街道辦事處體制機制研究

李愛國+張新君+范東輝+姜鷗

街道辦事處作為政府的派出機構，在城市社會管理中發揮著重要作用。但隨著城市經濟社會飛速發展，街道辦事處在管理體制和運行機制方面存在的問題也顯現出來。隨著城市基層行政體制改革逐步深入，應強化街道辦社會管理和公共服務職能，構建高效、有序的社會治理新格局。

一、哈爾濱市街道辦事處管理體制現狀

隨著改革開放和現代化建設步伐的加快，城市管理體制改革拉開了帷幕。集中體現在行政權力下放和城市管理重心下移。一方面，政府職能部門將任務下放到街道；另一方面，隨著“單位制”解體，大量社會工作沉淀于街道。同時，民政部1991年首次將“社區建設”引入國內，街道辦自然就承擔起對社區的組織、管理和服務工作，其任務進一步加重，街道辦事處也得到了前所未有的發展。隨后，哈爾濱市于2000年11月頒布實施《街道辦事處條例》（以下簡稱《條例》），采用“兩級政府，三級管理”的城市管理體制。自2002年底全市機構改革后，哈爾濱市城區街道辦一般設置“六辦一所一中心”，分別是：黨群辦、行政辦、城管辦（環衛所）、社會事務辦、財政經濟辦、綜治維穩辦、司法所和社區服務中心。根據相關規定，作為區級人民政府的派出機關，街道辦事處接受區政府領導，下轄若干社區居民委員會，行使區政府賦予的職權，承擔指導居民委員會工作及人民調解工作；開展社區建設、發展社區文化、社區教育、社區衛生、社區體育等事業；負責自管街路和居民庭院的市容、環境衛生、綠化及市政設施建設，開展愛國衛生運動，冬季道路清冰雪，落實門前“四包”責任制等十七大項工作職能。2012年《哈爾濱市人民政府印發關于進一步完善城市管理體制和工作機制若干問題意見的通知》，進一步明確了落實城市管理工作任務職能。從哈爾濱市2001年黨政機構改革時各街道辦事處明確的職能與哈政發[2012]7號對照很明顯地看出，現實中的街道辦承擔的工作任務，已經大大地超越了法律規定的范圍。

目前，哈爾濱市城區共有街道辦事處110個。其中，老城區街道辦事處75個，占總數的68.8%；城鄉結合部17個，占總數的15.6%；由鄉鎮改建的街道辦事處18個，占總數的16.3%。老城區的街道辦事處多處于中心城區，經濟和各項社會事業相對發達，具有良好的基礎條件，其公共服務功能發揮也相對較好。地處城鄉結合部的街道辦事處，一般流動人口較多，城市管理和社會穩定工作相對繁重。

二、現存的主要問題

1、街道辦事處與上級職能部門間的關系不順。目前街道辦事處的很多工作《條例》中并沒有規定，多是由上級部門下派的任務。由于下派程序不夠規范，責、權、利不夠明確，出現很多問題。比如，許多部門以創新工作方式和面向基層的名義，給街道辦事處和社區居委會派來諸如工會員、婦聯員、環保員、環境駐在員等，既加重街道辦事處的負擔，又難于綜合協調；還有些部門甚至將街道辦事處看作是部門的延伸機構，將一些專業性工作交給街道辦事處或延伸到社區居委會。上級部門對下派的一些工作，如安全、維穩、計劃生育等實行“一票否決”，也使得街道辦事處疲于應付。

2、街道辦事處權責不統一。大量的城市事務需要街道辦事處去處理，其職能不斷增加，但卻沒有相應的法定地位和行政權力來承接和處理這些事務。因對有些任務沒有行政指揮權、執法權、協調權，只能充當上級政府的“二傳手”，致使工作無法落實到位。

3、相關法律法規建設滯后。2009年6月27日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議決定，將1954年12月31日全國人大常委會通過的《城市街道辦事處組織條例》廢止。目前沒有新的法規出臺。

4、街道辦事處與社區的關系不順。街道辦事處代表區政府在轄區內實行社會管理，其管理手段是行政手段。社區居委會是居民自治組織，代表居民在社區內進行社區管理，其管理手段是自我管理。但目前，由于街道辦事處承擔了過重的工作任務，在人員有限的情況下，不得不將一部分工作下派給社區居委會，致使街道辦事處與居委會的關系也變成事實上的領導與被領導關系，弱化了街道辦事處本身應承擔的職能，又造成社區組織的職能錯位和扭曲。

5、社區行政化傾向突出。據不完全統計，目前社區承擔20多個部門的100多項工作，建立50多本臺賬及檔案，行政化傾向突出，制約了社區自治組織作用的發揮，也與擴大基層民主、增強居民自治的要求不符。

三、完善街道辦事處管理體制機制及建立大社區的意見和建議

（一）對街道辦事處體制機制調整的建議

1、合理界定職能，規范委托或授權事項，理順街道辦事處與區級政府工作部門的關系。明確街道辦事處轄區內總負責的地位，進一步規范街道辦事處的權限和責任。按照責權利相一致的原則，繼續推動事權下放。將部分城市管理和服務事權，特別是直接為城市居民服務的事務性工作，下放到街道辦事處。對區政府部門工作進街道辦事處嚴格實行準入制，并明確職責權限。

2、多措并舉，理順街道辦事處與社區居委會的關系。通過增加財政投入，配齊硬件設施，進一步加大街道辦事處社區服務中心建設力度。逐步建設數字化網絡服務系統，對社區居民日常性、事務性事項實行一站式受理。逐步將一些事務性工作交給街道辦事處社區服務中心承擔，充分發揮其作用，避免出現社區居委會行政化傾向。

