償性。根據現有的規定，農民只要符合法定條件就可以申請取得農村宅基地使用權，不需要支付任何費用。這是因為宅基地制度設立的初衷就是為了給農民提供住宅福利，是國家給農民的基本生活保障，因而使得其合理地具有了無償使用的法律特征。*陳建：《中國土地使用權制度》，機械工業出版社2003年版，第171頁。

4.使用期限的長期性。現行的法律政策對宅基地的使用期限并沒有進行明確的規定。根據學術界與實務界通常的理解，宅基地的使用期限是長期的。這一點與城市國有土地使用權的期限性質具有明顯的區別。

(二)農村宅基地的歷史沿革。

農村宅基地使用權制度歷經了一個相當長的形成和發展的歷史過程，起源于社會主義三大改造時期，經過人民公社化運動之后，相關制度進一步完善，最終形成了我國農村宅基地使用權制度。自從改革開放后，我國宅基地制度也有一些變化，從本質上看，這些變化的核心在于禁止城鎮居民到農村購置宅基地，這是朝非市場化方向的一種倒退。

1.土地改革初期的農村宅基地使用權。

(1)初級合作社時期的農村宅基地使用權。在新中國成立之后，我國開始建立農民私人所有的土地制度。根據1950年的《土地改革法》，*《土地改革法》明確規定，“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制”。土改之后農民仍然擁有宅基地的所有權，農民可以買賣、出典、出租及繼承，農民根據法律的規定取得相關產權證書。從總體上看，土地改革法有這么幾個特點：一是在制度設計上，嚴格按照保障農民居住權理念設計；二是在分配方式上，以農民個人為單位、平均分配、無償取得；三是確定了農民對土地和房屋的所有權人地位，允許其買賣、出租、抵押等，農民享有對耕地和宅基地近乎“完全”的所有權。*王旭東：《中國農村宅基地制度研究》，財政部財政科學研究所，2010年，博士論文。

(2)高級合作社時期的農村宅基地使用權。1956年6月30日通過的《高級農業合作社示范章程》第16條第2款規定：“社員原有的墳地和房屋地基不必入社”。由此可以看出，農民仍然擁有宅基地的所有權。章程同時又規定了“公社的成員需要地基修新房的或者需要修墳地的，由公社想辦法解決”。從這一時期的實踐看，農民仍對宅基地有完全的自由支配權和處置權。但是，高級合作社為社員分配宅地的規定標志著宅基地使用權制度開始萌芽。

2.人民公社時期的農村宅基地使用權。在人民公社時期，農民原有的宅基地仍然屬于農民所有，但是，對農民加入公社之后重新再建新房所占用的宅基地的所有權歸屬進行了約定，即新分配的宅基地屬于集體所有。在進入到人民公社后期，農民私人土地轉為集體所有，農村宅基地的所有權從而也由農民私有轉變為集體所有，集體組織無償取得了農民土地所有權。基于這一事實，農村集體經濟組織通過無償提供宅基地滿足農民合理的居住需求實際上是作為對農民的一種補償。*姜愛林、陳海秋：《新中國50多年來宅基地立法的歷史沿革》，載于《理論學刊》2007年第12期。

《農村人民公社條例修正草案》的規定基本明確了集體組織對于農村宅基地享有所有權，并明確了農村宅基地使用權的設立規則。1963年發布的《關于社員宅基地問題作一些補充規定的通知》(下稱《通知》)對宅基地使用權的內容、設立、流轉等問題做出了詳細的規定，我國宅基地使用權制度在此基礎之上初步形成。《通知》規定：“(一)公社成員所擁有的宅基地，不管是否有建筑物，都應當屬于集體所有，一律都不允許買賣和出租。但是公社成員依舊可以使用，生產隊必須保護公社成員的使用權，不能隨意變動；(二)依附在宅基地上的物品，社員有處分的權利。當房子由社員賣出后，房主也相應的獲得宅基地的使用權，但是宅基地的所有權還是歸生產隊所有；(三)社員需要建新房但又無宅基地時，社員主動向公社提出申請，然后由公社召開會議進行討論是否同意，公社發布通知由生產隊一并幫助解決，但嚴禁動用耕地，盡量利用閑散的土地。”1978年12月《農村人民公社工作條例》(試行草案)明確指出：“農村土地包括宅基地一律不準出租和買賣。”對宅基地的轉讓問題進行了重申。

3.改革開放后的農村宅基地使用權。改革開放以來，對農村宅基地的改革主要是在對原有制度進行修補，對農村宅基地制度的市場化改革完全停滯。因此，宅基地領域也成為改革開放以來市場化改革努力最小的部門。

第一，強化了對農村宅基地的轉讓限制。1981年國務院發布的《關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》里指出：“農村建房用地，必須統一規劃，合理布局，節約用地。”并重申農村社隊的土地都歸集體所有。分配給社員的宅基地、自留地(自留山)和承包的耕地，社員只有使用權，既不準出租、買賣和擅自轉讓。也不準在承包地和自留地上建房、葬墳、開礦、燒磚瓦等。我國《土地管理法》的數次修訂都強化了對基本農田和有限的耕地資源的保護，宅基地使用權的審批制度作出了嚴格規定。

第二，對城市居民購買農村宅基地進行了禁止性規定。*簡單禁止城鎮居民到農村買房，不利于城鄉人口的雙向流動，不利于農民宅基地財產權的實現，一方面由于農村宅基地的財產價值不能實現，制約了進城農民定居，加大了城市發展壓力和管理難度；另一方面也制約了城市居民回流農村進行創業，同時，將農村宅基地的轉讓限制于集體組織內部，也人為增加了城市居民和農村居民擇居上的不公平性(即村民可到城市買房而城市居民沒有這樣的資格)和房產處置上的不公平性。限制農村宅基地流轉的政策規定也違背了城鄉統籌、消除二元體制的大政策，嚴重侵害農民的財產權利，不利于社會進步。因為從城鎮房地產制度上看，基于土地國家所有基礎上的城市房屋，居民只有使用權，卻能自由流轉，而集體宅基地的使用權卻不能隨房屋流轉而轉移，這顯然是維護了城鄉差別、歧視農民的二元體制。

