昆明市地方政府行政體制改革現(xiàn)狀與對策研究

陳斌　普蕾　黃雅琪

【摘要】改革開放以來，中央行政管理體制不斷推進(jìn)改革，為適應(yīng)政府治理變革的需要，地方行政管理體制改革也逐步展開。昆明基于其獨(dú)特的地理位置、經(jīng)濟(jì)資源、民族特色等優(yōu)勢，近年來以“昆明特色”為模式，以自身建設(shè)的“科學(xué)性”為導(dǎo)向，以行政管理體制改革為重心開展昆明治理，深化體制改革創(chuàng)新，效果顯著。建立起黨政建設(shè)的量化考核以提高執(zhí)政效能，改革行政管理體制以破除發(fā)展制約，在取得成績的同時發(fā)現(xiàn)實踐過程中的不足，針對改革過程中部門聯(lián)動缺乏、政府職能問題、管理方式弊端、行政效能偏低等問題深入探析包括部門改革、職能轉(zhuǎn)變、管理方式改革、行政效能改革為主的適宜昆明市地方行政體制的改革路徑，進(jìn)一步助力昆明市政府深化行政改革。

【關(guān)鍵詞】地方政府 行政體制 昆明治理 改革

一、引言

行政體制是我國政治體制的一個重要組成部分，是承接、遵循和實施人民主權(quán)、實現(xiàn)人民民主和國家依法治理的執(zhí)行機(jī)制（王浦劬，2014），也是黨和人民、國家、社會之間的重要紐帶。事實也證明，只要政府機(jī)構(gòu)存在，行政體制改革的腳步將不會停歇。只有行政體制不斷地改革，簡化流程，精簡機(jī)構(gòu)，才能使政府保持長期的生命力和活力自1978年十一屆三中全會召開以來至今，我國政府積極探索建立健全與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政管理體制，至今已經(jīng)歷了7次重大的改革。從現(xiàn)階段來看，我國行政體制改革主要工作集中于政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)精簡上（王團(tuán)，李林，2012）。為適應(yīng)地方政府治理變革的需要，在推進(jìn)中央行政管理體制改革的同時，地方行政管理體制改革也需要逐步展開（黃新華，2009）。新世紀(jì)以來，中國加入世界貿(mào)易組織、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和全面建設(shè)小康社會，對地方政府職能轉(zhuǎn)變提出了新的更高的要求。地方各級政府只有適應(yīng)新形勢，加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐，才能扮演好地方政府所應(yīng)扮演的角色，完成時代賦予地方各級政府的歷史使命。

昆明，作為我國西南邊陲的一個中等城市，在內(nèi)外危機(jī)交錯的宏觀形勢下，在中央大政方針基礎(chǔ)上進(jìn)行了個性改革、探索與實踐，尤其是以“昆明治理”為代表陸續(xù)開展的一系列頗具昆明地方特色的地方治理舉措（張晨，2012），為昆明增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力和城市競爭力做出了巨大的貢獻(xiàn)，也為國家深化行政體制改革提供了個案和經(jīng)驗。在此基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善昆明市地方行政體制改革具有深遠(yuǎn)意義。

二、昆明市行政體制改革現(xiàn)狀綜述

（一）政府自身建設(shè)

增強(qiáng)政府的執(zhí)行效率，提高公信力，關(guān)鍵是加強(qiáng)政府自身的建設(shè)。政府的自身建設(shè)，最關(guān)鍵是科學(xué)性——有科學(xué)的思想作為指導(dǎo)，有科學(xué)的實踐作為基礎(chǔ)。昆明市政府近年來為了提高目標(biāo)管理的科學(xué)性，不搞“一刀切”，結(jié)合共性與個性，突出自身特色，實現(xiàn)了指標(biāo)的量化。政策法規(guī)制定方面，相繼出臺了《昆明市縣（市）區(qū)、五個開發(fā)（度假）園區(qū)及市級有關(guān)單位九項指標(biāo)差別化考核辦法》、《昆明市縣（市）區(qū)、園區(qū)行政成本績效考核辦法》等辦法。昆明市政府為保證目標(biāo)管理的質(zhì)量以及完成時效，還構(gòu)建了大督查格局，把黨委督促檢查、紀(jì)委紀(jì)律監(jiān)督、人大法律監(jiān)督、政府行政監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、媒體輿論監(jiān)督和群眾參與監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，形成“橫向到邊、縱向到底”的全方位、寬領(lǐng)域、多觸角的大督查工作體系。建立強(qiáng)大的監(jiān)督機(jī)制能制約權(quán)力不被濫用，實現(xiàn)“權(quán)位民所用，利為民所謀”的目標(biāo)，保證了昆明市政府2008年以來行政效率與目標(biāo)管理工作順利開展。

