河北省探索推進自主創新型財政改革的主要內容、基本軌跡與大事年譜

齊守印*

自我國開啟具有里程碑意義的分稅制財政體制改革以來、特別是1995～2011年間，河北省財政廳高揚改革創新旗幟，以構建現代公共財政體制和管理機制為目標，堅持不懈地進行自主創新型財政改革探索實驗，充當全國財政改革的“探路石”和“領頭羊”。河北省財政廳在長達17年間于財政改革方面所進行的自主創新型探索，由點到面、由淺入深、由分門別類到整合升級逐步展開，最后系統集成地提出了作為中期改革目標的率先構建地方現代公共財政體系的整體架構。財政部及其所屬事業單位和社會團體主辦的幾份報刊相繼進行的追蹤性報道，客觀地記錄了河北自主推進財政改革創新的主要內容和基本軌跡。其中帶有綜合性的報道就是中國財經報時任總編姚中利同志2007年12月16日在該報發表的那篇以《解讀財政改革“大省”》為題的專訪，其前后推出的各項創新性財政改革試驗也都分別見諸于《中國財經報》、《中國財政》、《財政研究》、《預算管理與會計》、《經濟研究參考》、《財政監督》、《新理財》、《地方財政》等報刊。

鑒于黨的十八屆三中全會開啟了新一輪全面深化改革的大幕，財政改革在其中居于重要地位且任重道遠。為了給熱心探索推進自主創新型財政改革的地方提供一種實踐性參考，筆者以當事人身份通過本文將河北省前述17年間探索推進自主創新型財政改革的主要內容、基本軌跡或大事年譜做一相對系統的介紹:

1995年，在省財政對困難縣補助和“二片貧困地區義務教育工程”資金分配兩個項目上探索進行因素分配法轉移支付改革。

1996年，開始從批量購置省直公務用車著手探索利用市場公開競爭機制降低公共用品價格的政府采購改革。中國財經報記者齊小乎對此及時進行了報道。1997年夏在煙臺召開的全國文教行政財務工作會議上介紹河北省做法，得到時任財政部副部長謝旭人和文教行政司馮秀華司長等領導的充分肯定，要求各地學習推廣。之后，在河北，政府采購改革逐步擴展到省直辦公用品、會議定點、公用車加油、教科書采購等眾多方面，在所屬各市縣政府采購中也逐步推廣開來。

1998年，系統謀劃提出了包括預算管理、財政支出管理和財經綜合在內的三項財政改革方案，得到時任河北省政府省長葉連松同志的大力支持，由省政府常務會通過并印發文件執行。其中以早編細編全口徑部門預算為核心內容的預算管理改革相繼得到全國人大預工委、財政部、中紀委的肯定，1999年夏項懷誠、樓繼偉主持財政部黨組擴大會議聽取河北省財政廳專門匯報，于2000年推向全國;在河北，則將預算改革不斷向深度和廣度探索推進。與此同時，以信息網絡、實驗室、圖書館、博物館等公共設施共建共用和轉移支付資金運用因素法規范分配等為主要內容的財政支出管理改革，在此后年度由點到面逐步擴展。

2002年，借助中央調整企業所得稅和個人所得稅分享體制之機，河北省徹底改變了1994年形成的在省市縣之間按照企業隸屬關系劃分增值稅、營業稅和所得稅收入歸屬的格局，全面改行按照不同稅種特征和財力上不擠不讓原則在不同層級政府之間按比例分享主要稅種收入的規范性收入劃分體制。這種新體制，從經濟方面打破了各級政府對不同所有制企業和不同層級國有企業在收入利益方面的親疏關系影響，有利于為各類企業公平競爭創造了財政體制條件;從財政方面，構建起省市縣之間水漲船高、水落船低、利益共享、風險共擔的稅收收入增長機制，既有利于調動各級政府發展經濟的積極性，也有利于各級政府財政相對穩定運行，同時由于稅收分享比例規范、透明度極高，還減掉了省級財政防范市縣搞稅收混庫的監督成本。同時，遵循公共財政原則，會同省編委辦聯合研究提出《關于清理規范事業單位財政支出范圍的意見》，經省政府常務會通過后印發執行，但由于時機不夠成熟、遇到阻力太大，此項改革未能如期實現目標。