在1999年之前，我國對城鎮居民購買農村宅基地是允許的。《城鎮個人建造住宅管理辦法》第四條規定，城鎮個人建造住宅需要征用土地的，必須按照國家有關規定，辦理征地手續，禁止任何單位和個人未經批準擅自占地建造住宅。1986年《土地管理法》對城鎮居民使用宅基地的相關規定進行了細化，提出：城鎮非農業戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經縣級人民政府批準，其用地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準，并參照國家建設征用土地的標準支付補償費和安置補助費。1991年《土地管理法實施條例》就城鎮居民使用農村宅基地的程序進行了明確：城鎮非農業戶口居民建住宅需要使用集體所有的土地的，應當經其所在單位或者居民委員會同意后，向土地所在的村農業集體經濟組織或者村民委員會或者鄉(鎮)農民集體經濟組織提出用地申請。使用的土地屬于村農民集體所有的，由村民代表會或者村民大會討論通過，經鄉(鎮)人民政府審查同意后，報縣級人民政府批準；使用的土地屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農民集體經濟組織討論通過，經鄉(鎮)人民政府審查同意后，報縣級人民政府批準。

基于這些規定，我國司法實踐也認可了宅基地向城市居民轉讓的行為。最高人民法院審判委員會1984年8月30日討論通過的《關于貫徹執行民事政策法律若干問題的意見》第60條規定：“村鎮公民之間由于買賣房屋轉移宅基地使用權而發生的糾紛，應根據國務院《村鎮建房用地管理條例》中規定的審查、批準手續辦理。”第64條規定：“公民在城鎮依法買賣房屋時，該房屋宅基地的使用權應隨房屋所有權一起轉歸新房主使用。”這兩條規定確立了兩個原則：一是宅基地使用權轉移需要有規定的審查批準手續；二是地隨房走的原則。

進入20世紀90年代后期之后，隨著城市房地產市場的發展，對城鎮居民使用或者購買農村宅基地進行了禁止性規定。1999年《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》中明確指出：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。”2004年《關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定：“改革和完善宅基地審批制度，規范審批程序，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。各地要采取有效措施，引導農村村民住宅建設按規劃、有計劃地逐步向小城鎮和中心村集中。”2007年《國務院辦公廳關于嚴格執行農村集體建設用地法律和政策的通知》規定：“農村住宅只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或小產權房。單位和個人不得非法租用、占用農民集體所有土地搞房地產開發。”

(三)現有農村宅基地使用權制度的缺陷及其所帶來的問題。

從我國宅基地制度設立的本意看，由于過分強調保障功能、維穩功能，將法律的權利保護與政治任務進行混淆，漠視宅基地的財產功能與資本功能，加上地方政府對建設用地市場的壟斷意愿，導致了我國農村宅基地使用權市場不能發育，土地資源浪費嚴重。

1.過分強調保障功能導致宅基地使用權性質模糊。在保障功能導向的制度設計思想下，宅基地使用權實質上成為了一種實物配給的生活保障。而為了保障集體所有制，這種配給制又不完全，加上政府對建設用地市場壟斷的強烈意愿，導致了宅基地使用權性質的模糊性。

第一，把保障功能與維穩功能混淆，導致農村宅基地使用權性質模糊。農村宅基地所有權屬于集體所有即勞動群眾集體所有，但使用權屬于個人所有。這個使用權屬于什么性質，在法律上難于界定。從制度設計的本意看，宅基地使用權被當做了一種解決居住權的實物保障，其保障功能沖淡了農村宅基地使用權的物權屬性，并使其經濟功能基本喪失。

第二，將實物保障與其他保障混淆，把初次保障與再次保障混淆。從權利保障看，現有的宅基地制度強調了實物保障與初次保障，并將實物保障與初次保障作為唯一的一種保障制度設計。在具體實施過程中，體現為對宅基地的無償分配、限制轉讓、限制面積等多種措施。其弊病在于降低了農村宅基地的使用效率，削弱了宅基地的財產權性質，從而在保障農民生存權的同時漠視了農民的發展權。農村宅基地使用權的重構應當兼顧生存與發展，應將生存保障性的范圍局限于農民基于其集體經濟組織成員身份而無償獲得宅基地的分配即宅基地的原始取得方面，此后應當弘揚宅基地的財產權利性質，通過流通使其效率最大化。

第三，對宅基地收益權漠視。宅基地屬于民法中的不動產，為集體所有。宅基地使用權是一種在集體所有的土地上創設繼受的用益物權。但是，這種用益物權所強調的是，對實物的占有與使用。從相關規定看，宅基地使用權是權利人對集體所有的土地的占有與使用的權能，但并沒有明確規定是否享有收益權。其他法律法規卻對宅基地的抵押、出租等進行限制性規定，導致在實踐管理中，缺乏對宅基地收益權的相關保護，使其收益權無法得到落實。

2.過分強調維穩功能導致宅基地流轉不暢通，資本功能不能得到很好體現。出于對宅基地使用權維穩功能的考慮，現有的法律法規對宅基地使用權流轉都作出了非常嚴格的限制。這種限制，使我國宅基地交易市場的交易量相對于城市國有土地及商品房來說，交易量非常小。因此，宅基地及其上的附著物，作為農民最重要的資產，并未能在農民進城、實際城鎮化的過程中，發揮資本功能。

宅基地流轉不暢通的情況，違反了市場經濟鼓勵交易的原則。在市場經濟下，鼓勵交易是提高效率、增進社會財富積累的手段，這不僅是因為只有通過交易才能滿足不同的交易主體對不同的使用價值的追求；滿足不同的生產者與消費者對價值的共同追求，而且因為只有通過交易的方式，才能實現資源的優化配置、實現資源的最有效利用。根據科斯定律，在交易成本不為零的情況下，為了保障最大經濟效益的實現，就要利用法律來“以重現市場和復制市場”，也就是要強調要運用法律將財產權利重新分配給通過市場交換可以得到它們的那些人。正如波斯納所言，權利“轉讓給某些更有效使用他的人”。*R.波斯納：《法律的經濟分析》，中國大百科全書出版社1996年版，第41頁。

