舊城更新的中觀層面規劃管控思路與方法
——以廣州市舊城保護與更新規劃為例

◎ 馮 萱 吳 軍

舊城更新的中觀層面規劃管控思路與方法
——以廣州市舊城保護與更新規劃為例

◎ 馮 萱 吳 軍

在日益復雜多變的市場環境以及多元博弈的利益格局下，舊城更新具有多目標、多主體、系統性強等特點。然而傳統規劃管理體系中，上至市域層面的城市總體規劃、歷史文化名城保護規劃，下至指導地塊開發的控制性詳細規劃，均因其編制側重點不同，缺乏立足舊城整體、具有綜合系統視角的規劃建設指引。本文借鑒廣州舊城保護與更新的經驗，結合目前舊城規劃管理方面的要求，總結提出了新城與舊城聯動、整體系統更新、保護與更新差異化管控、控制與引導相結合的中觀層面規劃管控思路和方法，以期科學有效地引導舊城發展。

廣州 舊城更新 中觀層面 規劃管控

隨著社會經濟轉型，城市發展在土地資源有限的現實約束下，轉為更加注重舊城更新。然而，改革開放30年，中國城市經歷著急劇的城市化過程，經濟、社會、環境、思想、制度、文化都出現前所未有的變動，并形成了今天復雜多變的市場環境和多元博弈的利益格局，舊城規劃管理的對象日益復雜；同時，舊城更新較之以往更為艱巨，不僅面臨物質性老化問題，還交織著結構性和功能性衰退以及與之相伴而生的傳統人文和歷史文化環境的繼承和保護問題[1]，舊城更新逐步朝多目標方向發展。目前，涉及舊城空間管控的規劃很多，但由于規劃的側重點、核心思想、實現途徑以及規劃方法論的差異，使得規劃難以同時滿足舊城保護和更新兩方面的需要，也難以有效指導規劃管理和實施。

一、廣州舊城現狀問題

廣州舊城涉及3個行政區。由于各區的發展基本延續了歷史功能和空間格局，因此面臨的問題與挑戰存在較大差異，但總的來說，存在兩個共性問題（表1）：

一是歷史文化保護問題，主要表現為道路建設嚴重破壞舊城肌理（圖1），廣州“山、城、田、?！钡臍v史格局受到嚴峻挑戰（圖2）；街區風貌失控，新增建設屢屢突破傳統風貌尺度（表2，圖3）；危破舊房建筑量增加，建筑持續頹敗（表3）；非物質文化遺產難以為繼，本土文化日漸式微。

二是資源配置問題。舊城所在的三個行政區均呈現高強度、高密度的空間發展態勢，但空間結構失衡，產業、人口、設施互不匹配，并導致城市土地效益有限、運行效率較低（表1）。

表1 舊城各行政區發展狀況

二、舊城發展困境的癥結

（一）缺乏舊城發展的整體性研究，難以實現城市的可持續發展

在經歷十多年的新區拓張建設后，中國新一輪的城市化試圖探索一種“非擴張型”的建設用地規模調控方式，以求實現城市的可持續發展。90年代以來，出于拉開城市骨架、提升基礎產業、重塑中心城市的理想，廣州城市發展具有外延擴張和以投資推動為主的明顯特征。在外延擴張構建城市框架的過程中，政策導向和發展重心的偏離使得對舊城問題缺乏認真的調查研究，缺乏對城市空間關系、對沖機制的把握，導致新舊區之間的開發缺乏聯動，新城區的外延發展與老城區的內涵提升相脫節，具體表現為：功能調整及優化配置相脫節，導致新區城市功能難以集聚，舊城空間持續被低端功能占據；公共服務資源配置脫節，新區設施配置滯后開發，舊區部分設施過量但服務質量不高；人口分布失衡，新區人口導入困難，舊區人口疏解無力。由于缺乏對舊城發展的統籌謀劃，舊城更新往往局限于局部地塊的改造或整飾，舊城問題沒有得到根本解決。隨著房地產市場的升溫，更新的成本日益增加，舊城錯過了城市空間結構調整的良機，無從助力廣州實現建設世界文化名城、國際化都市的可持續發展目標。

