從審計視角看人民銀行預(yù)算模式與履職需求的匹配性

辛祥玉

（中國人民銀行淄博市中心支行，山東淄博 255000）

從審計視角看人民銀行預(yù)算模式與履職需求的匹配性

辛祥玉

（中國人民銀行淄博市中心支行，山東淄博 255000）

人民銀行作為政府的銀行、發(fā)行的銀行、銀行的銀行，與其他中央部門相比，具有明顯的特殊性。適應(yīng)特殊性的要求，《人民銀行法》規(guī)定人民銀行實行獨立的財務(wù)預(yù)算管理制度。按照財政部的要求，人民銀行預(yù)算于2006年開始納入部門預(yù)算。從近年來的審計情況看，目前的預(yù)算管理模式基本保證了人民銀行的履職需求，但是，隨著經(jīng)濟金融形勢及人民銀行履職需求的不斷變化，特殊性需求得不到滿足，經(jīng)費供給與履職需求不匹配的矛盾日益顯現(xiàn)。需要探索更加合理的預(yù)算管理模式，確保人民銀行能夠更好的發(fā)揮各項宏觀調(diào)控職能，維護金融穩(wěn)定。

一、人民銀行履職特點及預(yù)算管理特點

（一）人民銀行履職特點

《人民銀行法》具體規(guī)定了人民銀行的13項職責(zé)，人民銀行的職能概括為：作為發(fā)行的銀行，壟斷人民幣發(fā)行，管理人民幣流通；作為銀行的銀行，為商業(yè)銀行等金融機構(gòu)提供金融服務(wù)；作為政府的銀行，負責(zé)經(jīng)理國庫；代表國家管理外匯儲備等。人民銀行作為中央銀行與其他政府部門相比，從履職性質(zhì)和業(yè)務(wù)范圍看，除與其他國家行政機關(guān)一樣具有相應(yīng)的行政管理職能外，具有明顯的特殊性。首先是獨立性，《人民銀行法》明確：“中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下依法獨立執(zhí)行貨幣政策，履行職責(zé)，開展業(yè)務(wù)，不受地方政府、各級政府部門、社會團體 和個人的干涉”；同時，人民銀行作為我國金融體系的核心，產(chǎn)生利潤，但不以盈利為目的。

（二）人民銀行財務(wù)預(yù)算制度特點及執(zhí)行現(xiàn)狀

按照《中國人民銀行法》的規(guī)定，人民銀行實行獨立的財務(wù)預(yù)算管理制度。人民銀行的預(yù)算經(jīng)國務(wù)院財政部門審核后，納入中央預(yù)算，接受國務(wù)院財政部門的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。同時，“中國人民銀行每一會計年度的收入減除該年度支出，并按照國務(wù)院財政部門核定的比例提取總準備金后的凈利潤，全部上繳中央財政。中國人民銀行虧損由中央財政撥款彌補”。獨立的財務(wù)預(yù)算管理制度，從根本上來說是為了保證人民銀行在履職過程中免于受到來自于外部的干預(yù)。這是由人民銀行履職的特殊性所決定的。從實踐情況看，人民銀行財務(wù)預(yù)算的獨立性目前體現(xiàn)并不充分。2006年之前，人民銀行實施的是全面的財務(wù)收支預(yù)算管理，每年對全部的財務(wù)收支項目進行測算，編制財務(wù)收支計劃，報財政部核批。2006年開始，按財政部要求，人民銀行開始試行部門預(yù)算管理，只對基本支出、項目支出編制預(yù)算。年度預(yù)算經(jīng)財政部核準批復(fù)后執(zhí)行，執(zhí)行過程中各項指標既不能突破也不能相互調(diào)劑。

二、當前人民銀行財務(wù)預(yù)算管理模式中存在的問題

（一）預(yù)算需求的特殊性不能充分體現(xiàn)

人民銀行作為中央銀行，履職的特殊性明顯。人民銀行納入部門預(yù)算管理后，財政部對“一行三會”，即人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會采取了基本一致的預(yù)算管理模式和控制標準，使得人民銀行的部分特殊性的預(yù)算需求較難得到滿足，例如，與“三會”相比，人民銀行基于征信業(yè)務(wù)的調(diào)查統(tǒng)計業(yè)務(wù)經(jīng)費、基于銀行業(yè)風(fēng)險控制的監(jiān)督檢查評估費用等；還有管理體制方面，人民銀行目前特殊的養(yǎng)老保險制度下，離退休人員費用仍然需要在人民銀行預(yù)算指標中列支等一系列情況沒有充分考慮到人民銀行的特殊性需求，導(dǎo)致預(yù)算指標不足，實踐中掣肘了人民銀行部分業(yè)務(wù)的正常開展和拓展。