3.公權力過度介入導致效率低下、浪費嚴重。作為一種社會福利，農村宅基地使用權的取得是基于集體經濟組織成員資格，而非通過市場行為交易。農民取得宅基地使用權主要是通過行政審批的方式，其獲得成本基本為零，這激起了農民盡可能多占宅基地的欲望。在實際管理過程中，農村宅基地取得的監管措施并不嚴格，批少占多，建新房也拒不交出閑置下來的老宅基地，占有多處宅基地等現象比較普遍，加之農房繼承等事實行為以及祖宅不賣等風俗習慣，導致一戶多宅和超標占地現象較為普遍，土地浪費嚴重。

2012年3月底發布的《中國鄉村發展研究報告——農村空心化及其整治策略》認為，中國農村空心化現象嚴重。經綜合測算與評估表明，若按照分批推進城鎮化情景，通過構建完善的農村人口轉移機制、宅基地退出與盤活機制，全國空心村綜合整治潛力可達1.14億畝。根據九三學社發布的調查報告，我國農村常住人口每年以1.6%的速度在減少，但宅基地卻以每年1%的速度增加，農村每年建房占地200萬畝左右，農民建房投入每年達到數千億元。*《中國農村宅基地面積年增1% 四分之一住房常年無人居住》，http：//jiangsu.china.com.cn/html/jsnews/gnxw/70296_1.html。這些巨大的浪費，都是因為宅基地使用權市場建設過程中，公權力介入過深，使老百姓無法理性地作出決策。

4.權利不完全導致了經濟效能無法發揮出來。據估算，2010年我國農村建設用地規模約為1640萬公頃，即2.46億畝，這2.46億畝中，大部分土地(約2億畝)屬于農村宅基地。而據國土資源部公布的消息，2013年全國土地出讓面積和合同成交價款分別為143 569萬平方米和4.1萬億元，每畝的價格約為190萬元。也就是說，這2億畝宅基地的價值超過300多萬億元。但是，由于現有的體制桎梏，這百萬億元價值的資產基本屬于沉寂狀態。根據《2013年國民經濟和社會發展統計公報》，2013年，我國農村居民人均純收入8896元，按7億農民計算，農民辛苦一年所獲得的純收入約為6.2萬億元。而價值超過300多萬億元的宅基地，如果實現年回報率5%，就可以達到15萬余億元，這部分收入落實到農民手中之后，我國城鄉差距將大幅度縮小。但是，實際上，在農民的整體收入中，來自財產權利的收入不足3%，這和農民擁有的巨量潛在財產是非常不相稱的。

二、現有農村宅基地改革思路檢討

從我國宅基地使用權改革方向看，自黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場，以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益，允許農民參與集體土地開發的非公益項目”，到十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行”，全國各地都積極進行了宅基地制度改革的各種試點。

(一)各地宅基地改革試點的思路分析。

在中央提出農村建設用地改革大方向的前提下，各地結合中央提出的方向性規定，各地對宅基地改革進行了探索。

1.成都市農村土地綜合改革模式。成都作為全國城鄉統籌綜合改革試點地區，對農村宅基地改革進行了大量的探索。

在成都，首先作出探索的是溫江自2006年開始試點的“雙放棄”模式。*② 郭曉鳴等：《統籌城鄉發展與農村土地流轉制度變革——基于成都實驗區的實證研究》，科學出版社2012年版，第53頁。“雙放棄”指放棄宅基地使用權和土地承包經營權。根據溫江市鼓勵農民城鎮化并加入社會保險的兩個實施細則規定，溫江市不以耕地收入為主要收入的農民在自愿的基礎上放棄宅基地使用權和土地承包經營權后，可以在一定面積范圍內(一般為四十五平方米)按照安置價格購買城市住房并取得城鎮戶口和社會保險。②溫江市在農村地區建立股份經濟合作社，將這些農民自愿放棄的集體所有的宅基地和耕地股權化，將農村集體所有的資產股份化，農民自動成為股東，政府或者企業將這些宅基地和耕地在不改變原性質和用途的情況下建立商業用房用于出租。將所得收益進行兩次分配。首先按照出租成本對農民進行首次分配，然后在提取了公積金和風險基金后按照紅利和股權對農民再次進行分配，保障了失地農民的生活。*在實施過程中，溫江區按照“大統籌、大集中”的思路，對農民“雙放棄”后的宅基地和耕地實施整理，推進土地跨區域流轉。主要針對已在城市找到工作、且家庭收入中有80%以上是非農收入、又有宅基地和耕地的農戶，申請雙放棄后由當地政府部門進行核查批準后獲得一定補償，入住政府出資統一建設的集中居住點，戶口變成居民，進入失地農民社保系統。為確保“雙放棄換社保”工作的持續性，溫江區強化配套措施。一是實施“安居工程”，確保農民進城有去處。2006年開始，該區啟動并建設新居工程和新型社區，吸納入城農民。轉移農戶可按政府規劃要求在全區范圍內購買集中居住區的定向安置居住房，人均35平方米以內的按安置價購買，每平方米與商品房的差價由區政府補貼給接收鄉(鎮);進城自主購房的，人均35平方米以內按所在鄉(鎮)定向安置居住房安置價與成本價的差價給予補貼，應征的個人購房契稅由區政府全額補貼，并免收產權登記費。二是實施“樂業工程”，保障遷居農民住得穩。加強對失地農民的就業培訓，推行培訓券等補貼辦法，擴大農村勞動力轉移培訓陽光工程實施規模，提高農民轉產轉崗和適應城市生活的能力。這種模式建立在宅基地開發價值較大的基礎上。