圖1 上世紀90年代與40年代廣州城市風貌對比圖

圖2 廣州歷史城區景觀視線遮擋分析圖

（二）缺乏系統統籌的思路，難以解決舊城“經濟-社會-物質-文化”四位一體結構性下沉的發展困境

舊城是個復雜的系統，涵蓋經濟、社會、歷史文化、建筑、基礎設施等一系列物質及非物質要素。近年來，廣州舊城面臨“經濟-社會-物質-文化”四位一體結構性下沉的困境，其很大程度上是由于對舊城缺乏統一系統的把控造成的。以往涉及舊城發展管控的規劃并不少，但各類規劃因其編制側重點不同，關于舊城發展的思路也不統一。比如：歷史文化名城保護規劃提出保護對象與原則，而不涉及舊城更新提升；控規著重地塊建設控制，而缺乏舊城人口與建設規模的調控要求；各類地塊改造規劃大多以經濟平衡為導向，缺乏歷史保護的公益性視角。由于對舊城缺乏系統認識和科學有效的規劃管理，導致以往的舊城改造呈現單一更新目標、單一操作主體和資金來源、單一安置補償機制、單一地塊平衡、單向被動式的設施配置思維、單一政策配備等局限的更新模式（表4），加劇了舊城問題以及發展和保護的矛盾，破壞了城市的整體協調和綜合開發，導致舊城價值無法發揮、運行效率低下。

表2 廣州舊城歷史審批案件容積率指標情況（2007）

圖3 廣州舊城歷史審批案件容積率分布情況(2007)

表3 舊城現狀建筑質量情況（2007）

（三）保護與更新對立的“一刀切”管理方式，難以滿足多目標的舊城發展需要

90年代房地產開發熱對舊城問題的加劇以及對歷史文化的沖擊為管理者敲響了警鐘，開發商主導的舊城重建模式受到社會各界批評。1999年，廣州市政府明令禁止開發商參與舊城改造，并因此開始獨自承擔舊城更新的重任。相應地，城市規劃管理加大了對舊城更新的管控力度，非政府主導的一切拆建、改造、功能置換都被嚴格控制①。在經歷20年的建設性破壞后，政府及社會都出現了價值觀的過度反彈，舊城“保護”與“更新”對立的思維主導了這一時期的公共政策。所謂“過猶不及”，以“嚴控”為特征的規劃管理是在消極地保留舊城形態，而非將舊城看做是經濟社會空間載體。事實上，2000年以后風靡全國的城市美化、立面整飾運動是在間接地剝奪舊城的發展權，并導致舊城頹敗衰退。光鮮的建筑表皮掩蓋了舊城發展的真實訴求，舊城產業低端化、交通擁堵、居住條件惡化、設施陳舊、消防隱患、服務設施不合理等都是迫切需要面對的問題。從開發商主導的舊城開發到政府主導的城市美化，都是基于“保護”與

“更新”對立的思路，“一刀切”非拆即保的規劃管理方式難以妥善解決舊城問題。

表4 廣州舊城更新歷程及模式特征

（四）重控制輕引導的管控要求，難以滿足舊城更新多主體的特點

目前對舊城更新相關活動的管控沿用的是以容積率為核心控制指標的控規體系。該體系最重要的特征就是“政府主導的、強制性的、簡化的、適應快速拓展的”（王富海，2010），在完全掌控土地資源的前提下，通過城市規劃管控強制性地自上而下逐層深化和實施。然而，“在面向舊城更新時，規劃管理的最根本前提改變了，更新對象是建成用地上的建構筑物，產權已基本不在政府手中”[2]。面對業主方、投資方和相關社會群體之間的復雜利益關系，如果繼續沿用傳統的至上而下的控制方式，必然導致利益難協調、規劃難實施。規劃管理必須求變，強化引導、協調的作用，理順多方利益與城市整體利益的關系。

三、“中調”與“亞運”背景下廣州舊城更新的目標

90年代的新區拓張拉開了城市空間格局并初步建立了廣州多中心的城市結構。然而，由于2200年以來舊城一直是廣州行政、商業、文化核心，集聚大量優質的服務資源，在市域交通網絡格局延續以往中心放射形結構情況下，較為單一的產業功能外溢使得各新區組團對舊城的依賴日益加劇。另一方面，中心城區空間配置分散混亂導致其集聚與輻射的效能低下，舊城問題逐步放大。

2004年，廣州取得了2010年第十六屆亞運會的舉辦權。這一大事件刺激著政府在做“大”廣州的戰略下，開始思考做“強”廣州、做“好”城市品牌的問題。2006年提出的“中調”戰略是廣州發展思維質的轉變，其中蘊含著對廣州城市核心競爭力的基本判斷，即從長遠來看，土地消耗型的發展道路是不可持續的，廣州需轉變“增量”拓展為“存量”提升的空間發展方式，通過調優老城區功能布局、塑造城市文化品牌來增強城市綜合競爭能力。所謂提升城市競爭力，包含了提升“實力”與“魅力”兩個方面。提升實力就要正視和解決城市問題，創造宜居宜業的人居環境；提升魅力則需要保護和復興本土文化，塑造城市個性，增強吸引力。

