舟山市土地集約化利用分析

管亮亮+宮敏麗

我國土地資源短缺，隨著城市化進程的加快和人口的迅速增長，土地已成為城市經濟發展水平的制約因素。目前，我國正處于城市化、工業化進程的重要階段，而有限的土地資源是我國經濟賴以生存的基礎和載體，也是工業發展在地域和空間上的主要約束條件。本文在開發區土地集約節約利用相關理論的基礎上，分析了舟山市土地集約利用的影響因素以及現狀，應用土地集約利用的有關理論知識，對舟山市土地在利用的過程中存在的問題提出了相應的解決對策，并進行了初步探討。

一、土地集約利用的內涵以及方式

（一）土地集約化的內涵

土地集約利用的概念最早來源于對農業土地利用的研究，是李嘉圖等古典政治經濟學家在地租理論中首先提出來的。所謂農業土地集約經營，是指在一定面積的土地上，集中地投入較多的生產資料和活勞動，使用先進的技術和管理方法，以求在較小面積的土地上獲得高額產量和收入的一種農業經營方式。土地集約經營按照生產要素投入的構成不同，分為資金集約型、勞動集約型和技術集約型。發展到現在，土地集約利用是指在兼顧環境效益和社會效益的前提下，通過調整土地使用目的、增加對土地的投入，達到提高土地的利用效率、增加經濟效益、節約用地目的的一種土地利用方式。

（二）土地集約化的方式

土地集約化利用的方式主要有三種類型：一是節約用地，就是各項建設都要盡量節省用地，千方百計地不占或少占耕地；二是集約用地，各類用地必須提高投入產出的強度，提高土地利用的集約化程度；三是通過整合、置換和儲備，合理安排土地投放的數量和節奏，改善建設用地結構、布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。

二、舟山市土地資源現狀

（一）農用地現狀

目前舟山市農用地94597公頃，其中耕地面積27598.87公頃（40.05萬畝），占土地總面積的19.68%，主要分布在舟山本島的平原沿海地區；園地面積2115.27公頃，占土地總面積的1.51%，主要分布在舟山本島的丘陵平原交接處；林地面積50950.94公頃，占土地總面積的36.33%，在全市各大陸島均有廣泛分布，其中主要集中在舟山本島、岱山島、泗礁島、衢山島的丘陵地帶；其他農用地8505.07公頃，占土地總面積的6.06%，以坑塘水面為主。

（二）建設用地現狀

舟山市建設用地29865公頃，其中城鄉建設用地14605.34公頃，占土地總面積的10.42%；交通水利用地3975.44公頃，占土地總面積2.83%；其他建設用地5490.46公頃，占土地總面積3.92%。

城鄉建設用地中，城鎮工礦用地8450.55公頃，人均140平方米；農居點用地面積6154.79公頃，人均146平方米。交通水利用地中，交通用地2130.47公頃，主要依托舟山本島公路網和各大港口分布；水利設施用地1844.97公頃，主要為在舟山本島的水庫。其他建設用地中，風景名勝設施用地140.23公頃，集中分布在各風景名勝區；特殊用地1234.64公頃，主要分布在舟山本島沿海地區；鹽田面積4115.59公頃，各縣區沿海地區均有分布。

（三）未利用地現狀

舟山市未利用地面積26991.58公頃，占土地總面積的19.24%。其中水域面積769.46公頃，灘涂沼澤12308.09公頃，自然保留地13914.02公頃。

三、舟山市土地資源利用存在的問題

（一）土地資源有限，供需矛盾突出

舟山市土地總面積145470公頃，其中耕地面積27598.87公頃，按照戶籍人口96.77萬人計算，人口密度為665人/平方公里，人均土地面積2.25畝，人均耕地面積0.43畝。與浙江省相比，人口密度為全省的148%，人均土地面積約為全省的65%，人均耕地面積約為全省的59%。與全國相比，人口密度為全國的495%，人均土地面積為全國的20%，人均耕地面積為全國的29%。舟山市目前正處于海洋經濟快速發展的階段，經濟建設用地、基礎設施用地、城市建設用地需求猛增，人多地少的矛盾嚴重制約全市經濟社會的發展。

（二）無居民小島審批周期長，使用難度加大

舟山市是全國唯一的以群島立市的城市，全市1390個島嶼，住人島嶼僅有140個，無人島嶼1250個，占全市島嶼總數的90%。無人島嶼雖然比較分散，交通不便，基礎設施薄弱，但是蘊含著豐富的岸線資源、旅游資源。隨著《海島法》的頒布實施，無人島嶼的開發利用審批權上收，審批程序更加復雜，審批周期拉長，必然對舟山開發利用無人島嶼發展海洋經濟帶來影響。

