國(guó)庫(kù)集中收付改革取得的成效、存在問(wèn)題及完善建議

劉 志

（中國(guó)人民銀行長(zhǎng)春中心支行，吉林長(zhǎng)春 130051）

國(guó)庫(kù)集中收付改革取得的成效、存在問(wèn)題及完善建議

劉 志

（中國(guó)人民銀行長(zhǎng)春中心支行，吉林長(zhǎng)春 130051）

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，傳統(tǒng)的以征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位自行、分散、多重設(shè)置銀行賬戶為基礎(chǔ)，資金繳撥以分散、多環(huán)節(jié)方式運(yùn)行的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度弊端不斷顯現(xiàn)。2001年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案有關(guān)問(wèn)題的通知》，改革的主要內(nèi)容是建立以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度。國(guó)庫(kù)集中收付制度改革十年來(lái)，構(gòu)建了以國(guó)庫(kù)為中心＂橫向聯(lián)網(wǎng)、縱向集中＂的資金收付高速路，財(cái)政資金運(yùn)行效率不斷提高，政府宏觀調(diào)控能力顯著增強(qiáng)。

一、試點(diǎn)改革取得成效

（一）構(gòu)建以國(guó)庫(kù)為中心＂橫向聯(lián)網(wǎng)、縱向集中＂的資金收付高速路

一是財(cái)稅庫(kù)銀稅收收入電子繳庫(kù)橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS）加速推進(jìn)。為增強(qiáng)政府公共服務(wù)能力，自2007年起在全國(guó)逐步推廣TIPS，依托已有的人民銀行和商業(yè)銀行間的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和清算渠道，利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，通過(guò)財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)和商業(yè)銀行（信用社）接口，進(jìn)行部門間信息的交換和業(yè)務(wù)處理，并對(duì)信息實(shí)行集中存儲(chǔ)和管理。TIPS簡(jiǎn)化了納稅程序，實(shí)現(xiàn)稅收申報(bào)無(wú)紙化和業(yè)務(wù)處理一體化，為財(cái)政稅務(wù)部門提供翔實(shí)準(zhǔn)確的信息資源，在加強(qiáng)政府預(yù)算管理，提高工作效率，方便納稅人等方面發(fā)揮了重要作用。

二是國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)全面推廣。按照＂標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、數(shù)據(jù)集中、資源共享、安全高效、實(shí)時(shí)處理、功能完善＂的指導(dǎo)思想，自2008年起在全國(guó)逐步推廣國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS），TCBS對(duì)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)處理流程進(jìn)行再造，實(shí)現(xiàn)了“收入直達(dá)入庫(kù)、支出即時(shí)到賬、數(shù)據(jù)集中擺放”，通過(guò)TCBS辦理收支到賬時(shí)間由過(guò)去的1-2天縮短為1分鐘之內(nèi)，極大地提高了財(cái)政資金的使用效率。

（二）提高了財(cái)政資金運(yùn)行效率

國(guó)庫(kù)集中收付制度改革客觀上要求國(guó)庫(kù)擁有便捷的資金清算渠道，自2003年起全國(guó)地市以上國(guó)庫(kù)陸續(xù)加入支付系統(tǒng)，擁有了獨(dú)立的資金清算渠道，建立了以支付系統(tǒng)為核心、同城票據(jù)交換和國(guó)庫(kù)內(nèi)部往來(lái)為補(bǔ)充的直達(dá)、暢通的資金清算體系。財(cái)政資金撥付減少了中間環(huán)節(jié)，支出通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的有關(guān)賬戶直接支付到收款人（即商品和勞務(wù)供應(yīng)者）或用款單位的銀行賬戶，有效提高了財(cái)政資金運(yùn)行效率。

（三）增強(qiáng)了政府宏觀調(diào)控能力

國(guó)庫(kù)集中收付制度改革撤銷了預(yù)算單位預(yù)算賬戶和征收機(jī)關(guān)稅收過(guò)渡戶，由財(cái)政部門在人民銀行開設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶，在代理商業(yè)銀行開設(shè)財(cái)政資金專戶、財(cái)政零余額賬戶和預(yù)算單位零余額賬戶，財(cái)政資金由過(guò)去各單位分散持有轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政部門統(tǒng)一持有和管理，財(cái)政部門資金調(diào)度能力發(fā)生根本改觀，較好地保證了重點(diǎn)支出和預(yù)算的正常執(zhí)行，財(cái)政政策與貨幣政策得以有效協(xié)調(diào)配合，明顯增強(qiáng)了政府宏觀調(diào)控能力。