在此戰略契機下，擁有深厚產業基礎及豐富歷史資源的舊城迎來再發展的機遇，成為廣州塑造文化個性以及向可持續發展轉型的重要戰略資源，舊城更新因此成為了整個經濟社會發展工作中重要組成部分，其工作重心逐步從過去單一物質空間改善轉變為從總體上面向提高城市活力、推進社會進步、促進城市文明這一更長遠全局的目標。

四、基于中觀視角的舊城更新思路與方法

2007年，廣州市規劃局著手組織編制《廣州市舊城保護與更新規劃》（下文簡稱《保護與更新規劃》），在全市層面首次確立“保護”與“更新”緊密關聯的思想，改變了過去要么全拆、要么全保的非此即彼的取向。通過深入調查，該規劃針對廣州舊城存在的問題和發展困境，提出了基于中觀視角的舊城更新思路、策略以及管理方法。

（一）建立“新城”與“舊城”聯動的城市空間發展思維

《保護與更新規劃》第一次明確劃定了廣州舊城的空間范圍，提出了以此為界限的新舊城聯動發展思想。該范圍不但涵蓋了《廣州市歷史文化名城保護規劃》所劃定的歷史城區范圍，同時還包括了30年以上樓齡的舊房集中區，總面積為54平方公里（圖4）。

新舊城聯動發展的核心思想不僅僅是將舊城看作一個整體，而是將整個廣州看作一體空間進行城市空間資源配置的梳理與重構。由于以往舊城單一地塊經濟平衡的思路容易導致舊城人口及設施壓力上升并危害到歷史文化資源保護，因此僅僅是局部擴大改造范圍，或是舊城內多地塊聯合開發，甚至將整個舊城作為整體進行改造資金內部平衡的方式必然也會加劇舊城問題。要擺脫過去的發展困境，舊城更新就必須上升到廣州市級范圍來考慮和行動。事實上，新舊城發展是相互促進、不可分割的。新城需要舊城實現文化戰略，以彌補自身在城市個性與吸引力方面的不足；而舊城也需要空間實現部分傳統產業外遷，疏解舊城人口，緩解舊城基礎設施及交通壓力以改善生活和生產環境。同時，通過空間騰挪，吸引高端服務業進駐，進而促進舊城產業升級。新舊城聯動發展既能為新區提供就業機會，又能促進舊城產業升級，從而實現城市結構的優化，整體提升廣州的競爭力。然而在土地資源不足、財政緊缺的情況下，舊城難以獨自完成大量的公益性投入。舊城內、外必須建立產業功能遷移、稅收補貼、土地收益反哺的聯動機制。因此，54平方公里舊城界限的劃定，是實現區域聯動發展的前提條件。

（二）強化“整體”與“系統”的更新策略

《保護與更新規劃》以中觀視角把握舊城更新目標與策略，強調舊城作為一個整體空間對實現產業、人口、設施系統性調優以及文化復興的必要性，并提出以下幾方面的規劃原則：

一、全市統籌、以區為主的原則。在思路、組織和政策上強調市級層面的統籌主導作用，變單個項目組織為全市舊城整體運作。從全市層面制定舊城更新實施的配套建議，形成統一的公共政策，有序指導舊城日后的保護、更新和發展工作②。同時，對舊城更新中的保護、整治、拆遷、補償、安置、開發建設等涉及眾多利益主體的各個環節進行引導。市級機構決策權適度下放，成立相應的分支機構。區作為責任主體，根據自身區情差異、部門職能分工不同，負責本區范圍內的舊城保護與更新工作。

圖4 廣州舊城范圍

二、總量不變、內部調控原則。經過分析論證，明確廣州舊城人口與建設規模保持不變。同時，為了緩解歷史文化保護壓力，在保持舊城建設總量不變的前提下，實現歷史風貌地段與非歷史風貌地段的開發強度轉移。歷史風貌地段（總面積約29平方公里）內的人口與建設規模應減量；非歷史風貌地段（約25平方公里）因其設施條件較好、風貌保護無特殊要求，可適度增加建設規模以滿足舊城部分回遷訴求，以及減緩改造的資金壓力。

