內蒙古建立完善生態補償機制的探討

楊牧

內蒙古的生態治理，主要矛盾是森林草原和水與人畜的矛盾，矛盾的主要方面是人和畜。森林草原生態補償機制，其核心價值是堅持以人為本、統籌兼顧，加強森林和草原生態保護與建設，轉變農牧業發展方式，促進農牧民持續增收。所以，建立和完善森林、草原、水土保持等生態補償機制，是內蒙古生態治理的關鍵。

一、生態補償機制的內涵

生態補償機制主要包括三個方面：一是工程性補償機制，即由政府或具體受益者對實施生態環境保護付出代價者進行必要的付費補償。具體辦法就是從草原保護建設和合理利用的全局出發，在草原圍欄、人工草地、牲畜棚圈、良種繁育以及水利、交通、通信、防災減災等基礎設施建設等方面，加強對草原的工程性建設投入。二是利用性補償機制，指消耗森林草原資源或對森林草原生態環境產生不良影響的生產、開發及經營者，為恢復森林草原生態環境而支付的補償費用。三是鼓勵性補償機制，就是為保證生態安全而設立相應的鼓勵性補貼政策。如：對合理利用草原、積極減少家畜超載數量、實施草畜平衡的農牧民給予適當的補貼；為減少冬季草原載畜壓力，鼓勵出欄設立的牲畜出欄補貼；為促進草原生產方式的轉變，對牲畜棚圈建設、草原機械給予補貼；為徹底解決草原問題積極開展生態移民，地方財政解決移民的生產、生活和發展問題。

二、建立生態補償機制的必要性

（一）建立生態補償機制是保護與建設生態環境的必然要求

生態補償機制的引導和激勵作用，有利于調動廣大農牧民保護和建設森林草原的積極性、創造性；有利于推進森林草原保護制度的落實，更好地協調草原保護與利用的關系，兼顧生態、經濟及社會效益；有利于為森林草原生態保護和建設提供強有力的政策支持和穩定的資金渠道；有利于逐步確立森林草原資源“利用有價”的理念，規范開發利用行為；有利于推動地方各級政府調整森林草原發展的思路，進一步推進森林草原生態建設。

（二）建立生態補償機制是實現社會公平的客觀需要

長期以來，內蒙古為生態保護與建設的需要，做出了不少的犧牲，放棄了一些發展的機會，森林草原資源開發利用受控、產業發展受限，在一定程度上影響了農牧民收入，也制約了自治區經濟社會的發展。與此同時，內蒙古周邊省市享受了這種生態保護與建設成果，生活環境不斷改善，經濟也得到發展。這就造成了區域之間、城鄉之間發展機會的不均等和經濟發展的不平衡，且差距越來越大。長此下去，自治區就會失去治理生態的積極性、主動性，就無法形成保護與發展的良性循環。建立生態補償機制有利于調節生態保護與建設背后利益相關者的經濟利益關系，促進社會公平。

（三）建立生態補償機制是促進牧民增收和生態治理區經濟發展的重要措施

生存和發展是一切工作的前提，只有保證農牧民不斷增收，促進地區經濟不斷發展，生態治理才有真正意義，生態治理成果才具有可持續性。建立生態補償機制，一方面可以部分彌補牧民因保護草原而實施草畜平衡、開展禁牧休牧輪牧、限制采挖草原野生植物資源等所減少的收入；另一方面，有利于引導牧民轉變草原畜牧業生產方式，不斷調整和優化草原地區產業結構，實現草原地區的長遠發展，這就從制度上保障了生態治理區的農牧民的生計，必然促進生態治理區的經濟、社會和生態的和諧發展。

三、內蒙古建立和完善生態補償機制的辦法

根據公共產品理論，在市場經濟國家，政府是提供公共產品和公共服務的主體。生態環境作為人類生存棲息之地，在受益的非排他性上具有明顯的公共產品屬性，應該由政府供給。政府是生態保護的責任主體，但并不意味著政府是付費主體。根據“誰開發誰保護，誰破壞誰恢復，誰受益誰補償，誰污染誰付費”的生態補償原則，付費的主體可以是政府，也可以是個體、企業或者區域。