2003年，提出“講科學、求規范、重創新，興財政、促發展、為人民”的基本理財思路，致力于加快推進各項自主創新型財政改革向更大深度和廣度發展。其一，對各市縣實行激勵性財政收入體制，對張家口、承德兩個地區和其他地區所屬的困難縣實行省級稅收全部返還，對其他設區市實行省級分享稅收按照增幅分檔、超收返還，促進各地區加快發展經濟;其二，在全國率先推出分離國有企業辦社會職能的改革，由財政籌資承接國企分離出來的中小學經費，回歸公共財政本位，減輕企業負擔，促進國企改革與發展;其三，對預算管理、財政支出管理和財政體制等方面系統深化改革提出更高的要求、做出更長遠的研究部署。

2004年，開始探索財政專項資金使用績效評價，以促進財政資金使用效益不斷提高;著眼于集中財力辦大事、提高財政資金配置效益，實行分類分口切塊分配的預算決策辦法;著手部署編制三年滾動預算和績效預算改革方案研究。

2005年，著眼于促進縣域經濟科學發展，進行縣鄉財政體制兩分法改革，分三年推進到位:對經濟薄弱的鄉鎮實行縣級財政統收統支體制，以利推進基本公共服務均等化;對經濟發展潛力較大的鄉鎮實行分責分稅分權的規范分稅制，以利按照規模經濟規律相對聚集式地發展非農產業，并助推縣域城鎮化進程;在河北省政府季允石省長和郭庚茂常務副省長的支持下，出臺全國第一部關于預算管理的地方政府規章——《河北省預算管理規定》，以鞏固和推進預算管理改革、部門間預算責權配置改革;繼續擴大財政支出績效評價覆蓋面;在白克明、季允石、郭庚茂等省委省政府領導支持下，試行向省直部門派駐財政監察組實施旁站式的實時監督機制，得到財政部紀檢組長金蓮淑和監督司司長耿虹同志的肯定和鼓勵;部署開展合理劃分政府間財政支出責任劃分改革研究;致力調整轉移支付結構，壓縮專項轉移支付項目;著眼于加快財政支出預算執行進度、提高財政資金使用效益，開始在明確預算執行分段進度要求基礎上，對省直各部門和各市縣試行按月考核通報預算執行進度并根據年終結轉情況扣減下年度專項支出預算指標的約束機制。

2006，推進主要發展性支出預算績效管理，省級主要部門預算中的專項資金明確績效目標，專項資金績效評價接近全覆蓋，并嘗試將績效評價結果與下年度預算安排掛鉤，并選擇兩個部門開展整體績效預算管理試點;深化細化研究政府間財政支出責任劃分改革和發展性專項資金中期滾動預算改革的操作性方案;以省長令頒布《河北省財政監督規定》，鞏固財政監督機制改革成果。

2007年，省級預算初步做到發展性資金項目全部從預算項目庫中選取，并普遍明確預期績效目標;政府采購支出接近全部編入部門預算;試行事業單位經費供給機制改革，對10所骨干大學經費改行在既有基數基礎上按畢業生就業率等綜合因素確定增長率的辦法;支持經濟發展資金改以資本金注入、財政補助、貸款貼息等方式投入，資本金注入分別采取直接增加省級投融資機構資本金和通過省級投融資機構持股兩種形式投放;形成省以下政府間財政支出責任劃分研究報告，對249項支出責任提出劃分意見。

2008年，當年8月河北省政府下發《關于推進省級部門發展性支出三年滾動預算編制工作的實施意見》，決定從2009年度起在水利廳、衛生廳等15家省級預算部門逐步推進發展性支出三年滾動預算編制工作，強化年度預算之間的連續性，《中國財經報》和《中國財政》雜志先后以《預算部門眼里的滾動預算》和《財力瞻前配置的科學嘗試——河北省編制三年滾動預算的實踐與探索》為題進行了報道;繼續加大績效預算實施力度;省政府出臺文件，選擇12類47項支出，在全國率先試行省以下政府間財政支出責任劃分改革，相應調整省級專項資金項目，并落實到2009年預算編制中，2008年12月19日《中國財經報》以《河北試水明晰政府間財政支出責任》在頭版頭條位置報道;著眼于促進經濟發展方式轉變，調整省以下財政收入劃分體制，上收資源稅分享級次，下劃一般營業稅和高新技術產業和農業產業化龍頭企業的增值稅;試行一般轉移支付資金分配與各市縣機關事業單位津補貼水平倒掛鉤機制。

