論體育公共服務(wù)中政府的服務(wù)職能

孫國友 劉昉

摘要：作為公共服務(wù)重要組成部分的體育公共服務(wù)備受政府和社會的重視。向社會提供體育公共服務(wù)是不斷促進群眾身體健康、滿足其日益增長的體育文化需求的重要路徑。隨著體育公共服務(wù)主體的日益多元化、社會化，政府在體育公共服務(wù)中能否扮演好自身的角色，直接影響到體育公共服務(wù)的質(zhì)量。以新公共服務(wù)理論為分析工具，在對體育公共服務(wù)的內(nèi)涵和社會背景展開分析的基礎(chǔ)上，提出政府不應(yīng)繼續(xù)以領(lǐng)導(dǎo)者的身份行使權(quán)力，政府職能應(yīng)該由“掌舵”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)“，服務(wù)內(nèi)容包括保障職能、擴展職能、組織職能和協(xié)調(diào)職能等。政府唯有順應(yīng)這一歷史發(fā)展趨勢，以服務(wù)者的姿態(tài)向社會提供更加科學(xué)、更加人本的體育公共服務(wù)，才能真正履行社會管理和公共服務(wù)職能，提高政府的公共服務(wù)水平。

關(guān)鍵詞： 體育公共服務(wù)；政府職能；服務(wù)職能；職能定位

中圖分類號： G 8005文章編號：1009783X(2014)03021403文獻標志碼： A

Abstract：Sports public service,as an important part of public service,is highly regarded by the government and the society.Providing sports public service to the communities is a significant path to promote public health and to meet the growing sports and cultural needs of the mass.With the main bodies of sports public services becoming increasingly diversified and socialized,whether the government can play its own role in sports public service is directly related to the quality of sports public service.With the new public service theory as the analysis tool,the present thesis,on the basis of analyzing the connotation of sports public service and social background,proposes that the government should cease to executing power in the role of the leader,and that the function of the government should transform from “steering” to “service”,which includes security,expansion,organization and coordination,etc.Only by conforming to this trend of historical development and providing a more scientific and humanistic sports public service to the society can the government truly fulfill the social management and public service functions,so as to improve the public service level of the government.

Keywords：sports public service;government function;service function;orientation of function

おお

收稿日期：20130506

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目（9ATY001）；江蘇省優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)基金資助項目（蘇政辦發(fā)〔2011〕6號）。

作者簡介：孫國友（1973—），男，江蘇鹽城人，在讀博士研究生，講師，研究方向為體育發(fā)展與管理；劉昉（1978—），男，江蘇南京人，碩士，研究方向為體育發(fā)展與管理。

作者單位：1.南京體育學(xué)院研究生部，江蘇 南京 210014；2.南京市溧水區(qū)體育局，江蘇 南京 211200

1.Postgraduate Department,Nanjing Sport Institute,Nanjing,Jiangsu 210014,China;2.Sports Bureau of Lishui District,Nanjing,Jiangsu 211200,China.

十二屆全國人大二次會議通過的《政府工作報告》明確指出：各級政府要全面履行職能……應(yīng)注重履行社會管理和公共服務(wù)職能，提高政府的公共服務(wù)水平，促進經(jīng)濟發(fā)展與社會協(xié)調(diào)一致，促進中國公共行政系統(tǒng)由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。國內(nèi)外社會發(fā)展的經(jīng)驗表明，要維護社會穩(wěn)定，保持經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展，就必須堅持“以人為本、關(guān)注民生、服務(wù)社會、承擔(dān)責(zé)任”的理念，建設(shè)一個高效的服務(wù)型政府，主導(dǎo)公共服務(wù)的實施。作為公共服務(wù)重要組成部分的體育公共服務(wù)備受重視。政府在體育公共服務(wù)供給中到底應(yīng)該扮演什么角色？以什么樣的姿態(tài)順應(yīng)時代的發(fā)展？服務(wù)，還是掌舵？這是當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變過程中急需解決的問題。