2008年“5·12”地震之后，成都推出了“宅基地上聯建房屋模式”。根據成都市出臺的《關于促進房地產業恢復發展扶持居民安居置業的意見》和《成都市關于堅持統籌城鄉發展加快災后農村住房重建的意見》等文件，鼓勵社會力量參與災后農房的聯建，即由受災村民提供自己的宅基地同出資人聯合，完成農房修建，政府按照投資者和農戶的建設約定分割辦理土地使用證、房產證，保證雙方權益。其具體操作程序是，農民以本戶宅基地使用證向所在的農村集體經濟組織提出聯合建房申請，經集體經濟組織同意后，將其合法取得的宅基地扣除自住用地后，剩余的集體建設用地交由農村集體經濟組織進行流轉；農戶與聯建方建房選址經地質災害危險性評估合格后，按規劃許可及規劃用地條件和流轉合同實施聯合建設；待聯合建房竣工驗收合格后，農戶和聯建方共同向市(縣)國土資源局提出土地登記申請，市(縣)國土資源局對農戶的原宅基地使用證進行變更，對農戶仍頒發宅基地使用證，土地用途為住宅；為聯建方頒發集體建設用地使用證，土地用途為非住宅，土地使用年限參照國有建設用地出讓年限確定。由于出資的聯建方一般為城里人，事實上已經變相突破了宅基地使用權只能在本集體經濟組織內部流轉的規定，聯建方取得房屋所有權后，其轉讓不應再受到限制。由于這種模式可能導致變相的房地產開發，已于2009年年底被叫停。

聯建政策被叫停之后，2009年，成都推動了土地銀行模式，“土地銀行”具體運作模式是指政府出面組織，把某一區域農民的承包地使用權、農村集體建設用地使用權，以及“拆院并院”之后的農民宅基地使用權分類整合，“零存整貸”，加快農地流轉，推動農業產業化和規模化形成。2009年之后，在成都一些區市縣，農房已經被默許在本行政區域內自由交易，但其購買對象限定在本行政區域內的農民。在積極試點宅基地流轉的同時，成都還在“兩房一權”抵押融資等方面進行了新的突破。*兩權一房包括土地承包經營權、集體建設用地使用權、農村房屋。農村房屋抵押融資的前提條件是借款人要保證設定抵押的房屋依法償債后有適當的居住場所，且須征得所在農村集體經濟組織的同意。在整體思路上，成都市對以“兩權”的抵押融資做了“三不”的限制，即不轉移土地占有、不改變土地用途、不改變土地所有權性質。此外，集體建設用地使用權的抵押融資還附加了所在集體經濟組織同意的要求(依法流轉后取得的集體建設用地使用權除外)。農村房屋抵押融資則以“一保一同”為前提條件，即借款人要保證設定抵押的房屋依法償債后有適當的居住場所，且須征得所在農村集體經濟組織同意。成都市文件要求，必須確保借款農民失去抵押房屋后，依然有適當的居住場所。在辦理農村房屋抵押時，宅基地使用權需變更為集體建設用地使用權。

2.重慶農村土地交易模式。重慶在宅基地改革方面最有特色的是“地票模式”。

地票置換模式是指經過合理規劃，農民在自愿的基礎上將自己的宅基地使用權等集體所有權的土地置換為貨幣、房產及其他更小面積宅基地等。政府或者企業將農民的宅基地進行復墾，使之成為耕地，在保持原有所有權和用途不變的前提下增加建筑用地功能。經過有關土地管理部門驗收合格后頒發地票，一張地票即代表一份建設用地指標。2008年12月4日，重慶農村土地交易所成立，宅基地置換所獲得的地票可以在土地交易所公開拍賣上市交易。

這使地票具有高流通性，交易面廣，價格平等的優點。但是，地票模式的核心在于交易所得的收益如何分配呢？在實踐中，宅基地置換所得收益中小部分用于交易成本，大部分由于對換地農民的住房補償和購買新房的補貼以及上繳集體經濟組織的費用。但這種置換方式是以農村土地置換出建設用地為前提，監督不到位可能會造成土地用途改變。

3.天津宅基地換房模式。宅基地換房指在國家現行政策的框架內，堅持承包責任制不變、可耕土地不減、尊重農民自愿的原則，高水平規劃、設計和建造有特色，適于產業聚集和生態宜居的新型小城鎮。目前，對“宅基地換房”尚無一個嚴格的法律定義，從全國各地的操作實踐來看，大都是采取如下兩種方式運行的：一種是在土地利用總體規劃范圍之內，為了節約集約用地，將分散的自然村落撤并，引導村民集中居住，將村民原先分散的宅基地置換出來，重新在集體所有的土地上另辟新址建房；另一種是在政府主導下，農民自愿以其宅基地，按照規定的置換標準，換取小城鎮內的一套住宅，遷入小城鎮居住。目前，上海、天津、嘉興、成都等地都在進行宅基地換房的試點工作，比較有代表性的是天津模式。天津"宅基地換房”的方式是村民自愿以其宅基地，按照規定的置換標準，換取小城鎮內的一套住宅，遷入小城鎮居住。原村莊建設用地進行復耕，而節約下來的土地整合后再通過招標、拍賣、掛牌等方式出售，用土地收益彌補小城鎮建設資金缺口。新的小城鎮，除了村民的住宅區外，還規劃出一塊商務區或經濟功能區，用未來這部分土地的出讓收入平衡小城鎮建設資金和增加就業崗位，并用于農民的社會保障，把農民也納入社會保障體系之內。“宅基地換房”后，耕地并沒有減少，原有的農民土地承包關系沒有改變，農民仍可以繼續從事農業生產，或是將土地承包經營權流轉出去。天津宅基地換房項目的資金來源是先以土地出讓收益權質押方式由銀行貸款解決，而置換出的經營性用地以招標拍賣掛牌有償出讓，政府收益部分(財政稅收)返還于小城鎮建設。

宅基地換房、集中居住后，村民的原房屋價值得以大幅度體現，村民的財產性收益增加，有利于打破城鄉二元結構，推動城鄉一體化進程，盤活土地資源，解決農村就業，改善村民居住環境，提高生活質量。但此種模式也有較多問題。比如：農民集中居住后，水、電、氣、物業服務費等生活成本增加，集中居住區可能離承包地較遠，村民的交通等成本也相應增加，耕作變得不盡方便。同時，村民原有的一些家庭產業經營在集中居住后也變得不可能，部分農民的家庭收入可能下降。此外，集中居住區的房屋是安置給特定的農民，禁止從事變相的房地產開發，但在各地實際運行過程中，集中居住修建的房屋除了安置農民外，往往還有剩余，一些建設單位將其對外出賣，獲取利潤。在適用范圍上，宅基地置換、集中居住這種方式并不適合在全國推廣，它主要適用于經濟較發達的城鄉結合部，或是有產業支撐的村落。

