內蒙古扎蘭屯市生態保護和經濟轉型發展的思考與建議

李瑞軍

扎蘭屯市是內蒙古人口最多的縣級林業資源城市，建國以來，為國家森林資源開發利用和保護東北、華北生態環境做出過很大的貢獻，造就了一批森工企業，形成森工加工業產業鏈，曾創造過自治區森工發展的歷史輝煌。但是隨著林業資源的階段性枯竭，特別是國家“天保工程”實施以來，地區的支柱產業缺失，經濟增長放緩，就業和社會保障壓力大，城市發展面臨林業資源枯竭情況下的經濟轉型。

一、扎蘭屯市發展現狀和所面臨的問題及挑戰

（一）扎蘭屯市經濟社會發展簡況

扎蘭屯市地處祖國北疆，內蒙古東北部，呼倫貝爾市南部，行政屬呼倫貝爾市。全市總面積1.69萬平方公里，總人口42.88萬人，市轄12個鄉鎮、7個辦事處、1個自治區級工業開發區。全市地域東西寬210公里、南北160公里。森林面積118.71萬公頃，森林覆蓋率70.04%，天然草場面積506萬畝，耕地面積329萬畝。主要河流47條，水資源總量約為25億立方米。2012年，地區生產總值148.6億元，占呼倫貝爾市的11.1%，人均地區生產總值34993元，三次產業比重為25.9：51.8：22.3，地方財政總收入6.4億元，城鎮居民人均可支配收入20560元、農民人均純收入9151元。

（二）扎蘭屯市發展所面臨的問題和挑戰

1.林木可采資源趨于枯竭，森林生態環境保護任務艱巨。該市林區經過60多年的采伐，天然林木開采量已所剩無幾，林區天然林木可采資源已基本枯竭，生態系統遭到損壞，林源向內萎縮態勢還沒有得到根本控制，森林生態環境亟待改善。

2.林區支柱產業缺失，替代產業體系尚未形成。我國許多林業城市的生存和發展是建立在林業基礎之上的，林區產業結構單一，地區經濟發展對林業的依賴度極高。隨著國家天然林保護工程的實施，建立在原木采伐和銷售基礎上的傳統林業經濟功能逐步喪失，產業鏈中斷，而替代產業體系尚未形成，森工企業收入大幅減少，財政收入隨之下降，經濟社會發展遇到困境。需要政策、資金大力支持。

3.城市經濟總量偏小，財力保障薄弱。扎蘭屯市主要經濟指標雖在嶺東地區具有優勢，但與自治區其他旗縣相比還存在較大的差距。2012年，GDP總量在自治區101個旗縣中排名第40位，人均GDP只有全區平均水平的54%；地方財政收入在全區101個旗縣中排名第65位，地方財政收入占GDP比重分別比呼倫貝爾市、自治區低6個和11.3個百分點，而且財政收入來源比較單一，收支缺口日益擴大。產業結構不優，農牧業產業化、商品化程度不高，工業缺少帶動力強的“航母型”企業。因此，擴大經濟總量、調整優化產業結構、增加財政收入，縮小收支差距，提高城市整體競爭力的任務仍十分艱巨。

4.弱勢群體不斷增加，社會保障壓力較大。林區職能轉變后，下崗職工增多，職工收入下降，出現大批分流、下崗的林業職工，人員再就業困難，居住條件簡陋，醫療、教育、養老保險等社會保障難以落實。

5.林區和城鎮基礎設施建設滯后，制約經濟轉型發展。基礎設施建設多年欠賬，林木主伐下降后，林區財政更加困難，基礎設施建設投入更少，林區生態維護設施不足，通信、水暖、電等設施滯后或缺位，社會基礎設施和公共設施落后，生產生活不便，嚴重制約著經濟轉型和發展。

二、扎蘭屯市經濟轉型發展的機遇和自身優勢條件分析

（一）扎蘭屯市經濟轉型的政策和環境機遇

1.從國內總體形勢看，目前，國家新一輪產業結構的梯度轉移、國家西部大開發、振興東北等老工業基地戰略的深入實施，為城市經濟轉型，優化產業結構提供了良好的經濟大環境。

從區域形勢看，《大小興安嶺生態保護與經濟轉型》、《關于進一步促進內蒙古經濟社會發展的若干意見》和《黑龍江和內蒙古東北部地區沿邊開發開放規劃》等政策的實施以及中國東北與俄羅斯遠東地區合作戰略、保護生態敏感區、加快自治區東部盟市發展等政策的延續，為扎蘭屯市發展創造了良好的政策條件。

2.“十一五”以來，扎蘭屯市經濟穩步增長，產業結構不斷調整，農牧業穩步發展，城市綜合實力得到增強，民族團結、社會安定，為經濟社會發展升級奠定了基礎。2013年3月，自治區黨委書記王君同志提出的自治區“8337”發展戰略和思路，抓住了內蒙古科學發展的突破口，也為扎蘭屯市今后的發展思路、戰略定位進一步明確了方向。

（二）扎蘭屯市經濟轉型的自身優勢條件

1.自然資源相對豐富，具有發展接續替代產業的資源條件和基礎。森林和農牧業資源比較豐富，農業基礎扎實，是國家重要的商品糧基地；野生動植物資源近千種，野生獸類、禽類和冷水魚類200余種，盛產黑木耳、蘑菇蕨菜、榛子以及黃花菜等土特山珍和各種藥用植物；而且，各種農林畜產品具有純天然、無污染、數量多和質量好的特色。