2009年，發展性支出三年滾動預算試點部門擴展到42個，被財政部確定為全國唯一一家省級中期預算編制試點;繼續完善全過程績效預算管理改革方案，探索建立省級部門財政支出績效問責機制;組織開發并試運行財政專項資金支出即時分析監控系統，將全省2.2萬項1500多億元專項資金納入監控管理，得到財政部和省委省政府領導的充分肯定，《財政監督》2010年第1期和中國經濟網2010年2月8日分別以《構建財政專項資金即時分析監控系統 推進財政管理科學化精細化》、《讓財政專項步入陽光地帶——河北省建立財政專項資金即時分析監控系統掠影》為題進行了報道;進一步擴大省以下政府間財政支出責任劃分改革，覆蓋到114項支出責任，相應制定了專項資金配套管理辦法;制定并推行縣鄉級預算管理規程和預算文本范式，選擇11個財政改革與管理綜合示范縣進行重點指導和培養，使其發揮率先構建現代公共財政體系的改革“試驗田”和其他縣就近學習效仿的樣板示范作用。

2010年，省以下政府間支出責任劃分改革覆蓋到所有支出責任，將交通交警系統的人員經費、公用經費和農村公路養護經費全部下劃給同級財政管理;將省級發展性支出三年滾動預算改革覆蓋所有部門和所有發展性支出，選擇部分部門試編完整的滾動預算;以省政府文件出臺全過程績效預算管理改革方案，省級對所有發展性支出、專項公用經費全部實行年終績效評價，推行績效問責制，2010年12月14日《中國財經報》以《河北省初步建立全過程預算績效管理體系》為題進行報道;全面運用財政專項資金即時分析監控系統，加強財政資金的日常監管;提出系統集成已有各項改革、率先系統構建地方現代公共財政體系的初步設想。①最先見諸《中國財政》2010年第8期發表的齊守印署名文章《構建現代公共財政體系的主要任務》;之后，經進一步擴展，發表于《預算管理與會計》2010年第2期上的《關于“十二五”深化財政改革的思考與建議》，主要內容就是建議從“十二五”開始將構建現代公共財政體系作為我國深化財政改革的基本目標，以財政現代化支撐和促進國家治理現代化，其含義與黨的十八屆三中全會決定提出的建立現代財政制度大同小異——該文2012年獲得財政部和中國財政學會全國財政理論研究優秀成果一等獎。其后，又在李杰剛等同志協助下組織人員細化深化內容，2012年由中國財政經濟出版社出版了《構建現代公共財政體系——基本構架、主要任務與實現途徑》一書;同時，2011年河北人民出版社出版的筆者所著《探索構建現代公共財政體系的河北實踐》一書，則逐年反映和記錄了2003～2011年間河北省各年度財政改革創新的探索推進過程。

2011年，繼續深化和完善績效預算管理、發展性支出三年滾動預算等項改革;將派駐監察組進行旁站式監督的覆蓋面擴大到15個省直部門、涵蓋90%以上財政專項資金;豐富完善關于探索構建地方現代公共財政體系的內容，據此制定河北省“十二五”財政改革發展規劃，并納入中共河北省第八次代表大會主要文獻和2011年1月河北省第12屆人代會通過的《河北省“十二五”經濟社會發展規劃》。

由于17年連年深化擴展財政體制和財政管理改革創新，大大促進了河北省現代財政管理水平的提升，也更好地發揮了財政促進經濟社會發展和民生改善的功能。根據2011年上半年在釣魚臺國賓館正式發布的財政新聞，在2010年財政部財政科學研究所組織開展的全國地方財政科學化精細化管理評估中，河北省財政管理水平得78.2分，高出各省市區均值6個百分點，居全國第一位。

至此，河北省財政改革創新的目標雖然取得多方面成績，但還遠遠沒有完成。其后的2012～2013年，河北財政改革進入短暫的休眠期并發生局部倒退。不過，深化財政改革、構建現代財政制度或現代公共財政體系乃是大勢所趨，而且對推進國家治理現代化具有重要支撐作用，黨的十八屆三中全會做出《關于全面深化改革若干重大問題的決定》以后，河北財政改革從今年起又迎著強勁春風里重新揚帆起航了!