（二）行政管理體制改革

十八大報告中明確提出“行政管理體制改革是深化政府改革的重要環(huán)節(jié)”，政管理體制的改革涉及很多方面，其中行政審批制度改革是行政管理體制改革的重要內(nèi)容。行政審批制度不僅是民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，也是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是破除制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的體制機(jī)制障礙的首要關(guān)鍵所在。據(jù)統(tǒng)計，自2010年以來，昆明市深入推進(jìn)行政審批制度改革，行政審批事項精簡為75項，行政事業(yè)性收費(fèi)項目減至85項，實現(xiàn)審批項目最少、時限最短、收費(fèi)最低的目標(biāo)。一是在對行政審批項目的規(guī)范進(jìn)行細(xì)化環(huán)節(jié)上，昆明市級有關(guān)部門和各縣（市）區(qū)政府需按照有關(guān)要求，在規(guī)定時間內(nèi)全部完成行政審批項目調(diào)整、細(xì)化、公示和審批事項目錄清單、審批流程圖編制等工作。二是針對審批環(huán)節(jié)少、審批條件簡單、不涉及其他部門權(quán)力的事項推行網(wǎng)上審批。三是昆明市簡政放權(quán)，開展擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點，避免利益部門化與私人化，讓權(quán)利回歸，提高工作效能。據(jù)統(tǒng)計，昆明市共下放市級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限62項。四是健全部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制和調(diào)整各部門的“三定”規(guī)定。提高政府各部門的工作效率，昆明市調(diào)整市公安局、市教育局、市工信委、市人社局、市衛(wèi)生局、市投促局、市食藥監(jiān)局等部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及職能職責(zé)。

三、行政體制改革的深層次矛盾與問題

昆明市政府在推動各項改革的進(jìn)程中取得了階段性的成績，但是隨著各種利益關(guān)系、各種矛盾日益復(fù)雜和尖銳，改革也進(jìn)入深水區(qū)和矛盾凸現(xiàn)期，一些深層次問題進(jìn)一步顯現(xiàn)，并深刻影響到了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個領(lǐng)域。

（一）部門之間缺乏橫向聯(lián)動機(jī)制

在推進(jìn)改革過程中，部門之間缺乏橫向聯(lián)動機(jī)制。部門之間缺乏溝通，各部門相對獨(dú)立，溝通鏈條長，信息傳導(dǎo)慢，各自制定的相關(guān)配套政策和細(xì)化方案之間的協(xié)調(diào)性不夠，導(dǎo)致一些改革措施落實不到位。雖然昆明市已經(jīng)進(jìn)行了政府部門間職責(zé)關(guān)系的調(diào)整，理順彼此間的關(guān)系，但在政府危機(jī)管理中，政府部門依然各自處理分管領(lǐng)域內(nèi)的危機(jī)事件，常出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象，“不聯(lián)不動、聯(lián)而不動，聯(lián)而慢動、聯(lián)而亂動”的現(xiàn)象層出不窮，政府部門內(nèi)部橫向信息溝通嚴(yán)重堵塞。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變尚未得到根本解決

昆明市在行政體制改革中以加快轉(zhuǎn)變政府職能為重點，但該問題仍然沒有得到根本解決。政府職能缺位、越位、錯位現(xiàn)象依然不同程度地存在，主要表現(xiàn)在：一是政府職責(zé)劃分界限不清晰。跨界監(jiān)管、交叉監(jiān)管現(xiàn)象仍然存在，改革后行政審批事項依然過多。二是政企權(quán)責(zé)區(qū)分不明。政府仍然沒有把本該屬于企業(yè)的權(quán)利交給企業(yè)、沒有把由本應(yīng)市場管理的事情交給市場，直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和市場行為，直接代替企業(yè)進(jìn)行招商引資，決定建設(shè)項目。三是政府的市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能比較薄弱。在協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進(jìn)社會公正、應(yīng)對社會風(fēng)險、保持社會穩(wěn)定等社會管理方面的職能有待加強(qiáng)。

（三）政府管理方式有待進(jìn)一步改進(jìn)

建立規(guī)范有序、公開透明、便民高效、權(quán)責(zé)一致的政府管理方式和行政運(yùn)行機(jī)制是行政體制改革的重要內(nèi)容。而目前昆明市政府在政府管理方式仍存在一些亟待改進(jìn)的地方。一是行政審批制度有待繼續(xù)深化。雖然2010年來，通過積極推進(jìn)行政審批制度改革，取消大批行政審批項目，改革效果明顯。但是，行政審批中長期存在的審批項目過多、程序繁瑣、權(quán)責(zé)脫節(jié)、監(jiān)管不力、效率不高等問題沒有得到根本解決，審批行為有待進(jìn)一步規(guī)范，審批方式有待進(jìn)一步完善，審批責(zé)任有待進(jìn)一步明確，審批效率有待進(jìn)一步提高。二是政務(wù)公開有待繼續(xù)推進(jìn)。如今政務(wù)公開在市級以下基層政府機(jī)構(gòu)的形式大于實質(zhì)，存在著表面化、形式化的傾向，公開的廣度和深度上有待進(jìn)一步加強(qiáng)；公開的部門、方式、渠道缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)，也影響了實效；并且由于政務(wù)公開缺乏法律的統(tǒng)一性和可操作性，具有較強(qiáng)的隨意性和主觀性。