根據外部性理論，公共產品在其供給和消費過程中會產生外部性。這是生態補償所要解決的核心問題。所謂“解決”，就是使外部性內部化，就是說，將額外成本或者收益都由生產者自己來承擔或享有。那么，如何實現外部性的內部化？公共對策有兩個：一是政府干預；二是市場機制。因此，建立生態補償機制主要有政府與市場兩種途徑。

（一）政府生態補償機制

1.財政轉移支付。我國目前的補償機制基本模式是中央向地方的財政轉移支付。目前，森林生態效益補償基金制度已經在全國正式實施。建議中央按照完善生態補償機制的要求，進一步調整優化現行財政轉移支付的支出結構，逐步將內蒙古天然草地、濕地、自然保護區納入到國家和地方生態補償范疇，增設與生態保護和建設有直接關聯的專項，如管理維護、后續產業發展、生態移民、城鎮建設、替代能源發展專項等，作為生態保護與建設的重點支持對象。資金的安排使用，應著重向欠發達地區、重要生態功能區、水系源頭地區和自然保護區傾斜。中央在加大對西部地區特別是少數民族地區財政轉移支付力度時，應當把生態治理補償，特別是因生態治理而造成的財政減收，作為計算財政轉移支付資金分配的一個重要因素。在中央和自治區政府設立生態建設專項資金列入財政預算。為擴大資金來源，還可發行生態補償基金彩票。

參照中央財政在一般性轉移支付標準財政支出中增設生態保護支出項目和自然保護區支出項目的辦法，建立自治區級生態環境補償機制。自治區財政要通過明顯提高轉移支付系數等方式，加大對自治區級限制開發區域的支持力度。

2.征收“生態稅”。我國同生態環境關系最為密切的一個稅種是1984年開征的資源稅，在設計之初，其宗旨是調節級差收入，但自1994年稅制改革后，資源稅被劃分為地方稅，在實際中很難達到調節級差收入的作用。因此，我國目前不存在純粹意義上的生態稅收。

稅收作為有效的經濟調控手段，在保護生態環境方面具有重要的作用，應該考慮適時開征生態補償稅，開征新的環境稅，調整和完善現行資源稅，將環境要素成本化。將資源稅的征收對象擴大到礦藏資源、非礦藏資源、甚至所有自然資源的開發和利用，增加水資源稅，開征森林資源稅和草場資源稅，將現行資源稅按應稅資源產品銷售量計稅改為按實際產量計稅，對非再生性、稀缺性資源課以重稅，使其能夠反映出資源的稀缺程度和實際價值。中央要協調好跨區域生態補償轉移支付問題，建議對內蒙古生態環境產生破壞的省區和享受內蒙古生態環境建設成果的省區征收一定的稅額，實現生態環境橫向轉移支付均衡。

3.政府“贖買”。美國在生態森林養護方面，采取由聯邦政府和州政府進行預算投入，即選擇“由政府購買生態效益、提供補償資金”等方式來改善生態環境。我國國家重點公益林補償政策，就是政府贖買。

（二）市場化生態補償機制

市場補償相對于政府補償來說是一種激勵式的補償制度，是通過市場的調節使生態環境的外部性內部化。

1.生態補償費。按照“誰污染、誰付費”的原則，對因生產和消費而影響外部生態環境的經濟實體，如煤炭、電力、旅游、水庫、道路和工礦企業等嘗試征收生態補償費。陜西省在2008年出臺了《陜西省煤炭石油天然氣資源水土流失補償費征收使用管理辦法》，對原煤征收標準為每噸3元，天然氣每立方米0.008元。水土流失補償費按照征收總額，省40%、市縣兩級60%的比例劃解使用，并納入各級財政預算管理，專項用于水土保持項目支出。內蒙古應加快研究完善內蒙古煤炭等礦產資源領域收費基金政策。

2.資源使（取）用權、排污權交易等市場化的補償模式。應改革排污收費制度，將目前的超標排污費制度改為達標排污收費、對超標排放部分加倍收費并予以行政處罰的制度。

3.水資源取用權出讓、轉讓和租賃的交易模式。

4.林權制度改革。調動林農護林的積極性，從“要我造林”向“我要造林”轉變。從2005-2007年，江西武寧縣長水村先后有上百戶農民自發上山造林，造林數量超過此前20年的總和。