三、系統更新，整體提升原則。實現舊城產業、人口、設施的系統更新。產業與人口調整方面，提出“遷、提、轉、引”策略，引導舊城現有產業升級、調整就業人口結構。通過新舊城聯動發展，遷出一批低端商貿業；提升一批對地區設施影響較小的商貿業；轉型一批文化關聯度高的產業；通過舊城居住條件改善、土地功能置換、綜合環境整治、特色文化挖掘，吸引一批高端服務業進駐。設施更新方面，根據城市功能布局及空間結構調整要求，以街區基礎設施、服務設施的整體承載力和開發強度的雙向匹配為目標，利用GIS技術同步完善中小學、醫院、市場、文化中心、綠地等公共服務設施系統及更新供水、排水、供電、通信等基礎設施。

（三）提出“保護”與“更新”的差異化規劃管控思路

舊城要謀求經濟、社會、文化的可持續的發展，就要破除過去將“保護”和“更新”對立的思路，既要重視歷史文化保護與延續問題，也要正視和解決舊城的癥結。“保護”是舊城更新的前提與城市可持續發展的基礎?！案隆笔歉淖兣f城落后狀態，滿足市民對高品質生活、社會對高效率生產環境需求的途徑。同時，“更新”也是實現街區復興、解決人口老齡化、為歷史文化延續和興旺創造良性外部環境的有效方法。

從狹義來看，“保護”強調的是保留為主；“更新”強調的是革新改造為主。兩者在改造實施過程中孰多孰少往往是爭論的焦點。而“拆、建、留”之間“度”的權衡把握也是城市規劃管理中的難點。由于目前各級不可移動文物及歷史文化街區評定門檻較高，列入法定保護的物質遺產有限，導致許多具有傳統風貌的舊片區缺乏保護的法理依據，從而面臨較重的城市開發壓力。為彌補舊城保護方法單一，解決過去非“?！奔础安稹钡膯栴}，規劃根據街區保護價值差異③，實行舊城分級保護策略，將舊城劃分為絕對保護區、重點保護區、風貌協調區、更新改造區（圖5），在改造目標、改造原則、規模控制方面實行差異化規劃管控（表5,表6）。

圖5 廣州舊城分級保護圖

表5 廣州舊城保護分級及管控要求

表6 規劃前后分區建設容量變化情況

（四）提出“控制”與“引導”結合的規劃管理方法

舊城更新發展過程所涉及多元利益主體的特征決定了，舊城規劃的實效性不在于它能否編制精細化的空間規劃設計，而在于對市場不確定性及多元化改造目標的較強適應能力。為了突出這一特征，舊城更新過程應逐步轉變為協商的、動態的、彈性的，而規劃的管理重心勢必也要從確定城市開發建設項目轉向對公益性資源的保護與利用以及如何調動城市各利益主體參與規劃、建設城市的積極性。相對于目前較為完備的以控規為主體的強制性規劃管理體系，舊城更新中尤其需要加強的是引導性的規劃管理內容。《保護與更新規劃》對“控制”與“引導”相結合的規劃管理體系做了多方面的探索，并提出以下三點規劃方法：

第一，明確控制與引導的內容。城市規劃須要控制的是舊城環境容量、歷史文化遺存的有效保護與利用，以及公益性基礎設施的合理布局；需要引導的是符合公共利益的開發建設。因此，對歷史街區與建筑的尺度、風貌、肌理，對公共服務設施及開敞空間的布局、用地規模，應采取控制為主的規劃管理方式；對街區居住條件改善、功能更新應該采取引導為主的規劃管理方式。

表7 廣州舊城改造模式分類及規定

第二，改變以“容積率”為核心指標的控制體系。對于歷史文化保護來說，容積率并不是最為關鍵的控制指標。舊街區尺度、肌理的延續主要是和建筑密度與建筑高度相關；而街區風貌則與建筑風格、色彩、材質相關。為體現舊城風貌控制的特點，《保護與更新規劃》制定了以建筑密度及建筑控高為核心的控制條例，并嚴格落實了《廣州市歷史文化名城保護規劃》對各類保護范圍的控高要求。此外，為彌補現行規劃管理技術標準的局限性，積極引導建筑自主更新并協調新舊建設風貌，規劃編制研究了《廣州市舊城更新規劃編制指引》④，針對舊城范圍提出了涵蓋建筑設計、道路建設、公共服務配套標準、綠地景觀設計等方面的技術指引。