1體育公共服務(wù)的內(nèi)涵分析

相對于“奧運爭光計劃”和“全民健身計劃”來說，“體育公共服務(wù)”在我國出現(xiàn)是近幾年的事情?！肮卜?wù)是公共部門與準公共部門滿足社會公共需要、提供公共產(chǎn)品服務(wù)行為的總稱”[1]。體育公共服務(wù)是公共服務(wù)的下位概念，有廣義和狹義之分。廣義上的體育公共服務(wù)是指“政府為滿足公眾體育需要在純粹公共物品、混合公共物品及特殊私人物品的生產(chǎn)和供給中所承擔(dān)的責(zé)任”[2]，具體包括維護性體育公共服務(wù)、基礎(chǔ)性體育公共服務(wù)、經(jīng)濟性體育公共服務(wù)和社會性體育公共服務(wù)等4種[3]。狹義上的體育公共服務(wù)是指“在一定經(jīng)濟社會發(fā)展階段，以體育行政部門為主的公共組織，運用公共權(quán)力或體育公共資源為滿足社會公眾公共、基本的體育需求所提供的各種服務(wù)”[4]，一般包括健身設(shè)施服務(wù)、健身組織服務(wù)、體質(zhì)監(jiān)測服務(wù)、健身指導(dǎo)服務(wù)、體育活動服務(wù)和信息咨詢服務(wù)等內(nèi)容。本文主要在狹義概念上來理解體育公共服務(wù)。體育公共服務(wù)既有公益性又有營利性，既有生產(chǎn)性又有消費性，既有區(qū)域性、層次性，也有多樣性等特征[5]。

2我國體育公共服務(wù)改革的社會背景

任何社會變革都是在特定的社會背景下發(fā)生的，任何變革的效果都是和特定的社會背景密切相關(guān)的，體育公共服務(wù)也不例外；因此，對我國體育公共服務(wù)的社會背景進行分析，是探討政府在體育公共服務(wù)中的職能的前提條件。

2.1體育體制改革逐步深化

經(jīng)過20世紀80年代的體育社會化改革和90年代的市場化改革以后，我國已經(jīng)基本建立起與社會總體發(fā)展相適應(yīng)的體育管理框架。當(dāng)前，正在依據(jù)“小政府、大社會”的社會格局，按照“政事分開、管辦分離”的社會管理體制改革原則，繼續(xù)完善體育管理體制和運行機制，以切實推進體育改革不斷朝著縱深方向推進[6]。推動體育的職業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化,發(fā)揮市場在資源配置方面的優(yōu)勢;體育主管部門逐漸轉(zhuǎn)變治理方式,更多地依賴制度、法律等宏觀管理手段實現(xiàn)對體育事業(yè)的治理[7]。在這一過程中，“服務(wù)型政府”的改革目標及具體的改革、建設(shè)思路，無疑可以為深化體育公共服務(wù)改革提供重要的指導(dǎo)和參考[8]。

體育管理體制改革的方向應(yīng)該是進一步向社會下放權(quán)力,鼓勵和支持包括民間組織、志愿者組織、社區(qū)群眾組織、慈善基金會等在內(nèi)的第三部門參與提供體育健身娛樂產(chǎn)品與服務(wù)，加強和其他社會主體之間的溝通與合作,提高政府的反應(yīng)能力,增強權(quán)威的社會基礎(chǔ)與公民的認同,提高公信力,促進社會和諧的實現(xiàn)。

2.2體育市場化水平有待于進一步提高

體育具有經(jīng)濟功能和產(chǎn)業(yè)功能已經(jīng)被廣泛接受。在美國，僅運作NBA這一國際品牌賽事，年產(chǎn)值就達數(shù)十億美元。體育產(chǎn)業(yè)所創(chuàng)造的經(jīng)濟價值超過3 000億美元，遠遠超過了美國的汽車產(chǎn)業(yè)。體育產(chǎn)業(yè)的博興，是大眾體育需求和資本合力的結(jié)果。

我國體育市場化發(fā)展雖然較以往有了較大的發(fā)展，但是，由于相關(guān)資源沒有完全市場化，體育的經(jīng)濟功能、產(chǎn)業(yè)功能沒有得到充分的開發(fā)。部分已經(jīng)職業(yè)化的賽事，如足球聯(lián)賽，由于受行政干預(yù)過多而無法進行真正的市場化運作，結(jié)果只能是賽事水平不高、市場化程度較低。

2.3國民體質(zhì)健康水平參差不齊

中國第3次國民體質(zhì)監(jiān)測結(jié)果顯示：2010年國民體質(zhì)總體合格率與2005年相比有所增長，這種增長的趨勢在不同年齡、性別及成年人群中均有所體現(xiàn)。全民健身的濃厚氛圍使我國國民的體質(zhì)總體水平有所提高，國民體質(zhì)表現(xiàn)出體格增強，有氧能力全面提高的特點；但也反映出不同年齡人群的體質(zhì)水平還有波動，中老年人的力量素質(zhì)下降的趨勢沒有得到遏制等問題，這說明我們國民運動健身的效果還有待進一步提高。