（二）人民銀行預(yù)算編制與預(yù)算批復(fù)之間的關(guān)聯(lián)性不夠

人民銀行納入部門預(yù)算，經(jīng)過多年的實踐運行，自上而下，已經(jīng)逐步形成了較為規(guī)范成熟的編制程序，人民銀行各級行每年都在預(yù)算編制工作中投入大量的精力，積極探索預(yù)算定額標準和績效預(yù)算管理，預(yù)算編制的精細化、科學(xué)化水平都有了較大提升，預(yù)算編制的準確性日趨提高。從多年來的批復(fù)情況看，人民銀行的預(yù)算批復(fù)與編制的存在一定的差距，應(yīng)有的匹配性不足，給人民銀行財務(wù)管理和日常履職形成了困擾，進而影響到一些業(yè)務(wù)計劃的改變。

（三）缺乏對預(yù)算結(jié)構(gòu)的調(diào)整權(quán)限

分析近年來對人民銀行的財務(wù)審計結(jié)果存在的很多共性的問題，例如在公用經(jīng)費和項目支出中列支人員經(jīng)費，在公用經(jīng)費、項目支出之間調(diào)劑使用資金等現(xiàn)象。主要是由于按照要求，人民銀行預(yù)算一經(jīng)正式批準，必須嚴格執(zhí)行，基本支出與項目支出之間不得相互調(diào)劑、人員經(jīng)費與公用經(jīng)費之間、項目支出之間也不得調(diào)劑使用。在批復(fù)的指標與支出需求結(jié)構(gòu)不匹配的情況下，部分機構(gòu)為保證實際需求，在財務(wù)核算中“生搬硬套”，自行調(diào)整支出結(jié)構(gòu)造成的。

（四）財務(wù)制度與履職變化不同步，制約業(yè)務(wù)發(fā)展

自2006年至今，人民銀行業(yè)務(wù)不斷發(fā)展對財務(wù)工作提出了新的需求，例如人民銀行強化了征信業(yè)務(wù)和對金融機構(gòu)的風(fēng)險評估、檢查等履職需求，預(yù)算科目設(shè)置卻一直沒有進行相應(yīng)的變更，財務(wù)列支渠道不明確，導(dǎo)致相關(guān)業(yè)務(wù)缺乏充足的資金支持，一定程度上影響了該類業(yè)務(wù)的開展。

三、建立與履職相匹配的人民銀行財務(wù)預(yù)算模式的探討

（一）強化預(yù)算模式的特殊性

有效的財務(wù)預(yù)算模式是保持人民銀行自主地獨立地運用各種貨幣政策工具來執(zhí)行貨幣政策的重要基礎(chǔ)條件。從國際上看，中央銀行的財務(wù)獨立性在普遍被強調(diào)。一般說來，各國中央銀行法律在規(guī)定其政策獨立性的同時，也明確了保持財務(wù)獨立性的措施，保證中央銀行有充足的收入覆蓋運營成本，避免因為財政預(yù)算約束央行政策行為等，使中央銀行免受外部的過度影響和壓力，更好地履行中央銀行的職責(zé)。如美聯(lián)儲向國會負責(zé)，但經(jīng)費不依靠國會撥款，財務(wù)上完全獨立；印度儲備銀行對政府負責(zé)，但其預(yù)算不列入中央政府預(yù)算中。人民銀行的預(yù)算獨立性在《人民銀行法》中也得到確認，在實踐中需要探索跟進《人民銀行財務(wù)制度》的修訂，將獨立預(yù)算管理的原則和要求充分貫徹到人民銀行財務(wù)制度中，例如明確人民銀行的預(yù)算需要按照人民銀行的履職特點，建設(shè)專用的預(yù)算科目體系及預(yù)算控制體系。人民銀行的預(yù)算可以依然作為部門預(yù)算的一部分，報經(jīng)財政部審核、批準后執(zhí)行，但是審批權(quán)限有所界定，例如，需要財政部審批的經(jīng)費僅限于對貨幣政策執(zhí)行不構(gòu)成障礙的部分。通過增加財政部門對人民銀行預(yù)算的審核限制條件，提高人民銀行財務(wù)預(yù)算制度與履職的匹配性。財政部門對人民銀行的財務(wù)管理從側(cè)重于控制、審批和資金劃撥轉(zhuǎn)向監(jiān)督管理、績效考核等方面。

