從審計視角看人民銀行預算模式與履職需求的匹配性

辛祥玉

（中國人民銀行淄博市中心支行，山東淄博 255000）

從審計視角看人民銀行預算模式與履職需求的匹配性

辛祥玉

（中國人民銀行淄博市中心支行，山東淄博 255000）

人民銀行作為政府的銀行、發行的銀行、銀行的銀行，與其他中央部門相比，具有明顯的特殊性。適應特殊性的要求，《人民銀行法》規定人民銀行實行獨立的財務預算管理制度。按照財政部的要求，人民銀行預算于2006年開始納入部門預算。從近年來的審計情況看，目前的預算管理模式基本保證了人民銀行的履職需求，但是，隨著經濟金融形勢及人民銀行履職需求的不斷變化，特殊性需求得不到滿足，經費供給與履職需求不匹配的矛盾日益顯現。需要探索更加合理的預算管理模式，確保人民銀行能夠更好的發揮各項宏觀調控職能，維護金融穩定。

一、人民銀行履職特點及預算管理特點

（一）人民銀行履職特點

《人民銀行法》具體規定了人民銀行的13項職責，人民銀行的職能概括為：作為發行的銀行，壟斷人民幣發行，管理人民幣流通；作為銀行的銀行，為商業銀行等金融機構提供金融服務；作為政府的銀行，負責經理國庫；代表國家管理外匯儲備等。人民銀行作為中央銀行與其他政府部門相比，從履職性質和業務范圍看，除與其他國家行政機關一樣具有相應的行政管理職能外，具有明顯的特殊性。首先是獨立性，《人民銀行法》明確：“中國人民銀行在國務院領導下依法獨立執行貨幣政策，履行職責，開展業務，不受地方政府、各級政府部門、社會團體 和個人的干涉”；同時，人民銀行作為我國金融體系的核心，產生利潤，但不以盈利為目的。

（二）人民銀行財務預算制度特點及執行現狀

按照《中國人民銀行法》的規定，人民銀行實行獨立的財務預算管理制度。人民銀行的預算經國務院財政部門審核后，納入中央預算，接受國務院財政部門的預算執行監督。同時，“中國人民銀行每一會計年度的收入減除該年度支出，并按照國務院財政部門核定的比例提取總準備金后的凈利潤，全部上繳中央財政。中國人民銀行虧損由中央財政撥款彌補”。獨立的財務預算管理制度，從根本上來說是為了保證人民銀行在履職過程中免于受到來自于外部的干預。這是由人民銀行履職的特殊性所決定的。從實踐情況看，人民銀行財務預算的獨立性目前體現并不充分。2006年之前，人民銀行實施的是全面的財務收支預算管理，每年對全部的財務收支項目進行測算，編制財務收支計劃，報財政部核批。2006年開始，按財政部要求，人民銀行開始試行部門預算管理，只對基本支出、項目支出編制預算。年度預算經財政部核準批復后執行，執行過程中各項指標既不能突破也不能相互調劑。

二、當前人民銀行財務預算管理模式中存在的問題

（一）預算需求的特殊性不能充分體現

人民銀行作為中央銀行，履職的特殊性明顯。人民銀行納入部門預算管理后，財政部對“一行三會”，即人民銀行、銀監會、證監會、保監會采取了基本一致的預算管理模式和控制標準，使得人民銀行的部分特殊性的預算需求較難得到滿足，例如，與“三會”相比，人民銀行基于征信業務的調查統計業務經費、基于銀行業風險控制的監督檢查評估費用等；還有管理體制方面，人民銀行目前特殊的養老保險制度下，離退休人員費用仍然需要在人民銀行預算指標中列支等一系列情況沒有充分考慮到人民銀行的特殊性需求，導致預算指標不足，實踐中掣肘了人民銀行部分業務的正常開展和拓展。

（二）人民銀行預算編制與預算批復之間的關聯性不夠

人民銀行納入部門預算，經過多年的實踐運行，自上而下，已經逐步形成了較為規范成熟的編制程序，人民銀行各級行每年都在預算編制工作中投入大量的精力，積極探索預算定額標準和績效預算管理，預算編制的精細化、科學化水平都有了較大提升，預算編制的準確性日趨提高。從多年來的批復情況看，人民銀行的預算批復與編制的存在一定的差距，應有的匹配性不足，給人民銀行財務管理和日常履職形成了困擾，進而影響到一些業務計劃的改變。

（三）缺乏對預算結構的調整權限

分析近年來對人民銀行的財務審計結果存在的很多共性的問題，例如在公用經費和項目支出中列支人員經費，在公用經費、項目支出之間調劑使用資金等現象。主要是由于按照要求，人民銀行預算一經正式批準，必須嚴格執行，基本支出與項目支出之間不得相互調劑、人員經費與公用經費之間、項目支出之間也不得調劑使用。在批復的指標與支出需求結構不匹配的情況下，部分機構為保證實際需求，在財務核算中“生搬硬套”，自行調整支出結構造成的。

（四）財務制度與履職變化不同步，制約業務發展

自2006年至今，人民銀行業務不斷發展對財務工作提出了新的需求，例如人民銀行強化了征信業務和對金融機構的風險評估、檢查等履職需求，預算科目設置卻一直沒有進行相應的變更，財務列支渠道不明確，導致相關業務缺乏充足的資金支持，一定程度上影響了該類業務的開展。