2.4民間體育社團組織蓬勃發(fā)展

以協(xié)助政府組織和管理體育公共服務(wù)為目的的民間體育社團在我國正紅火發(fā)展。體育社團的博興，體現(xiàn)了體育公共服務(wù)主體多元化的基本要求，其承擔(dān)了部分原本由國家政府部門具體管理事務(wù)，同時又代表老百姓爭取合理的體育權(quán)益。體育社團拉動了老百姓體育需求的提高，以往圍繞競技體育所建立起來的體育服務(wù)體系能否讓更多的公眾分享資源，成為亟待解決的問題。新時期，發(fā)揮社團組織的力量來彌補政府壟斷公共服務(wù)供給的缺陷與不足，積極回應(yīng)公共服務(wù)的社會需求，使公共服務(wù)質(zhì)量和效率提升[8]。

3政府在體育公共服務(wù)中的職能定位

公共管理者在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時應(yīng)該集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，他們工作重點既不應(yīng)該是為政府航船掌舵，也不應(yīng)該是為其劃槳，而應(yīng)是建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機構(gòu)[9]25。隨著體育公共服務(wù)主體的日益多元化、社會化，政府不應(yīng)繼續(xù)以領(lǐng)導(dǎo)者的身份行使權(quán)力，而應(yīng)當(dāng)以服務(wù)者的形象出現(xiàn)，在體育公共服務(wù)中做到“損有余而補不足”。具體來說，在體育公共服務(wù)中政府的職能主要包括保障職能、擴展職能、組織職能和協(xié)調(diào)職能等。

3.1保障職能

公共利益是管理者和公民共同的利益和責(zé)任，是目標而不是副產(chǎn)品。在體育公共服務(wù)中，政府的一項最基本職能就是保障群眾的健身權(quán)益，即維護性和基礎(chǔ)性的體育公共服務(wù)，其中包含制度保障、器物保障和培訓(xùn)和指導(dǎo)保障3個方面。

首先，提供制度保障。制度在很大程度上決定著社會和個人如何實現(xiàn)其目標和是否能實現(xiàn)其基本的價值，也影響著社會和個人所持有的價值觀和所追求的目標。政府相關(guān)部門應(yīng)通過制訂體育公共服務(wù)標準及相關(guān)法律法規(guī)，維護老百姓體育權(quán)益，建立體育公共服務(wù)的多元社會參與機制和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)控機制，以不斷提高服務(wù)組織運作績效，調(diào)動社會一切積極的因素和力量，參與體育公共服務(wù)。

其次，提供體育設(shè)施保障。必要的體育設(shè)施是體育健身順利開展的前提條件；然而，由于體育設(shè)施的短缺，分布的不均衡，已經(jīng)成為我國群眾體育發(fā)展的瓶頸，也成為體育公共服務(wù)均衡化發(fā)展的主要制約因素。政府應(yīng)當(dāng)建立多種形式資金籌集機制，允許社會資金進入體育公共服務(wù)領(lǐng)域，解決場館設(shè)施不足問題。

此外，還要提供體育培訓(xùn)和指導(dǎo)保障。及時、科學(xué)的社會體育指導(dǎo)是科學(xué)健身的前提。政府負有構(gòu)建適應(yīng)具有松散性、多樣性、靈活性群眾體育健身特點的職業(yè)性和公益性2種相互協(xié)調(diào)、相互補充的社會體育指導(dǎo)員管理機制，包括監(jiān)督與激勵機制及指導(dǎo)質(zhì)量監(jiān)控機制，提高社會體育指導(dǎo)員的培訓(xùn)工作與指導(dǎo)實踐活動的自主性，增強社會體育指導(dǎo)員職業(yè)認同度感。切實改變當(dāng)前社會體育指導(dǎo)員人數(shù)眾多但到崗率不足，指導(dǎo)率較低，有名無實等現(xiàn)象。同時，還要大力倡導(dǎo)科學(xué)生活方式，普及科學(xué)健身的知識，提高人民群眾的體育健身水平，如開展市民大講堂等。

3.2履行擴展職能

體育資源有限，而人民群眾的體育健身需求無限。如何利用有限的資源，最大限度地滿足人民群眾不斷增長的體育健身需求，已經(jīng)成為政府部門亟待解決的問題。政府在體育公共服務(wù)的供給方式上，須與時俱進、因地制宜地為廣大群眾擴展有限的體育資源。

1）場地場館擴展。隨著城市城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，城市范圍不斷擴大、城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增多，政府應(yīng)該構(gòu)建合理機制，充分利用學(xué)校和企事業(yè)單位的體育資源，在新興的人口密集區(qū)域增設(shè)適合群眾健身的中小型運動場地和場館，以滿足當(dāng)?shù)厝罕娊∩愆袟栿。?/p>