(二)試點過程所獲得的經驗。

從現有的試點看，讓宅基地動起來、活起來，是現有宅基地制度改革的一個重要方向。其核心在于“農村宅基地的實物流轉制度設計”。由于現有的法律政策限制，大部分試點都沒有明確宅基地可以直接上市流通，而是以各種名義實現宅基地的轉讓。通過試點，獲得了寶貴的經驗。

1.試點證明了農村宅基地使用權改革不會引發大規模的社會問題。現有的宅基地政策在限制農村宅基地使用權流轉方面，主要是基于以下三點考慮：

第一，避免農民受到強勢群體的掠奪。這種觀點認為，開禁農村宅基地交易，真正的受益者不是普通的農民，而是中國社會的強勢群體，包括有本事分到多處或超標準宅基地的農民，有能力在農村買地蓋房的城里人，還有從事房地產的行業的商人、掮客和投機者等。

通過試點，可以發現，只要不存在強買強賣，交易是雙方都有獲益的。我國農民經過了二十多年的市場經濟洗禮，農產品市場化生產經營也有了三十多年歷史，已漸漸適應了市場規則，那種認為農民不懂市場規則的觀念已落后于經濟社會生活的現實。相反，由于限制農村宅基地轉讓，普通農民因為其宅基地無法流通而使房屋價值也受到低估，更因為其強烈的身份屬性而限制了其遷徙和轉化為城市人口的自由。農民要實現宅基地的價值，只有坐等拆遷一條路，而拆遷往往只發生于城市近郊區，而且也是農民受到損害一個重要方面。

因此，以避免農民受到強勢群體的掠奪而禁止宅基地流轉的說法并不能成立。

第二，避免農民流離失所，農村社會出現動蕩。這種觀點認為，如果允許農村宅基地轉讓，一旦農民進城打工無法在城市立足就會流離失所。從已有試點看，各地雖然模式不一，但是，農村宅基地流轉之后，并沒有出現大規模的社會問題。也就是說，禁止農村宅基地轉讓的立法出發點，即維護社會穩定，或者避免農民流離失所，都不能成立。這為下一步全面推進農村宅基地使用權制度創新打消了政治顧慮。

第三，為了實現政府對土地一級市場的壟斷，獲得資金進行基礎設施建設。我國通過限制農村宅基地使用權轉讓，確保了地方政府作為建設用地一級市場唯一供應者，使土地價格一路走高。地方政府通過土地交易獲得了巨額的資金，為城市基礎設施建設等各個方面提供了財源。但是，事實證明，這種政策已造成了我國城市化過程中房價高企、社會不公、半城市化等諸多問題。通過各地試點案例分析，通過宅基地使用權制度改革，使農民真正落戶城市，穩定房地產供應與需求，能夠為社會經濟發展帶來更大的利益。

綜上所述，試點的經驗表明，對農村宅基地流轉的社會后果的擔憂并不能成立。

2.宅基地使用權制度創新過程中，可以通過制度設計，農民的利益能夠得到很好地保護。例如，在成都與重慶的宅基地使用權流轉過程中，農民的利益得到了較好地保護。而確權、頒證等基礎工作，對搞好宅基地使用權流轉具有重要意義。尤其是在試點過程中，通過確權、頒證，解決了農村宅基地的邊界問題，明確了宅基地的測量規范、范圍等實際操作問題，為大規模的普及宅基地流轉提供了充分的工作經驗。

3.宅基地使用權制度創新，需要建立各種配套措施。農村宅基地使用權制度創新，涉及教育、醫療、養老、就業培訓、最低生活保障、住房保障等問題。在試點過程中，各地都出臺了配套政策措施。又如，重慶的宅基地流轉，制訂了一系列的配套措施，使宅基地流轉能夠順利進行。以九龍坡為例，在農民變市民后的教育、醫療、養老、就業培訓、最低生活保障等問題上，九龍坡區的農民與城市人一樣，享受到各項社會保障制度。一是子女入學。區教委以農民變市民人員實際居住地就近安排其子女入學。其子女在九龍坡入學的，繼續享受農村義務教育“兩免一補”政策。二是就業扶持。農民變市民人員中有勞動能力和勞動愿望的適齡勞動者，由區勞動和社會保障部門免費提供職業技能培訓或創業培訓、就業指導和職業介紹;符合條件的可享受小額擔保貸款、就業再就業援助等政策。三是養老保險。農民變市民人員在單位就業的，由用人單位統一參加城鎮職工基本養老保險;未就業人員和靈活就業人員按自愿原則，規定分類參加城鎮職工基本養老保險。由于入保門檻更低，農民也可選擇農村基本養老保險。四是最低生活保障。農民變市民人員符合城鎮低保規定的可納入城鎮居民最低生活保障。

又如，廣東南海市自1992年開始就探索試點土地股份制，將農民的土地變為股權，以股權保障農民的收益。*南海土地股份制的具體做法包括：(1)分區規劃。即把全區肥沃的土地劃定為農田保護區，并改分包經營為投包經營;把靠近城鎮及公路的土地或山坡地劃定為工業發展區;把靠近村莊的土地劃定為商業住宅區。(2)土地及集體財產作價入股。作價入股后，把全村或全社的土地集中起來，由管理區(現行政村)或經濟社(現村民小組)實施統一規劃、管理和經營。在股權設置上，以社區戶口為準確定配股對象，大部分村社設置了基本股、承包權股和勞動貢獻股等多種股份。(3)股利分配和股權管理。成立村集體資產管理委員會，將村委會的公共管理職能和經濟發展職能相分離，負債通過村集體資產管理委員會獨立法人按照市場化和相關法律程序解決。同時，宅基地流轉一般都與土地承包經營權的流轉一起改革，并與農民融資等問題綜合起來考慮。*例如，棗莊市的具體做法是：給每個承包戶發放農村土地使用產權證，農民以土地使用產權入股加入合作社，使土地的使用產權轉移到合作社，合作社以土地使用產權向銀行作抵押進行貸款。同時，他們在市、區、鎮三級政府設立土地產權交易機構，為土地使用權入股和轉讓進行評估和提供交易平臺。在棗莊，土地開始變成資本，“死地變成了活錢”。徐莊土地合作社用土地使用產權證作抵押，從農信社得到了30萬元貸款，用于采購急需的化肥。滕州市滕忻龍珠大棗合作社以土地使用產權證做抵押，從信用社貸款40萬元，規劃建設一座100噸恒溫庫，并新上一條大棗加工生產線。