國(guó)庫(kù)集中收付制度改革為打造＂陽(yáng)光財(cái)政＂邁出了堅(jiān)實(shí)步伐，大大提高了財(cái)政資金運(yùn)行效率，但作為一項(xiàng)新生事物，其與改革之初設(shè)計(jì)的目標(biāo)、與黨的十八屆三中全會(huì)提出的進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求還有不小差距，亟待研究完善。

二、存在的主要問(wèn)題

（一）財(cái)政專戶資金管理薄弱

目前全國(guó)各級(jí)財(cái)政部門在同級(jí)人民銀行國(guó)庫(kù)開設(shè)1萬(wàn)多個(gè)國(guó)庫(kù)存款賬戶，在商業(yè)銀行開設(shè)了17萬(wàn)多個(gè)財(cái)政資金專戶。一是財(cái)政專戶金額巨大，與國(guó)庫(kù)存款規(guī)模大體相當(dāng)。二是財(cái)政專戶過(guò)多，同類性質(zhì)資金多頭開戶、重復(fù)開戶，隨意開立一般賬戶和專用存款賬戶。三是商業(yè)銀行競(jìng)相爭(zhēng)攬財(cái)政專戶存款，干擾了正常的金融秩序。

（二）商業(yè)銀行零余額賬戶操作有違＂銀行不墊款＂原則

現(xiàn)行辦理財(cái)政直接支付和授權(quán)支付流程：先由代理商業(yè)銀行根據(jù)財(cái)政支付令從零余額賬戶把資金支付給收款人，當(dāng)日營(yíng)業(yè)終了前，再由商業(yè)銀行零余額賬戶與國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行倒清算。這與“銀行不墊款”結(jié)算原則相違背。

（三）非稅收入未實(shí)行電子化繳庫(kù)

當(dāng)前大部分稅收收入通過(guò)TIPS系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)電子化繳庫(kù)，而非稅收入則普遍通過(guò)商業(yè)銀行“非稅收入?yún)R繳戶”收繳，定期繳入國(guó)庫(kù)(預(yù)算管理)和財(cái)政專戶(預(yù)算外管理)，形成了地方各級(jí)財(cái)政部門集非稅收入征管與支出執(zhí)行職能于一身，容易導(dǎo)致非稅收入入庫(kù)不及時(shí)、核算不規(guī)范、收支混用等問(wèn)題。

（四）財(cái)政支出未實(shí)行電子化管理

多年來(lái)受客觀條件限制，我省財(cái)政支撥業(yè)務(wù)仍然是紙質(zhì)單據(jù)為主、電子數(shù)據(jù)為輔的半手工運(yùn)行狀態(tài)，辦理集中支付業(yè)務(wù)需要先在TBS系統(tǒng)中控制額度，后在TCBS系統(tǒng)中按實(shí)撥資金方式進(jìn)行業(yè)務(wù)處理，不僅增加了業(yè)務(wù)處理鏈條，還導(dǎo)致國(guó)庫(kù)支出科目與財(cái)政支出科目金額存在較大差異。

（五）地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理遲遲未正式開展

國(guó)庫(kù)集中收付制度與國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理二者相輔相成、密不可分，開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理是深化國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的必然要求，2006年出臺(tái)的《中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理暫行辦法》為中央國(guó)庫(kù)開展現(xiàn)金管理提供了制度保證。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金持續(xù)大幅上升，開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理顯得越發(fā)緊迫。但由于地方庫(kù)款規(guī)模較大，有關(guān)部門擔(dān)心開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理增加流動(dòng)性管理壓力、干擾金融宏觀調(diào)控，導(dǎo)致地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理遲遲未正式開展。

