中國鹽稅、鹽專賣制度的歷史演變及財(cái)政意義

宋華

【摘要】食鹽是人類生存及工業(yè)發(fā)展的必需品，自古以來，統(tǒng)治者通過對食鹽的專營制度及稅收政策，取得了巨大的財(cái)政收入。本文從歷史的角度，闡述了自春秋至今的鹽的稅收及專營政策，及對財(cái)政的重大意義。

【關(guān)鍵詞】鹽稅 歷史演變 財(cái)政意義

一、春秋時(shí)期齊國管仲開創(chuàng)了鹽的專賣制度

管仲提出了“海王之國，謹(jǐn)正鹽”的富國思想，就是實(shí)行“官山海”政策。管仲認(rèn)為，食鹽是日用必需品，實(shí)行專賣，國家收入多而民不會受驚擾。如果用加稅的方法，則會引起人們普遍不安，對國家安定反而不利。

齊國食鹽專賣的具體做法是民制與官制相結(jié)合。在農(nóng)閑時(shí)節(jié)，國家命民制鹽，由官府包收，儲存。農(nóng)忙時(shí)，農(nóng)民轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。等到鹽價(jià)上漲到十倍之時(shí)，再由官府運(yùn)到不產(chǎn)鹽之國去銷售，則國家獲利豐厚。管仲通過推行“官山海”的政策，使財(cái)政收入有了穩(wěn)定、可靠的來源，同時(shí)為齊國加強(qiáng)軍備、稱霸諸侯奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

二、兩漢時(shí)期

漢初實(shí)行“休養(yǎng)生息”的政策，對鹽鐵也采取放任政策。一些貴族、豪商趁機(jī)壟斷鹽鐵經(jīng)營。在《鹽鐵會議》上，桑弘羊等作為一條教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)，他說鹽鐵放任的結(jié)果，“成奸偽之業(yè)，遂朋黨之權(quán)，其輕為非亦大矣。”所以，實(shí)行鹽鐵專賣，也是削弱地方割據(jù)勢力的重要措施。

漢代的鹽專賣，采用民制、官收、官運(yùn)、官銷的辦法。即由官府招募人民煮鹽，官府除供給煮鹽工具之外，其他費(fèi)用由人民自理。鹽生產(chǎn)出來后，由官府收購，組織銷售，獲取鹽利收入。

三、隋唐時(shí)期

唐代的食鹽專賣，始自唐肅宗時(shí)期（公元756至762年）安史之亂后，唐肅宗任命每五琦為鹽鐵鑄錢使。第五琦作榷鹽法，規(guī)定凡是產(chǎn)鹽的地方，都要設(shè)置管理機(jī)構(gòu)。鹽戶制鹽要立戶籍，稱為亭戶，國家免去亭戶的徭役，讓他們專門制鹽。所生產(chǎn)的鹽，全部由官府收購，不準(zhǔn)私賣。官府把鹽民那里收買來的鹽，按每斗加時(shí)價(jià)一百錢出賣。肅宗寶應(yīng)元年（公元761年），劉晏改革專賣制度，創(chuàng)行就場征稅制度。即在產(chǎn)鹽的地方，設(shè)置鹽官，負(fù)責(zé)收買鹽戶所煮之鹽，鹽官把收購來的鹽，再轉(zhuǎn)賣給商人，由商人自由運(yùn)輸?shù)礁鞯劁N售。除產(chǎn)鹽地以外，不再設(shè)置鹽官。這種辦法，即是民制、官收、商運(yùn)、商銷的專賣制度。

唐代的專賣與征稅兼用的辦法，使食鹽稅利達(dá)到全國賦稅總收入的一半。

四、宋代時(shí)期

宋朝的鹽法主要是兩種類型，即禁榷法和通商法。禁榷法包括官賣、計(jì)口授鹽、計(jì)稅敷鹽（兩稅鹽錢）、計(jì)產(chǎn)敷鹽和常平鹽等內(nèi)容。通商法包括入中法（折中法）、錢鹽法、鈔法、引法等內(nèi)容，此外尚有鹽附加稅。宋朝鹽課是國家主要財(cái)政收入之一。南宋孝宗乾道六年（公元1170年）戶部侍郎葉衡奏說：“今日財(cái)賦，鬻海之利居其半。”

五、明代時(shí)期

明朝的鹽專賣主要實(shí)行民制、官收、就場專賣辦法。專賣制度主要有三種，即開中法、計(jì)口授鹽法、商專賣法。

開中法，即招募商人輸糧于邊，由官府給鹽的辦法，也稱納米中鹽法。國家節(jié)省了大量的轉(zhuǎn)運(yùn)之費(fèi)，邊疆糧餉也得到了保障。

計(jì)口授鹽法，即令民在河南開封等處輸米，以供軍食，官府給鹽以償其價(jià)。每戶大口給鹽一斤，小口給大口之半；輸米的多少，按地理遠(yuǎn)近定等差。

商專賣是鹽專商直接與灶戶進(jìn)行交易。即官府不再向灶戶收鹽，而令灶戶按引納銀，商人則直接向灶戶購鹽而不經(jīng)官。自此國家將收鹽、運(yùn)銷之權(quán)全部交給商人，這是食鹽產(chǎn)、銷制度的一大變化。