(三)單純推進農村宅基地流轉可能帶來的問題。

從現有的改革試點看，政策的核心都是重構農村宅基地流轉制度。對于單純推進農村宅基地流轉可能帶來的社會問題與經濟問題，現有的研究并不充分與深入，反而是提出了一些似是而非的問題。

1.對現有研究的分析。現有研究認為，限制農村宅基地流轉，主要有以下三種理由，我們認為，這三種理由都不能成立。

理由一：宅基地分配以保障農民生存權為價值取向。

我們認為，禁止農村宅基地的轉讓不一定就保護了生存權。以例為證：農民甲某因患重病急需治療，但卻無從籌措資金來支付手術費，甲某尚有一處宅基地和其上的房屋，在此種情形下，禁止農村宅基地的轉讓就是否就保護了甲某的生存權呢？事實上，筆者認為，將保障農民的生存權和限制農村宅基地的轉讓建立必然聯系，是不正確的。

理由二：宅基地本身通過無償取得，因此，不能轉讓。

宅基地的無償取得與是否能夠轉讓并不具有直接的聯系。因為農村宅基地是面向所有的農村集體經濟組織成員的一種福利保障，因此，其取得之后，可以作為財產權進行轉讓。

理由三，禁止宅基地自由轉讓有利于維護社會穩定。*孟勤國：《禁止宅基地轉讓的正當性和必要性》，《農村工作通訊》，2009年12月。

這種觀點認為，如果允許農村宅基地進行自由轉讓，農村可能將宅基地轉讓之后，流離失所，并影響社會穩定。我們認為，這種觀點是對農民的歧視。農民作為市場經濟的重要主體，是一個理性的群體，同時，他們也有交易的權利。如果害怕公民個體因出賣自身的財產而導致社會不穩定，那么社會最好的治理模式就是限制交易。而事實證明，限制交易的計劃經濟模式并不利于經濟發展與社會進步。

從現實看，因農村房屋買賣所引起的糾紛日益增多，反而產生了很多社會不穩定因素。特別值得關注的現象是，隨著有關禁止農村房屋買賣的政策不斷出臺，該類糾紛并沒有因此減少，反而呈上升趨勢。這是因為隨著各地城鎮化進程加快，我國一些發達地區以及城鄉結合部的宅基地流轉活動十分活躍，各種宅基地流轉方式和規模都有擴大之勢。但這種宅基地使用權流轉交易沒有嚴格的法律保障，容易造成各種糾紛和矛盾。

從上面的分析可以看出，現有的研究對農村宅基地自由轉讓問題的研究仍有待于進一步深化，其所重點關心或關注的理由并不能成立。在深層方面，農村宅基地流轉所帶來的問題主要體現在以下三個方面，然而，這些問題并沒有得到很好的研究。

第一，農村宅基地自由流轉的適應范圍非常有限。從現有的試點看，宅基地流轉主要集中在大城市周邊。事實上，以實物交易為主的宅基地流轉模式，真正能夠適用的只有城市周邊的區域。據測算，允許農村宅基地自由流轉，最終受益的農民不會超過1億人。而對于大多數處于離城市較遠的偏遠地區的農民而言，即使允許宅基地流轉，也會因為缺乏買方而無法形成市場，宅基地的價值仍然無法得到體現。宅基地流轉政策對這些地區沒有太多的實際價值。

第二，宅基地自由流轉將導致農村內部的更大不公平。事實上，農村宅基地的價值因地理位置不同，其價值差異非常大。據調查，在北京、上海等一線城市，農村宅基地高達1000萬元～2000萬元/畝，而遠離城市的偏遠地區，宅基地的價值幾乎為零。允許宅基地自由轉讓，將會使大城市周邊的農村居民一夜暴富，真正受益的只有城市周邊的少部分農村居民，因而產生更大的不公平。

第三，宅基地自由流轉可能導致更大的土地浪費現象。允許農村宅基地自由流轉，使農村宅基地的潛在價值凸顯，農民會以各種理由想辦法多占宅基地。事實上，在現有的政策框架下，即使宅基地不能自由轉讓，也導致了空心村的出現。*筆者所在的課題組在湖南省漣源市的調查表明，在調查樣本的三甲鄉柳坪村，原有570多人，隨著多人外出打工或移居漣源、婁底、長沙等城區，如今村的實際居民只剩下40多人，形成了“空心村”，村里保留了大量的破舊建筑，客觀上也導致了這些建筑所占用的農村宅基地的閑置浪費。而宅基地的自由流轉，將會加劇對宅基地的爭奪，產生更大的土地浪費。

三、農村宅基地指標化方案的制度創新

從前文的分析可以看出，單純允許農村宅基地流轉，不但不能解決現有農村宅基地制度所存在的問題，反而會帶來新的問題。為了解決農村宅基地自由流轉的弊端，并通過宅基地流轉制度創新實現集約節約利用土地的目標，我們建議采取“宅基地指標化”模式。這個模式綜合基于重慶試點的“地票”模式，*“地票”即是在重慶市農村土地交易所進行交易的“包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標”。“地票”產生于現狀占有的土地。將宅基地分配、復墾、交易等全過程實現指標化，*重慶“地票”模式只針對現有的集體建設土地，而沒有考慮到增量宅基地分配時的指標化。同時，該模式的交易局限在重慶市域范圍內。在交易主體方面，也沒有考慮到農民直接入市的問題。因此，在此過程中，農民利益容易受到損害。參見重慶“地票”調查_財經頻道_東方財富網(Eastmoney.com)，http://finance.eastmoney.com/news/1363,20110530138977552.html。并引進清潔發展機制(CDM)*清潔發展機制(Clean Development Mechanism)，是根據《京都議定書》第十二條建立的發達國家與發展中國家合作減排溫室氣體的靈活機制。它允許工業化國家的投資者在發展中國家實施有利于發展中國家可持續發展的減排項目，從而減少溫室氣體排放量，以履行發展中國家在《京都議定書》中所承諾的限排或減排義務。從本質上說，CDM是利用發展中國家減排邊際成本較低的優勢。關于發達國家與發展中國家全球合作進行溫室氣體減排的理念，通過市場化的手段，使農村在節約使用宅基地的同時，還能獲得經濟收益。