（二）提高預(yù)算方法的科學(xué)性

從經(jīng)濟發(fā)達國家情況看，中央銀行一般都形成了較為完善的預(yù)算管理方法以及定額標準體系，例如，美聯(lián)儲根據(jù)機構(gòu)設(shè)置和人員編制以及根據(jù)需要和效率的原則來確定預(yù)算定額標準體系，人員經(jīng)費是根據(jù)工作量來確定，保證了機構(gòu)設(shè)置、人員配備的合理性，并且實現(xiàn)資源效益的最大化。德意志聯(lián)邦銀行是以人員成本控制管理為重點,以人員因素作為標準和基礎(chǔ)來歸集、分配、核算和考核各類預(yù)算定額，不區(qū)分基本支出與項目支出。國外央行對一些特殊業(yè)務(wù)都是作為特殊預(yù)算科目單獨設(shè)立，有利于特殊業(yè)務(wù)定額標準的制定以及費用預(yù)算的控制。較為完善的定額標準體系保證了國外央行預(yù)算的編制數(shù)與最后的核批數(shù)基本一致，相差不大。關(guān)于預(yù)算績效評價，在英國、美國、澳大利亞等國家都已形成了比較成熟的政府績效評價體系，被廣泛應(yīng)用并取得了明顯效果，從制度建設(shè)、組織實施、監(jiān)督約束及結(jié)果應(yīng)用等方面構(gòu)建了完整有效的財政支出績效評價機制。近年來，人民銀行各級機構(gòu)積極探索、研究適合自身的科學(xué)的預(yù)算管理模式和方法，在定額標準預(yù)算和績效預(yù)算管理方面也已經(jīng)做出了很多有益的嘗試，人民銀行預(yù)算管理工作的科學(xué)性顯著提高。人民銀行可以此為基礎(chǔ)，結(jié)合履職特點，借鑒國際經(jīng)驗，著力推進預(yù)算資金定額標準與績效評價體系的構(gòu)建工作。具體要從制定標準、細化管理、規(guī)范操作和流程控制等方面下功夫，完善預(yù)算制度，形成健全、有效的預(yù)算管理機制，使預(yù)算編制的方式、方法更科學(xué)、準確、高效，預(yù)算控制更適應(yīng)業(yè)務(wù)需求。例如，對所有支出進行分類，根據(jù)支出性質(zhì)逐項目確定不同的管理和控制標準；強調(diào)預(yù)算與業(yè)務(wù)運行計劃或運營目標的聯(lián)系，實現(xiàn)動態(tài)管理，更有效的支持業(yè)務(wù)需求等。

（三）構(gòu)建多部門配合的預(yù)算格局

構(gòu)建預(yù)算資金定額標準與績效評價體系將徹底改變沿用多年的資金使用習(xí)慣，預(yù)算編制、權(quán)、責(zé)、利也會隨之重新配置，許多制度規(guī)定和工作機制需要從頭到尾完善補充。預(yù)算管理不再僅屬于會計財務(wù)部門的職責(zé)，需要建立會計財務(wù)部門與單位內(nèi)部職能部門有效配合的新格局。例如，績效指標和績效標準都需要在嚴密數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上從無到有的全新構(gòu)建，構(gòu)建過程需要緊密結(jié)合具體業(yè)務(wù)的性質(zhì)、特點、業(yè)務(wù)量、物料消耗標準等復(fù)雜、多樣的成本動因加以合理篩選、計算，僅靠會計部門是難以實現(xiàn)的。從目前人民銀行的預(yù)算管理現(xiàn)狀分析，推進預(yù)算資金定額標準設(shè)計與預(yù)算績效管理的開展，首要任務(wù)是轉(zhuǎn)變工作理念、加強引導(dǎo)與宣傳，充分認識到開展預(yù)算績效管理是與每個部門、每個人密切相關(guān)的全員行動，要明確職能部門的預(yù)算編制責(zé)任和自我評價責(zé)任。二是對職能部門提出更高的要求，職能部門需要根據(jù)工作規(guī)劃確定出具體、可衡量、具有可行性的績效目標、制定績效計劃并根據(jù)績效目標定期進行自我評價，對預(yù)算資金使用的效益、效率等承擔重要責(zé)任。三是可以考慮成立專門的預(yù)算績效考核小組，負責(zé)組織、協(xié)調(diào)預(yù)算績效考評工作，參與大額資金預(yù)算事項，及時聽取、總結(jié)各方面對績效評價工作的意見和建議。日常可考慮授權(quán)內(nèi)審部門負責(zé)對本行業(yè)務(wù)進行日常的績效考評工作，會計財務(wù)部門負責(zé)日常預(yù)算管理并配合開展績效考評，事權(quán)部門作為績效審計的主要對象要負責(zé)提供績效評價所需資料。

（責(zé)任編輯：何昆燁）

辛祥玉，女，漢族，本科，中國人民銀行淄博市中心支行，會計師。