第三，提出四類改造模式適應舊城多樣化更新要求。各個時期形成的街道特征，各種因生活生產的多元化需要所產生的各種業態，已經成為廣州歷史舊城的重要組成部分，保護這種多樣性并加以提升，是對廣州歷史文化名城整體性、原真性保護的重要補充，也是舊城活力提升的基礎。原有以容積率為核心控制指標的管理體系默認的是自上而下的單一主體開發方式，容易導致“一刀切”大拆大建，并對舊城多樣性的文化及風貌造成破壞。因此，對于非歷史文化街區，規劃管理應留有余地，積極引導業主意愿、主動適應地區需求變化和市場走向，將工作重點轉向規定必須改善什么、不允許做什么，允許做什么，根據什么來做。規劃因此對舊城街區提出歷史文化保護性整治、成片拆除重建、零散拆建三類改造模式，并建議協同國土與房管部門制定較為寬松的自主更新鼓勵政策與規劃指引。

表8 分區改造模式建議

五、廣州舊城更新實施成效

《廣州市舊城保護與更新規劃》為廣州舊城更新建立了全面、清晰、系統的視角，并為舊城的建設活動提供了中觀層次的規劃管控技術依據。在其統籌指引下，從2008年至今廣州不斷推進舊城更新工作，其中，進入實施或已完成的項目十余個，均取得了較好的效果。

六、總結

在土地資源有限、社會經濟面臨轉型的背景下，舊城更新之于城市發展的意義重大。然而對于大多數中國城市來說，今天的舊城更新任務艱巨，面臨著更為復雜多變的市場環境，多元博弈的利益格局，以及不斷上升的城市發展訴求。城市規劃應及時轉變思路，加強系統性、多學科的研究，強化協調引導的作用。為此，《廣州市舊城保護與更新規劃》基于中觀規劃的視角提出了舊城更新的方法和規劃管理措施：1.提出新舊城聯動發展，從根本上緩解舊城人口及建設壓力問題，促進全市一盤棋地進行空間資源重構配置。2.提出舊城系統性改造思路，解決“產業-人口結構-物質空間-歷史文化”四位一體結構性下沉的問題，滿足舊城多目標更新的要求。3.提出舊城差異化保護的思路和方法，按照不同歷史文化保護要求，分級分類地提出控制要求，協調好舊城“保護”與“更新”的雙向訴求。4.提出“控制”結合“引導”的舊城規劃管理方法，改變以容積率為核心指標的控制體系，從控制內容及規劃技術標準兩方面提出適合舊城多元特點的管控指標與指引。同時，舊城更新實施還應加強市一級層面的組織、政策、資金保障，通過健全舊城改造機制來為舊城更新提供更為穩定的發展環境。

表9 舊城更新實施項目情況表（2008年至今）

圖6 舊城更新實施項目分布圖（2008年至今）

注釋：

①以住宅更新為例：舊城居民私宅一律不得進行更新功能；除危破房外，建筑不得改變原有結構，只允許原狀修復。

②2010年，廣州市成立了廣州市“三舊”改造工作辦公室，專職負責舊城鎮、舊村莊、舊廠房區改造的審批審核事項。

③2007年9月至2008年3月期間，廣州市城市規劃勘測設計研究院、廣州大學、中山大學聯合開展的舊城基礎調查及研究工作。街區保護價值差異的甄別主要根據該項調研的現狀歷史文化遺存分布、非物質遺產及街區風貌評估內容確定。

④該指引尚未公布實施，作為下一步修編《廣州市城市規劃管理技術標準與準則》的技術建議。

[1]葉紅.整體·連續·活力[D].重慶大學,2004： 1.

[2]吳志強,王學峰,王富海,等.城市更新規劃與城市規劃更新[J].城市規劃,2011(2)：45-48.

Meso Ideas and Methods of Inner City Renewal Control： A Case Study of Guangzhou

Feng Xuan,Wu Jun

Under an increasingly complex and volatile market environment of multi-section interests,inner city renewal is characterized with multiple goals,multiple participants,and strong systematicness.However,under the conventional planning management system,city-wide master plan and historic and cultural city preservation plan as the higher level plans,or controlling detailed plan as the lower level guidance plan for development,are short of a plan construction guidance which is based on the inner city as a whole and with comprehensive system perspective.This is due to the different emphasis of these plans.This article illustrates the experience of Guangzhou’s inner city preservation and renewal,combines the requirements of urban planning management,and summarizes some meso managerial ideas and methods of linking the new city to the old one,whole systematic renewal,differentiated control of preservation and renewal,and combination of control and guidance,which will hopefully lead to a scientific and efficient guidance for inner city development.

Guangzhou; inner city renewal; meso level; planning administration and control

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.03.001

馮萱，廣州市城市規劃勘測設計研究院主創規劃師，工程師。吳軍，廣州市城市規劃勘測設計研究院副所長，高級工程師。

（責任編輯：盧小文）