(一)農村“宅基地指標化”模式之要義。

1.對農民現有的宅基地進行丈量，并按照人均面積發證。我國實行宅基地“一戶一宅”的制度，*《土地管理法》第六十二條規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。但是，對“戶”與“宅”缺乏明確的規定，尤其是對“宅”的面積，長期沒有規定，導致宅基地的實際面積差異非常大。因此，在允許農村宅基地自由流轉之前，應對現有的宅基地進行丈量，對于超過全國統一規定面積的，按照全國統一規定的面積進行頒證。例如，全國規定人均宅基地面積60平方米，甲村民家有三口人，宅基地面積為220平方米，則該戶所獲得的宅基地頒證面積為180平方米。

按照全國統一面積進行頒證的理由是：現行農村宅基地是基于農村集體經濟組織成員的身份，通過申請的方式無償取得、長期使用。宅基地使用權具有一定的社會保障性，因此，應該按照全國統一標準配置面積。而且，從現狀看，在農村超面積占有宅基地的農戶，大多是農村中比較富裕的農戶，如果允許其按照實際占有使用的面積進行流轉，會導致貧富的更大分化。

2.取消農村宅基地的實物分配制度，采取指標化分配制度。對于實際宅基地占有使用面積不足全國規定的農戶，或者新申請農村宅基地的農戶，不再實行農村宅基地的實物分配，而是給予一定的宅基地使用權指標。

例如，村民乙家有五口人，宅基地面積為200平方米，則由國家給予100平方米的宅基地使用權指標。村民丙家有兩口人，新申請宅基地，則給予120平方米的宅基地使用權指標。

宅基地使用權指標有以下用途：

第一，用于在集體經濟組織范圍內，申請宅基地實物。在農戶申請到實際宅基地之后，宅基地使用權指標即告消滅。在這種用途下，宅基地使用權指標仍然相當于原有的宅基地無償使用制度。

第二，農村宅基地使用權指標可以進入到土地使用權指標市場進行流轉，購買方獲得指標之后，即可以申請將農用地轉建設用地。

3.對于退出宅基地并實行復墾的農戶，按照頒證面積，給予宅基地使用權指標。對于農村居民退出宅基地及建(構)筑物，并實行復墾的，按照宅基地頒證面積，給予宅基地使用權指標。

前面三點確保有足夠的宅基地指標提供給市場，為建立起全國市場提供了充分的供給。

4.相關配套措施。為了確保農村宅基地使用權指標流轉能夠切實落實，應采取以下配套政策措施：

第一，建立全國統一的宅基地使用權指標交易市場，所有的農村宅基地使用權指標均應在該市場進行交易。

在當前的條件限制下，宅基地使用權指標的交易可以參照股票交易的模式進行集合競價，但交易時間可以設定為每周一次。交易主體方面，供給方主要是持有宅基地指標的農村居民。考慮到中國的國情，為了避免對宅基地指標的過度炒作，暫不考慮允許企業或個人入場購買宅基地使用權指標，*在遠期，條件成熟的情況下，可以考慮實現宅基地指標向社會公開交易。只允許需要申請用地指標的各級政府入場購買宅基地指標。

第二，對現有常住人口在100萬人以上、經濟發展水平較高*對于“經濟發展水平較高”的判斷標準，有待于政策制訂部門深入研究，我們建議用全國人均GDP的150%作為判斷標準。的大城市實行“建設用地天花板”政策，即對這些城市原則上不再分配建設用地指標。不再分配指標并不代表這些城市就不擴張了，而是需要提升其發展成本。*《節約集約利用土地規定》指出，將嚴控特大城市新增建設用地規模。但是，這個政策有一個非常大的問題，就是這種以行政手段硬性規定城市規模的方式，其實并非一個很好的辦法。如果這些城市需要使用建設用地的，應購買農村宅基地指標。這樣，通過土地指標的分配方式，來實現城市規模的均衡發展。同時，這一政策措施，還為土地指標尋找到了有效的買家，有利于土地指標交易的活躍。

停止給經濟較發達的大城市供應土地指標的理論基礎與清潔發展機制類似，也就是說，在集約節約利用土地方面，這些大城市應承擔更大的責任與義務。但是，考慮到大城市在土地集約節約利用方面進一步挖潛的空間有限。因此，允許其通過購買宅基地指標的方式，獲得土地指標，就如同發達國家與發展中國家通過清潔發展機制共同完成減排任務一樣。

這一政策思路與現有的政策思路存在的差異是，現有政策(如《節約集約利用土地規定》)想通過行政手段限制城市規模，來達到節約集約利用土地的目的。而市場經濟發展的歷史證明，政府人為限制城市規模往往是低效率的，因為沒有數據表明大城市在使用土地方面更為浪費。因此，問題的關鍵不在于給不給予大城市或者特大城市發展的機會，而是以市場手段提高其發展成本。*提高大城市發展成本，不再給予其土地指標，體現的是一個時際公平的視角。在這些大城市發展的初期，其所獲得的土地等資源成本極低。例如，在深圳、東莞、浦東等地的經濟發展過程中，幾乎沒有受到過土地限制，為什么今天中西部地區發展經濟時，政府要對其土地指標進行嚴格限制呢？而后發展起來的城市，要承擔土地等資源稀缺性帶來的額外成本。因此，為了“時際公平”，不再給予大城市行政配給土地指標，要求其以市場化方式獲得土地指標，也是合理的。