三、建立與履職相匹配的人民銀行財務預算模式的探討

（一）強化預算模式的特殊性

有效的財務預算模式是保持人民銀行自主地獨立地運用各種貨幣政策工具來執行貨幣政策的重要基礎條件。從國際上看，中央銀行的財務獨立性在普遍被強調。一般說來，各國中央銀行法律在規定其政策獨立性的同時，也明確了保持財務獨立性的措施，保證中央銀行有充足的收入覆蓋運營成本，避免因為財政預算約束央行政策行為等，使中央銀行免受外部的過度影響和壓力，更好地履行中央銀行的職責。如美聯儲向國會負責，但經費不依靠國會撥款，財務上完全獨立；印度儲備銀行對政府負責，但其預算不列入中央政府預算中。人民銀行的預算獨立性在《人民銀行法》中也得到確認，在實踐中需要探索跟進《人民銀行財務制度》的修訂，將獨立預算管理的原則和要求充分貫徹到人民銀行財務制度中，例如明確人民銀行的預算需要按照人民銀行的履職特點，建設專用的預算科目體系及預算控制體系。人民銀行的預算可以依然作為部門預算的一部分，報經財政部審核、批準后執行，但是審批權限有所界定，例如，需要財政部審批的經費僅限于對貨幣政策執行不構成障礙的部分。通過增加財政部門對人民銀行預算的審核限制條件，提高人民銀行財務預算制度與履職的匹配性。財政部門對人民銀行的財務管理從側重于控制、審批和資金劃撥轉向監督管理、績效考核等方面。

（二）提高預算方法的科學性

從經濟發達國家情況看，中央銀行一般都形成了較為完善的預算管理方法以及定額標準體系，例如，美聯儲根據機構設置和人員編制以及根據需要和效率的原則來確定預算定額標準體系，人員經費是根據工作量來確定，保證了機構設置、人員配備的合理性，并且實現資源效益的最大化。德意志聯邦銀行是以人員成本控制管理為重點,以人員因素作為標準和基礎來歸集、分配、核算和考核各類預算定額，不區分基本支出與項目支出。國外央行對一些特殊業務都是作為特殊預算科目單獨設立，有利于特殊業務定額標準的制定以及費用預算的控制。較為完善的定額標準體系保證了國外央行預算的編制數與最后的核批數基本一致，相差不大。關于預算績效評價，在英國、美國、澳大利亞等國家都已形成了比較成熟的政府績效評價體系，被廣泛應用并取得了明顯效果，從制度建設、組織實施、監督約束及結果應用等方面構建了完整有效的財政支出績效評價機制。近年來，人民銀行各級機構積極探索、研究適合自身的科學的預算管理模式和方法，在定額標準預算和績效預算管理方面也已經做出了很多有益的嘗試，人民銀行預算管理工作的科學性顯著提高。人民銀行可以此為基礎，結合履職特點，借鑒國際經驗，著力推進預算資金定額標準與績效評價體系的構建工作。具體要從制定標準、細化管理、規范操作和流程控制等方面下功夫，完善預算制度，形成健全、有效的預算管理機制，使預算編制的方式、方法更科學、準確、高效，預算控制更適應業務需求。例如，對所有支出進行分類，根據支出性質逐項目確定不同的管理和控制標準；強調預算與業務運行計劃或運營目標的聯系，實現動態管理，更有效的支持業務需求等。

（三）構建多部門配合的預算格局

構建預算資金定額標準與績效評價體系將徹底改變沿用多年的資金使用習慣，預算編制、權、責、利也會隨之重新配置，許多制度規定和工作機制需要從頭到尾完善補充。預算管理不再僅屬于會計財務部門的職責，需要建立會計財務部門與單位內部職能部門有效配合的新格局。例如，績效指標和績效標準都需要在嚴密數據分析基礎上從無到有的全新構建，構建過程需要緊密結合具體業務的性質、特點、業務量、物料消耗標準等復雜、多樣的成本動因加以合理篩選、計算，僅靠會計部門是難以實現的。從目前人民銀行的預算管理現狀分析，推進預算資金定額標準設計與預算績效管理的開展，首要任務是轉變工作理念、加強引導與宣傳，充分認識到開展預算績效管理是與每個部門、每個人密切相關的全員行動，要明確職能部門的預算編制責任和自我評價責任。二是對職能部門提出更高的要求，職能部門需要根據工作規劃確定出具體、可衡量、具有可行性的績效目標、制定績效計劃并根據績效目標定期進行自我評價，對預算資金使用的效益、效率等承擔重要責任。三是可以考慮成立專門的預算績效考核小組，負責組織、協調預算績效考評工作，參與大額資金預算事項，及時聽取、總結各方面對績效評價工作的意見和建議。日常可考慮授權內審部門負責對本行業務進行日常的績效考評工作，會計財務部門負責日常預算管理并配合開展績效考評，事權部門作為績效審計的主要對象要負責提供績效評價所需資料。

（責任編輯：何昆燁）

辛祥玉，女，漢族，本科，中國人民銀行淄博市中心支行，會計師。