2）設(shè)施器材擴展。伴隨著科技的日益進步，體育設(shè)施和器材設(shè)計上也應(yīng)不斷創(chuàng)新和改進。政府應(yīng)當(dāng)建立創(chuàng)新機制，搭建創(chuàng)新平臺，不斷創(chuàng)新大眾健身設(shè)施，豐富群眾健身┦侄?。?/p>

3）運動項目的擴展。除了引進花樣繁多的器材設(shè)施之外，帶有民族特色和地域特征的運動項目同樣可以為體育公共服務(wù)所利用，政府應(yīng)當(dāng)因地制宜地宣傳、改造和引導(dǎo)其健康發(fā)展，豐富群眾休閑生活，滿足群眾多元化體育┬棖?。?/p>

3.3履行組織職能

“符合公共需要的政策和計劃，只有通過集體努力和協(xié)作的過程，才能夠最有效、最負責(zé)任地得到貫徹執(zhí)行?！睘榱藢崿F(xiàn)集體的遠景目標，在具體的計劃實施過程中，依然需要社會公眾的積極參與，使各方的力量集中到執(zhí)行過程中去，從而邁向預(yù)期的理想目標。政府要善于發(fā)揮對于公共資源掌控的權(quán)力優(yōu)勢，大力發(fā)動和組織各類體育活動，從而凸顯體育的全民性與休閑性。

組織各類體育公共服務(wù)的主體。政府可以按照“購買服務(wù)”的方式，通過建立契約的形式，以市場化為導(dǎo)向，把一部分體育公共服務(wù)與管理的職責(zé)轉(zhuǎn)移給社會，使其成為提供體育公共服務(wù)的承接主體[10]。

組織健身科普。當(dāng)前快速的生活節(jié)奏之下，未能成為體育人口的人群比重仍然較大。通過組織一系列健身科普活動，將健康理念普及給群眾，介紹科學(xué)鍛煉方法和各種健身方式，喚醒群眾健身意識，是政府提供體育公共服務(wù)的重要一環(huán)。

組織社區(qū)體育活動。人的社會性活動依賴于群體，群眾健身應(yīng)當(dāng)圍繞社區(qū)等基層組織開展。社區(qū)體育公共服務(wù)作為城市社區(qū)公共服務(wù)的重要組成部分，它在城市公共服務(wù)的現(xiàn)代化進程中具有重要作用[8]。要整合社會資源、發(fā)揮社區(qū)體育健身俱樂部等民間組織的力量來彌補政府體育公共服務(wù)供給的缺陷與不足，以滿足群眾體育需求。

3.4履行協(xié)調(diào)職能

要認識到政府在公共服務(wù)中責(zé)任的現(xiàn)實性和復(fù)雜性，政府“應(yīng)當(dāng)不僅僅關(guān)注市場、經(jīng)濟、政策和法令，還應(yīng)關(guān)注社會價值、政治行為準則、職業(yè)標準和社會公眾的利益”[9]30。政府基于維護性和經(jīng)濟性公共服務(wù)的考量，在體育公共資源的整體調(diào)配上需要把握好非營利性和營利性的協(xié)調(diào)及高端資源和普適資源的調(diào)配。

首先，要注重營利性與非營利性協(xié)調(diào)。體育公共服務(wù)的供給應(yīng)當(dāng)以非營利性為主，但由于受經(jīng)濟發(fā)展和人口因素制約，非營利性體育公共服務(wù)不能充分滿足百姓需求時，政府應(yīng)當(dāng)放權(quán)鼓勵營利性體育服務(wù)產(chǎn)品進入市場參與供給，這是對體育公共服務(wù)的一種補充，政府應(yīng)在組織和規(guī)劃上給予協(xié)調(diào)。

其次，要重視社會分層下的資源調(diào)配。社會公平和效率是一對矛盾體，社會分層在其間起到調(diào)和作用。政府在提供體育公共服務(wù)時，根據(jù)不同階層合理資源調(diào)配，有利于發(fā)揮效率同時兼顧公平。

4結(jié)束語

體育公共服務(wù)是一項社會系統(tǒng)工程，需要社會各方面共同努力。政府是提供體育公共服務(wù)的應(yīng)然主體。政府在體育公共服務(wù)中能否扮演好自身的角色，直接關(guān)系到體育公共服務(wù)的質(zhì)量。政府應(yīng)當(dāng)順應(yīng)職能轉(zhuǎn)變這一歷史發(fā)展要求，以服務(wù)者的姿態(tài)向社會提供更加科學(xué)、更加人本的體育公共服務(wù)。

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