第三，在遠期，任何單位或者個人，在購買獲得建設用地指標之后，即可在城市規劃的建設用地范圍內，自行征地，在不違反相關規劃的前提下，自行建設。自行征地所獲得的土地使用權，經過繳納按照基準地價的計算的土地出讓金之后，即可轉換為國有建設用地。

(二)農村宅基地指標化的優點。

從上面的分析可以看出，農村宅基地指標化之后，是農村土地制度的一個重要創新，也是落實十八屆三中全會關于農村宅基地制度改革的一個重要方面。這種制度創新的關鍵在于能夠提高土地利用效率，并實現城鄉公平、區域公平與時際公平。

第一，指標化有利于提高土地利用效率，節約土地。我國在快速城鎮化、農村常住人口不斷減少的情況下，出現了農村宅基地面積快速增加的情況，其根本原因在于，宅基地按照戶籍人口以無償方式進行實物供給。對于農村居民來說，由于取得上的無償性和缺乏具體使用年限的限制，加之留置過程中無成本性，使得村民存在濃厚的“不占白不占”心理，想盡各種辦法盡可能多占有宅基地。如果實行宅基地指標化，則大多數不在戶籍所在地居住的農村居民，將不會再去申請實物宅基地，而是將宅基地指標進入到交易市場中出賣，這樣將節約了大量土地。

第二，指標化有利于提升城鎮化質量，并有效提升中小城市的發展能力。我國城鎮化的速度非常快，但是質量不高，其核心是大量農民工因無法在城市購置住房而享受城市相應的公共服務，產生了明顯的候鳥式城市化。*候鳥式城市化主要表現是人口流動在很大程度上表現為單身、短期遷移，大量農業人口雖然已經在城市就業，但卻無法獲得當地戶口和相應的福利，很難在遷入地定居下來。這些人口在城市的居住都具有明顯的短期性與臨時性。這一點并不同于其他很多發展中國家人口流動的永久的、家庭為主導的遷移。很多研究者乃至政策制訂者都提出了“讓農民帶資產進城”的構想，但是，農民最重要的資產是其建造于農村的房屋，這個房屋由于其地理位置的原因，并不值錢，因此，在現有的制度安排下，讓農民帶資產進城幾乎不可能。而通過宅基地指標化，農村居民通過出賣宅基地指標，能夠獲得進城置業的啟動資金。對于中小城市而言，由于其仍能夠獲得國家給予的土地指標，其發展能力能夠很好地提升。

第三，指標化有利于縮小城鄉差距與農村內部差距。當前，巨大的城鄉差距、各地農村之間的差距，已成為制約中國經濟發展的重要因素。為了縮小城鄉差距，我國采取了很多措施，提出了很多口號，如“統籌城鄉發展”、“以城帶鄉”、“城市反哺鄉村”等。在實際操作中，這些措施很難落到實處，更難形成長效機制。而通過農村宅基地指標化，使偏遠地區、貧困地區的農村居民通過土地指標交易，獲得發展經濟的啟動資金，有利于其加速發展，以縮小差距。

第四，有利于我國房地產市場健康發展。我國房地產市場已出現了某些不健康的信號，如一線城市房價高漲，三四線城市需求不足，房屋嚴重過剩。如何引導房地產市場健康發展，已成為我國經濟發展的一個重要課題。但是，大城市受到土地指標的限制，無法擴大供給。稀缺的土地資源并沒有用到價值最高的地方。通過宅基地指標化，相當于給予農民一個財產權，使農民具備到縣城或市轄區購買商品房的能力，這樣有效地激活三四線城市的房地產市場，并減小一線城市的房價壓力。

第五，宅基地指標化比集約利用土地方案更具有操作性。節約集約利用土地一直是我國的一項基本國策，為了節約集約利用土地，2014年5月22日，國土資源部發布了《節約集約利用土地規定》明確規定，有效控制特大城市新增建設用地規模，適度增加集約用地程度高、發展潛力大的地區和中小城市、縣城建設用地供給，合理保障民生用地需求。我們認為，這個規定明顯違反了其自身規定的“市場配置原則”，*該規定第二條明確提出，堅持市場配置的原則，妥善處理好政府與市場的關系，充分發揮市場在土地資源配置中的決定性作用。但是，從全部內容看，除了提出要“土地價格市場調節”之外，對土地集約節約利用使用的全部都是行政手段。例如，第七條提出土地規劃控制、第十一條提出建設邊界劃定、第十五條提出建設用地標準控制等，都是行政手段。在實踐中也缺乏操作性。從《規定》的內容看，無論是特大城市還是中小城區，哪個應該獲得更多的用地指標，其實并不是市場說了算，而是取決于行政部門的意志。而國土資源部門等行政機構，是否有足夠的信息與能力去評估哪個地區“集約用地程度高、發展潛力大”，值得懷疑。因此，可以預期，該規定最終可能跟國家限制火電項目一樣，成為一種部門集體尋租的工具。而宅基地指標化，結合對100萬常住人口以上的經濟較發達城市停止發放土地指標的政策，使這些城市以市場化的方式獲得土地指標，是一種真正以市場配置為原則、具有可操作性的集約節約利用土地的更佳方案。

四、主要結論

黨的十八屆三中全會指出，要“改革完善農村宅基地制度”。但是，農村宅基地制度如何改，是一個值得深入探討的問題。本文的研究表明，農村宅基地制度的改革不能只局限在“宅基地流轉”這么一個點上，而應該從宅基地的本質功能及立法本義出發，基于“城鄉公平、區域公平與時際公平”的理念，本著嚴格節約耕地的原則，對宅基地制度進行全面創新。而通過對農村宅基地實行指標化分配，實現以“以權利取代實物”，不但能夠使農村宅基地活起來、動起來，*可以預期，如果不實現農村宅基地的指標化，那么農村宅基地的自由流轉，將局限于大城市周邊的區域。遠離城市的區域，其宅基地流轉將極度不活躍，受益于宅基地之處將甚少。更重要的是實現農村宅基地價值的均衡化，有利于縮小農村因宅基地區位差異而帶來的巨大差距，有利于縮小城鄉差距與區域發展差距，在更高層次上實現公平。

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