3、整合機構，提高效率，深化街道辦事處管理體制改革。根據街道辦事處職能情況，進一步整合其內設機構，避免職能交叉，減少領導職數，增加具體工作人員數量。

4、改革和完善街道辦事處工作考核辦法。一是在考核內容上加大公共管理和社會服務工作的考核比重。二是在考核標準上由偏重經濟指標轉向改善民生，把居民滿意度作為評價工作的標準之一。三是在考核方式上改變過去由區委、區政府及職能部門單方考核辦事處工作轉向政府與居民群眾廣泛參與考核評價。

5、研究制定保障街道辦事處經費供給新機制。目前，多數街道辦事處人員開支及事業經費除上級財政撥付一部分外，不足部分主要是靠與區財政的稅收分成供給。若街道辦事處不抓經濟，區級財政須建立公共財政保障體制，對街道辦事處用于社區管理、服務、黨建、安全、社會保障和就業、社會事業發展及城市維護等方面的費用應綜合考慮，從根本上予以保證。

6、盡快出臺新的法規。2009年全國人大常委會廢止《城市街道辦事處組織條例》后，一直沒有新的法規出臺。隨著經濟和社會的快速發展，面對新的形勢，街道辦事處的法律地位亟需明確。

（二）探索構建大社區管理模式

撤銷街道辦事處、建立大社區既有政策理論基礎，又有利于強化社區自治功能，培育和發展社區服務實體、中介組織和專業性社會工作機構；有利于減裁臃腫冗余機構，降低管理成本，減輕納稅人負擔，將更多的財政資金用于改善民生；有利于通過轉變職能，實現政府職能歸位，減少服務管理層級，實現扁平化管理，促進工作重心下移，徹底把政府的服務觸角延伸到最基層。特別是在目前街道辦事處各方面關系難以理順、職責難以劃清、權限難以界定、工作難以開展的情況下，撤并街道辦事處構建新型社區具有重大現實意義。

新型社區管理模式構想。撤銷原有街道辦事處管理層級，構建新型社區。在職能方面，撤銷街道辦后，其原行政職能交由區政府職能部門管理；為民服務事項由社區服務機構承接；社區居委會發揮社區居民自治功能。在機構方面，在區一級建立社區管理機構，負責社區和區級職能部門的溝通協調，對街道辦事處原有人員編制統一管理。在社區構建“一個核心（社區黨工委），兩個體系（社區居委會、社區服務中心）”的組織架構，形成黨組織健全、居民自治、中心服務、社會協同、居民參與的社區服務與管理新格局。社區黨工委直接由區委領導，在社區范圍內總攬全局、協調各方面工作；重新選舉社區居委會，成立社區居民代表大會和社區議事委員會，還原自治功能，完善社區自治組織框架；組建社區服務中心，履行轄區社會管理、服務居民職能，接受社區黨工委統一領導和管理。社區服務中心下設綜合事務、民政事務、人口計生、綜治維穩信訪、文明創建、社會保障、經濟服務等專業服務窗口，對進駐社區事項實行“一站式”集中辦理。社區服務中心主任可由黨工委書記或社區居委會主任兼任。在社區推行網格式管理。合理劃定網格，將區域內所有的社會事務一“網”打盡，實現服務全覆蓋，為格內居民提供“精細化”貼身服務。人員配置方面，原街道辦事處工作人員可充實到區直部門或到新成立的社區，到社區工作的保留原職級待遇不變。在制度建設方面，在社區推行社區居民代表大會制度、居民公約制度、居民和黨代表議事制度等。

試點先行。街道體制改革創新涉及到重新理順城市基層社會管理體制、政府行政體制與社區自治體制等多方面關系，更涉及到廣大市民群眾和原街道辦事處工作人員切身利益，是一個復雜的系統工程，必須進行科學論證后，試點先行，在獲得充分試點經驗并據此對街道體制改革方案進行完善的基礎上，方可廣泛推開。考慮到改革要付出相應成本，因此，應本著實事求是、因地制宜的原則，選擇適當區域作為試點。

把握重點環節。一是合理界定職能。街道管理體制調整從縱向上涉及到市級有關職能部門和區級部門的關系，橫向上涉及區級黨委、政府工作部門以及群團等多個主體之間的關系，因此，需要統籌考慮。二是妥善安排人員。人員安置是撤銷街道辦最大的阻力，為了體現公平公正的原則，可借鑒“銅陵模式”，即原街道辦事處人員，除選拔部分人員到新成立的區級社區管理機構外，其他人員一視同仁都下派到基層，身份不變、職級不變、待遇不變，明確實行“老人老辦法、新人新辦法”，避免造成攀比。同時區級部門也要盡量為社區工作人員預留提拔空間，彌補“銅陵模式”的不足。

鼓勵居民參與社區自治。進一步強化社區建設，依靠社區力量，強化社區功能，利用社區資源，解決社區問題，促進社區政治、經濟、文化、環境協調和健康發展，不斷提高社區成員生活水平和生活質量。積極動員社區干部調動居民參與社區活動意識，鼓勵各企事業單位積極參與社區建設。積極培育各類社區組織，避免居委會被“行政化”。最終使社區做到自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。

建立相應制度體系。新體制的運行需要全新的制度建設作保證，不僅要理順政府主導、多元參與治理與行政管理、居民自治的關系，更重要的是按照現代治理理念，全面設計和建設現代社區治理機構整體制度構架，如議事制度、聽政制度、民情快遞制度、居民評議制度、考核機制等等，使社區居民在行使自治權利方面有章可循。

關鍵詞：街道辦事處 體制機制 機構編制 管理創新