六、清代時(shí)期

清前期的鹽法，主要采取官督商辦、官運(yùn)商銷、商運(yùn)商銷、商運(yùn)民銷、民運(yùn)民銷、官督民銷、官督商銷等七種形式。

官督商銷，即引岸制。“引”，是鹽商納稅后準(zhǔn)許販運(yùn)的憑證。由戶部頒發(fā)的稱為部引。“岸”，是指銷鹽區(qū)域，即引界、引地，是專賣地域之意。

清咸豐道光年間及以后，改革鹽法制度，實(shí)行改引行票、鹽稅抽厘、鹽斤加價(jià)三法，致鹽稅稅額猛增，成為最主要財(cái)政收入。

改引行票，即改革以往引商的世襲制和銷售的地域壟斷，規(guī)定取得票商資格后，不管何人，經(jīng)批準(zhǔn)皆可承運(yùn)，在銷界以內(nèi)皆可運(yùn)銷，并實(shí)行就場征稅。由于票商比引商活動靈便自由。所以后來則淮北推行到淮南、福建、兩浙等地。鹽稅抽厘，即在咸豐年間，清政府為了籌集軍餉，除納鹽稅外，另征鹽厘。各地抽厘的多少和次數(shù)不同，一般是運(yùn)鹽越遠(yuǎn)，課厘越多，時(shí)間越久，增課越多，因鹽厘收入較大，所以不入厘金項(xiàng)目，而合于鹽課之中。食鹽加價(jià)，清后期比較嚴(yán)重。以河北省文安縣為例，每斤鹽價(jià)光緒二十一年為二十八文，至宣統(tǒng)元年增為四十四文。

清代鹽稅，分灶課、引課、雜課、稅課、包課。灶課是對鹽的生產(chǎn)者所征的課，引課是按鹽引征的稅，雜課是衙門官吏的浮征，形成陋規(guī)。稅課和包銀，施行于偏僻地方的產(chǎn)鹽地。清代的鹽稅收入，初期約二百萬兩，中葉為五百五十萬兩，清末為一千三百余萬兩。

七、國民黨統(tǒng)治時(shí)期

1932年，設(shè)立鹽務(wù)稽核所，辦理鹽務(wù)行政，掌握鹽稅征收，稽查鹽斤收放。鹽稅分為正稅、銷稅和附稅。正稅包括場稅和中央附稅，交于場區(qū)；銷稅包括銷岸稅和中央附稅，交于銷岸；附稅系地方加征的附加稅，各地征收。1933年，再度劃一稅率，將輕稅區(qū)稅率提高，重稅區(qū)降低。計(jì)增稅區(qū)為十一處，減稅區(qū)為六處。增加的多，減低的少，實(shí)際還是增稅。

國民黨政府統(tǒng)治初期鹽稅在稅入中占第二位，達(dá)到稅收收入的25%至45%之間。

1941年國民黨為抗戰(zhàn)需要，實(shí)行民制、官收官運(yùn)、商銷的鹽專賣制。將專賣利益加于鹽價(jià)中征收。即寓稅于價(jià)。規(guī)定鹽的生產(chǎn)須經(jīng)政府批準(zhǔn)，產(chǎn)品全部賣給國家；零售商售鹽須領(lǐng)取許可證，按國家價(jià)格銷售；在偏僻地區(qū)實(shí)行計(jì)口授鹽。鹽價(jià)的高低，要以場價(jià)的高低而定，場價(jià)是收購價(jià)。專賣利益的數(shù)額依各鹽場具體情況而定，全國不統(tǒng)一，有十幾種標(biāo)準(zhǔn)。

抗戰(zhàn)時(shí)期鹽稅和鹽專賣收入幾乎占稅入總數(shù)的百分之五十。而鹽稅中又以附加稅為重，戰(zhàn)時(shí)附加稅開征后，1944年和1945年兩年達(dá)到稅入總數(shù)的百分之四十三以上，超過專賣利益。

八、建國以后至今

1990年3月，國務(wù)院發(fā)布了《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》，確定了食用鹽、國家儲備鹽，由國家實(shí)行統(tǒng)一分配調(diào)撥，食鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)由各級鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營。1996年，國務(wù)院《食鹽專營辦法》正式出臺，明確地將食鹽生產(chǎn)和運(yùn)銷歸入專營。

當(dāng)前，鹽業(yè)專營及鹽稅收入占國家稅收的百分比則由1950年的5.49%下降至2006年的0.04%。