三、深化國(guó)庫(kù)集中收付制度改革建議

（一）實(shí)行真正意義的國(guó)庫(kù)單一賬戶

實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶管理是現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度改革的核心。近年來(lái)，人民銀行積極構(gòu)建現(xiàn)代化服務(wù)型國(guó)庫(kù)，國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中核算系統(tǒng)（TCBS）、國(guó)庫(kù)信息處理系統(tǒng)（TIPS）以及國(guó)庫(kù)管理信息處理系統(tǒng)（TMIS）的相繼運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)信息處理、統(tǒng)計(jì)和傳輸?shù)母咝Щ?、自?dòng)化、科學(xué)化，為財(cái)政專戶資金納入國(guó)庫(kù)單一賬戶創(chuàng)造了必要的條件。國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，不斷完善制度，加快將財(cái)政專戶資金納入國(guó)庫(kù)單一賬戶管理進(jìn)程。

（二）國(guó)庫(kù)直接辦理集中支付業(yè)務(wù)

人民銀行國(guó)庫(kù)已經(jīng)建立起安全、高效的資金清算體系，完全具備直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的條件。建議取消現(xiàn)行商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的模式，推行國(guó)庫(kù)直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)新模式。對(duì)于財(cái)政直接支付業(yè)務(wù)，國(guó)庫(kù)根據(jù)財(cái)政部門簽發(fā)的資金支付指令，通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶直接將資金支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶；對(duì)于財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)，國(guó)庫(kù)根據(jù)預(yù)算單位自行簽發(fā)并經(jīng)財(cái)政部門審核確認(rèn)的資金支付指令，通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶直接將資金支付到收款人的賬戶或卡（折）內(nèi)。國(guó)庫(kù)直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)，有利于加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的事中監(jiān)督，簡(jiǎn)化財(cái)政支出業(yè)務(wù)流程、提高財(cái)政資金支付效率。

（三）加快非稅收入聯(lián)網(wǎng)繳庫(kù)

隨著國(guó)庫(kù)電子化建設(shè)和服務(wù)創(chuàng)新理念的不斷深化，國(guó)庫(kù)已不再局限于傳統(tǒng)的預(yù)算收支領(lǐng)域，逐步擴(kuò)大社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，如已將工會(huì)經(jīng)費(fèi)、價(jià)調(diào)基金、水利建設(shè)基金、殘疾人保障金等納入國(guó)庫(kù)征繳。國(guó)庫(kù)服務(wù)社會(huì)的技術(shù)手段和保障能力大大增強(qiáng)，社會(huì)影響力不斷擴(kuò)大，為積極推進(jìn)非稅收入直繳國(guó)庫(kù)改革創(chuàng)造了良好環(huán)境。應(yīng)積極探索非稅收入收繳納入橫向聯(lián)網(wǎng)的有效途徑，促進(jìn)財(cái)政部門研發(fā)非稅收入橫聯(lián)收繳的接口軟件，實(shí)現(xiàn)非稅收入收繳資金直接繳入國(guó)庫(kù)單一賬戶管理。

（四）加快國(guó)庫(kù)集中支付電子化

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理將從根本上改變了目前人民銀行、財(cái)政部門和代理銀行之間通過(guò)人工傳遞紙質(zhì)憑證的業(yè)務(wù)操作模式，節(jié)約人工成本，提升支付清算效能，通過(guò)加密的電子驗(yàn)簽，支出業(yè)務(wù)處理全程電子化操作，能夠有效控制國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)。加快推進(jìn)財(cái)政支出加入橫聯(lián)進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出業(yè)務(wù)無(wú)紙化處理，促進(jìn)國(guó)庫(kù)單一賬戶改革向縱深發(fā)展。

（五）適時(shí)開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理

各級(jí)國(guó)庫(kù)應(yīng)加大對(duì)統(tǒng)計(jì)分析人員經(jīng)濟(jì)計(jì)量分析知識(shí)的培訓(xùn)力度，著力培養(yǎng)一支精通國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理業(yè)務(wù)的人才隊(duì)伍，為開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理做好人才儲(chǔ)備；國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，盡快出臺(tái)開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理指導(dǎo)意見，促進(jìn)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理規(guī)范有序開展。

（責(zé)任編輯：何昆燁）

劉 志，男，漢族，本科，中國(guó)人民銀行長(zhǎng)春中心支行，經(jīng)濟(jì)師。