（四）行政成本偏高，行政效能顯低

近年來昆明市政府采取了一系列措施提高政府行政效率，一定程度上控制了行政成本，但與建設(shè)“效能政府和人民滿意政府”的要求還有較大距離。各級基層政府機(jī)關(guān)不同程度存在行政管理費(fèi)用占整個財政總支出的比重過大，增長過快；行政費(fèi)用用于公共服務(wù)的支出比例偏低，行政公務(wù)支出比例偏高；經(jīng)費(fèi)使用中存在鋪張浪費(fèi)、違規(guī)使用等現(xiàn)象。

四、行政體制改革路徑探析

（一）政府部門改革的路徑

進(jìn)行政府部門組織結(jié)構(gòu)改革要注重三個方面。首先，要統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，理順部門職責(zé)關(guān)系。科學(xué)規(guī)范部門職責(zé)，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，加快形成精簡高效的地方政府組織體系，并且健全政務(wù)公開和新聞發(fā)布制度，提高政府運(yùn)行透明度。對于基層政府機(jī)關(guān)要推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，對其放權(quán)，增加其工作積極性。其次，要加快事業(yè)單位分類改革步伐，推動公辦事業(yè)單位去行政化。逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別，推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織，建立事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度和法人治理結(jié)構(gòu)。最后，要深化社會組織管理改革，實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會與行政機(jī)關(guān)脫鉤。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變和轉(zhuǎn)移的路徑

解決“市場失靈”是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的基石，而政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)存在著巨大的成本，因此政府應(yīng)該轉(zhuǎn)而著力解決社會建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的重要問題。首先，推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買。其次，編制和制定政府職能事項轉(zhuǎn)移目錄、具備資質(zhì)承接政府轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)的社會組織目錄、政府職能部門購買服務(wù)目錄及實施辦法。最后，完善社會組織承接政府職能配套政策，加快社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)事項，支持工青婦等群團(tuán)組織承接政府基本公共服務(wù)項目。

（三）政府管理方式改革的路徑

行政審批制度改革，是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵步驟。第一，抓好“接、放、管”，接好中央、省下放的審批事項，把該放的權(quán)力放到位，把該管的事項管到位。一是對市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，一律取消審批。二是對企業(yè)投資項目，除涉及國家安全和生態(tài)安全、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策。三是對保留的行政審批事項，列入目錄規(guī)范管理，并向社會公開行政審批事項目錄清單；第二，推進(jìn)工商注冊制度便利化，削減資質(zhì)認(rèn)定項目，由“先證后照”改為“先照后證”，將注冊資本實繳登記制逐步改為認(rèn)繳登記制，推動屬地管理制改為“縣域通辦制”。對有條件的縣（市）和省、市級示范鎮(zhèn)，研究分別給予部分市級、縣級審批管理權(quán)限。健全市縣鄉(xiāng)三級聯(lián)動的政務(wù)服務(wù)體系，并逐步向村（社區(qū)）延伸；第三，加強(qiáng)行政審批績效管理，推行并聯(lián)審批模式，完善重大產(chǎn)業(yè)項目“綠色通道”。建設(shè)“昆明市網(wǎng)上辦事大廳”，將市、縣行政審批和公共服務(wù)事項全部納入，實施即時電子監(jiān)察。通過出臺政府購買公共服務(wù)辦法，制定基本公共服務(wù)購買目錄，對政府新增的、臨時性、階段性公共服務(wù)事項，凡適合社會力量承擔(dān)的，原則上都要按照政府購買服務(wù)的方式進(jìn)行。

（四）政府行政效能改革的路徑

政府效能，依然以少投入多產(chǎn)出為評價指標(biāo)。稅收，作為政府開展行政活動的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和財政收入，要本著對人們負(fù)責(zé)的原則開展財政支出，實施行政活動，要以實現(xiàn)最大的社會效益和社會福利為目標(biāo)才能實現(xiàn)行政的高效。首先，要實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，并逐步建立公共財政、政府基金、社會保險和國有資本經(jīng)營等全口徑預(yù)算體系。要建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，實行項目預(yù)算滾動管理，完善預(yù)算審核機(jī)制，由一般性審查向重點審核支出政策轉(zhuǎn)變——優(yōu)先保障民生的民生事業(yè)，重點投入到直接關(guān)系人民群眾生活和身心健康的領(lǐng)域，同時強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，健全預(yù)算信息公開制度，推進(jìn)部門預(yù)決算和“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)決算公開。其次，建立健全償債準(zhǔn)備金制度，完善債務(wù)成本管控和償債機(jī)制。探索開展專項資金競爭性分配改革，提高財政資金使用效益。

總而言之，行政管理體制作為政治體制的重要內(nèi)容作為上層建筑必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的要求。對其開展改革，是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求，是增強(qiáng)政府的執(zhí)行力和公信力，實現(xiàn)法治政府、責(zé)任政府、陽光政府、效能政府的必然途徑，進(jìn)而推動構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的社會主義和諧社會。

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作者簡介：陳斌（1991-），男，浙江杭州人，碩士研究生，研究方向：社會醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理；普蕾（1989-），女，云南楚雄人，研究方向：數(shù)量經(jīng)濟(jì)學(xué)；黃雅琪（1988-），女，云南昆明人，碩士研究生，研究方向：國際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易。