（三）農業生產受水資源短缺制約

舟山市地處海島，與大陸分隔，且島嶼分散，徑流短促，水資源時空地域分布不均，目前人均水資源擁有量只有700立方米左右，是一個資源型缺水的地區。農業生產是高耗水行業，農業灌溉用水占的比例較高，全市農田灌溉用水占全市用水量比重的30%左右。高昂的淡水價格、難以開展規模農業和農業生產相對較低的產出，使農業生產的發展受到嚴重制約。

（四）土地集約化利用程度不高

一是集約用地觀念不強，政府、企業、社會各界集約用地觀念普遍還不強。二是土地資源市場化配置程度不高，土地價格沒有真正反映市場價格。三是土地供應管理制度還停留在“重審批輕監管”的傳統管理模式，各級地方政府和國土資源管理部門在土地管理中，一貫將工作重點放在用地報批和土地供應上，而對后續的土地開發利用過程的監管往往缺位，對低效利用、閑置土地缺乏有效的處置措施及有效利用的激勵機制。

四、舟山市土地集約利用的對策措施

（一）發展“海上農業”和“現代農業”

“海上農業”和“現代農業”是舟山市拓展農業發展空間、提高農業生產效益的重要發展方向，可以確保在農業用地不斷減少的情況下，農業經濟穩定發展。發展“海上農業”，一是要穩定發展捕撈業，在保持捕撈量基本穩定的前提下，不斷減少捕撈船只；二是要大力發展遠洋漁業，拓展漁業作業空間，打造遠洋漁業基地；三是要大力發展生態養殖業，將有條件的港灣及近海開發成“藍色耕地”，發展深水網箱養殖。發展“現代農業”，要根據自然條件和經濟社會發展的需要，劃定若干面積較大、連接成片、基礎設施較好地區域為農業發展區，編制現代農業園區發展規劃，建設若干現代農業綜合區、農業主導產業園區、精品農業區，保障經濟社會發展對蔬菜、水果的需求。不斷加大對農村土地流轉的扶持力度，建立規范的農村土地流轉平臺，推動農村土地流轉，實現規模效應。

（二）發展“節地工業”

隨著建筑技術的進步和土地資源的日趨緊張，向地下和地上發展的“節地工業”是大勢所趨，也是提高工業土地產出率的重要途徑。對于新建的工業項目，要鼓勵引導企業建設多層廠房，給予建造兩層及兩層以上廠房的企業相關優惠政策。對利用現有廠房、土地或淘汰落后生產能力實施“零增地”技術改造和技術創新項目的，要安排相關扶持資金。要鼓勵工業企業利用地上、地下空間來布置非生產性設施。

（三）培育發展“海上主導產業”

舟山市區域總面積2.22萬平方公里，其中海域面積占總面積的94%，發展空間廣闊。現階段，要從實際出發，大力發展港航產業，不斷提高海運運力和發展物流貿易服務業，加快港航服務集聚區和物流園區建設，重點打造鐵礦砂中轉貿易、煤炭中轉加工配送、油品中轉貿易儲存、糧食中轉加工配送、化工品中轉儲運加工、集裝箱中轉運輸等六大基地，建設全國重要的現代化大宗散貨樞紐港和重點物流節點城市。同時要大力發展臨港大宗物資加工產業，重點布局煤炭、礦砂、石化、糧油、木材、有色金屬等加工項目。

（四）發展“立體交通”

隨著舟山市經濟社會的快速發展，原有交通設施已經不能滿足經濟社會發展和人民生活的需求，一批交通道路正在建設之中。隨著土地資源的緊張，向空中和向地下拓展、發展“立體交通”也是勢在必行的。近期來看，要實施好定海區文化路立交橋、普陀區東港立交橋項目，一定程度上解決交通擁堵的問題。從長遠來看，建設更多的立交橋、高架橋，甚至發展地鐵、輕軌，也是建設城市“暢通工程”的重要途徑。

（五）向“坡地”要地

選擇一些坡度較緩、環境優美的地段作為山地住宅開發的重點。逐步推廣“山地住宅”的新概念，以引領開發商進行更為科學合理的山地住宅建設。其次，可以將某些工業項目搬上低丘緩坡，擴展用地外延空間。但需要強調的是，山地住宅和工業項目開發要綜合考慮生態、經濟、技術、社會、人文等多方面的因素，實現科學有序開發。

（作者單位：浙江海洋學院）

責任編輯：楊再梅