（三）生態補償標準

1997年，Robot·Costanza等按照生態系統服務的價值理論，將全球生態系統服務功能劃分為氣候調節、水調控、水土流失控制、物質循環、污染凈化、文化娛樂價值等l7種功能。通過測算，得到如下基本結論：整個生物圈每年產生的價值平均最少為33萬億美元，為全球GNP的1.8倍。這種價值構成全球社會經濟價值的一部分。生態系統服務價值評估方法為生態補償提供了量化標準，有利于制定合理的生態補償價格。美國的退耕補償政策，政府主要是借助競標機制和遵循農戶自愿的原則來確定與各地自然和經濟條件相適應的補償標準，通過農戶與政府博弈，化解生態補償中的潛在矛盾。歐盟在生態補償機制中廣泛采用“機會成本法”，即根據各種環境保護措施所導致的收益損失來確定補償標準，然后再根據不同地區的環境條件等因素制定出有差別的區域補償標準。

2000年后，我國在林業系統先后實施了退耕還林（草）政策、生態公益林補償金政策、天然林保護工程等3大生態政策；在農業系統實施了退牧還草政策。對4個項目的預算，考慮了生態補償因素，但在計算生態補償標準時，實際上只計算了農民原來種植糧食的機會成本，沒有補償發展機會成本的損失在執行過程中出現了“貫徹生態目標不到位”和“給農民的補償不到位”的問題。因此，必須認真落實科學發展觀，以體制創新、政策創新和管理創新為動力，現在就要在自然保護區、重要生態功能區、礦產資源開發和流域水環境保護等建立生態補償機制的重點領域，抓緊探索建立生態補償標準體系，為全面建立生態補償機制提供方法和經驗。

（四）生態補償管理

1.加強生態環境補償立法工作。從法律上明確生態環境補償責任和各生態主體的義務，為生態補償機制的規范化運作提供法律依據。

2加強組織領導。生態補償機制涉及林業、草原、水保、土地、環保等多個行政部門，包括畜牧良種補貼、牧區人工種草、移民安置等多項資金，因而，需要建立統一的生態補償資金制度，把各類生態補償資金集中起來，統一管理，統籌安排。

各級政府要把建立健全生態補償機制作為生態治理的有機組成部分，理順和完善管理體制，劃清各主管部門的事權，克服多部門分頭管理、各自為政、資金分散的現象，加強部門、地區的密切配合，整合生態補償資金和資源，形成合力，共同推進生態補償機制的建立。財政部門應會同農牧業、監察、審計等部門，對各盟市實施情況進行監督檢查，并將檢查結果作為分配各盟市生態治理資金的一項重要依據。稅務部門要建立和開征草原生態保護稅，嚴格資源稅征繳工作。土地管理部門要落實好草原征占用補償制度和植被恢復費征收制度。

3.落實草原承包。草原承包不僅是推進草原合理利用、保護草原生態環境的需要，也是建立草原生態補償機制的關鍵環節和重要基礎。由于我區森林草原信息化發展水平嚴重滯后，致使我們對全區森林草原的區域分布、植被蓋度和質量等精準化的基礎數據幾乎是空白，加之，我區不少地方草原承包工作還沒有完全落實，草原屬性不定、使用面積不清、生態狀況模糊、利用情況不明、統計口徑不一，勢必影響補償標準的確定和補償政策的實施。因此，目前要著力提升數字化、信息化水平，建立三級聯動的資源共享網絡系統，運用先進的衛星遙感等技術手段進行動態監測和分類普查，科學定位和判斷草原生態基本類型，形成準確無誤的基礎數據庫，為科學決策提供依據和判斷標準。

4.要加強對生態補償資金使用的管理和監督。生態補償基金應該全部用于重大生態保護與建設項目，比如水土保持生態補償基金的來源主要是水土流失防治費和水土保持設施補償費，應該全部用于水土流失防治項目。