2.旅游資源得天獨厚，素有“塞外蘇杭”之美譽。高山、草原、原始森林、河流、峽谷等自然景觀一應俱全，草原文化底蘊豐厚，擁有柴河、吊橋、秀水、三少民族風情、金界壕、紅光等多個景區。 2002年國務院正式批準該市為國家重點風景名勝區，2003年被國務院批準為中國優秀旅游城市，成為內蒙古唯一同時具有國家重點風景名勝區、中國優秀旅游城市兩項殊榮的城市。近年來旅游人次和收入逐年升高。

3.扎蘭屯市是處于“哈、大、齊、呼”經濟帶和黑蒙兩省區交匯處的重要節點城市，具有區位優勢。該市交通便捷，是國家南北通道的必經之處，歐亞大陸橋濱洲鐵路貫穿全境，阿榮旗——廣西北海省際大通道和301、111國道在此交匯。

三、扎蘭屯市生態保護和經濟轉型的建議措施

（一）加強林區生態保護與建設，構筑祖國北方生態保護屏障

1.堅持生態保護優先的原則，正確處理生態保護和經濟發展的關系。要把林區生態系統保護與恢復放在首位，決不以破壞生態環境為代價換取短期的經濟增長。

2.必須嚴格控制森林資源采伐強度，大幅度調減采伐量，逐步停止天然林主伐，嚴格限制林區礦產資源和農牧業開發對森林的侵蝕；加強森林管理保護，提高管護水平；大力培育與恢復森林資源，繼續做好禁牧休牧工程、荒山荒地造林、退耕還林、“三北”防護林等工程，不斷擴大森林覆蓋率，提升森林資源質量和生態效益。

3.堅持保護中促發展、兼顧經濟效益的原則，發展集約化經營商品林地，結合人工造林、育林，建立優質商品林基地，平衡森林生態效益和經濟效益。

（二）林區積極發展替代產業，促進林區的產業轉型

在林區可采資源日益枯竭的背景下，充分挖掘林區的可持續利用資源，積極發展林區的替代產業，促進林區經濟由單一產業結構向多元化產業發展。利用林區野生動植物資源豐富的生態優勢，結合解決林區剩余勞動力的就業需求，可以發展森林野生采摘、種植業和綠色食品產業，培育野生動物養殖業，逐步形成產業體系；依托豐富而奇美的自然景觀和民族民俗等旅游文化資源，建設原始森林、冰雪運動、漂流探險、“北方三少”等旅游項目，大力發展旅游業，完善景區基礎設施建設，提升國家級名勝風景區品牌效應，建成祖國北疆生態旅游和體現草原文化的觀光、休閑度假基地。

（三）大力培育和發展支柱產業，建成國家和自治區綠色農畜產品生產加工輸出基地

應該說，農畜林產品是該市最好的、最典型的資源。依托農、牧、林資源比較優勢，以城鎮為核心、以產業園區為載體，打造龍頭企業，大力發展農畜林產品精深加工的綠色食品加工業，延伸綠色產業鏈，做大做強地區優勢產業和支柱產業，形成對林區生態保護和地區經濟社會發展的有力支撐，促進林區與城鎮的協調發展。

充分利用扎蘭屯市和重點城鎮綏滿國際大通道的區位優勢和區域中心城市的優勢，圍繞農畜林產品生產加工業，大力發展商貿、物流等第三產業，建成大興安嶺嶺東區域商貿和物流中心。

（四）建議國家給予政策和資金上的支持，支持城市轉型

目前，該市正處于產業轉型的關鍵時期，培育替代產業，實現產業多樣化，是經濟轉型和生態保護的根本途徑，而地方政府財力薄弱，建議國家在政策和資金上予以特殊支持。

1.在政策支持方面，建議安排一些產業關聯度大、輻射效應廣的重點項目；鼓勵外來的大中型企業投資高新技術項目，并給予更優惠的政策；對中小企業和從事個體經濟的林業職工提供稅收和貸款等方面的扶持。

2.在資金投入方面，中央財政要增加對資源枯竭城市財政轉移支付力度，緩解地方政府的資金壓力，保障林區職工的正常生產和生活，減輕林區群眾對森林生態的壓力，同時增加對城市教育和醫療領域的投入；加大產業專項資金的扶持，重點支持產業園區和產業基地的基礎設施建設；建議國家加大對林區和城鎮基礎設施的資金投入，加強林區棚戶區改造工程和生態移民的支持力度，增加城鎮道路、供熱、給排水、電力、通訊等基礎設施的中央預算內投資。

（五）改革創新、以開放促發展

1.逐步理順林區行政管理體制、資源管理體制和經營機制，實現政、事、企三分開，權責分明，推進體制創新。建立健全資源開發補償機制和和衰退產業援助機制，深化人事制度改革，不斷研究解決制約發展的體制機制障礙，為林區生態保護和經濟轉型提供制度上的保障。

2.加強國內區域合作，發揮城市的區位優勢，加強與周邊旗市區以及與東北、京津經濟圈的經濟對接和產業合作，為城市的產業轉型和發展提供生產、金融、貿易等服務功能。擴大對外合作，利用開發開放戰略時機和口岸國際通道，推進與俄蒙兩國的交流合作。

（六）以人為本，統籌規劃、和諧發展

努力解決關系人民群眾切身利益的實際問題，實現資源產業與非資源產業、林區與城區、農村與城鎮、人與自然的協調發展。著眼于解決扎蘭屯市發展中存在的矛盾和問題，抓緊構建長效發展機制，不斷加快經濟轉型步伐，促進經濟和社會的協調發展。

（作者單位：內蒙古自治區政府投資項目評審中心）

責任編輯：康偉