國外農地制度改革模式的比較分析

鄧穎蕾等

【摘要】我國的農地制度正處于不斷的革新變換時期，如果想要在變革中走上正軌，我國亟須根據農地現狀學習國外的先進經驗，采取創新的措施，只有這樣才能使我國的農地制度更適應農地現狀。本文通過介紹國外各地區不同的創新農地制度，對比我國的較為落后的農地制度并加以分析，最后對推進我國現行農地制度的改革方向提出建議。

【關鍵詞】農地制度 改革 比較分析

一、引言

隨著我國的農地制度的日益成熟以及土地流轉的市場化，“地，由誰來種？”這一命題“作文”時時刻刻在考驗著經濟正處于上升發展時期的中國。一個發達的國家變革創新并推行適合其國情的成熟的農地制度，只有這樣，才能保證其最基本的糧食供應及出口。在中央最近召開的十八大會議中，我國農地制度的革新又重新提上議程，中央政府已經開始著手在黑龍江地區進行實驗。國外農業發達國家的農業實踐證明，農地產權制度的合理安排將對農業生產力的提高具有決定性作用，因此借鑒農地制度發展程度較高的國家之經驗，是幫助我國農地制度突破改革瓶頸的重要途徑。

二、國外農地制度發展模式運行情況

（一）美國的農地制度改革模式

由美國農業制度的農地現狀來看，從20世紀30年代便開始著手發展了建立在家庭農場制基礎之上的農地制度市場調節，在這一過程中，美國政府主要保持著三個原則：一是明確農地產權的邊界、通過市場調節進行流轉。在美國，土地屬農場主私有，可以經過贈送或者購買將土地產權給予他人。由此，在美國不管是農地買賣還是出租都是非常方便且合法的。在農業生產中，土地出讓的主要方式是租佃制，其出租價格由交易雙方決定。同時，土地私有化使得土地所有者能夠具有除交稅外的收入支配權利，同時在土地流轉或交易的過程中各項行為有法律的明確規定。二是政府保留部分土地權，美國的農場土地規模能夠保持并不斷擴張，在制度上根本原因是穩定而有保障的土地私有權利；其次美國家庭農場的組織形式及其制度也有利于規模的保持[1]。美國作為美洲乃至全球的頭號發達國家，農業經濟的發達程度與其現代化的農地制度有著相當緊密的聯系。

（二）日本的農地制度改革模式

日本的土地條件與中國有一部分相當類似，但是因其資本主義的特點，能夠更好的完整農村土地產權。日本先進的農地制度有著十分明顯的地域特色，在不斷的變革中已經形成相當成熟的農地制度。人多地少是日本的首要農地矛盾，而日本通過從封建社會開始進行的農業改革，實現了農業的現代化、機械化，大大提高了日本農地的利用率和流轉效率。日本政府認為農產品要有競爭力，必須吸引有能力的人和年輕人專門從事農業生產，而要這些人專門從事農業生產就必須保障其從事這一生產時達到本地區其他行業人員收入水平，而要達到這一要求就要有一定的經營規模[3]。

（三）以色列的農地制度改革模式

國土狹小，土地大多為沙漠、森林和高山的以色列水資源和土地資源極度匱乏，僅有不到20%的土地可用于耕種，但其農業卻處于世界先進水平，這一成就不得不歸功于它“國有永佃制”的農地制度。在以色列，95%的土地所有權在國家政府，由政府決定租賃價格，并根據國情將土地以極低、近乎免費的價格出租給占全國人口約5.3%[2]的各個公有制集體農莊和合作社使用，租期將近半個世紀之久，而且還能續租，但前提是不允許租賃者無故棄耕或隨意雇耕，必須對耕地負責。此外，以色列還對部分富裕農民實行土地私有，他們擁有約占全國5%的土地。近乎永久的租賃期相當于政府將土地的使用權和經濟收益權交給了農民，同時也保留了政府對于土地的所有權，這樣有利于提高廣大農民的生產積極性，最終造就以色列高度發達的現代化農業。

（四）印度的農地制度改革模式

由于歷史遺留問題，印度封建農地制度的沿襲，導致其獨立初期土地主要集中于少數人手中，農民基本沒有土地。后來，印度各邦政府在20世紀50年代分別通過建立相關法律廢除了農業耕種上的中介行為。印度政府積極改進農地制度，主要有三大措施：政府促進土地合并、法定土地持有上限和禁止部族土地轉讓。首先，印度是由聯邦政府管理，所以不同地區的管理方式都不盡相同。隨著印度人口數量的不斷增加，土地規模經營縮小，這就加大了整體土地管理的難度。由此，印度必須通過法律進行小塊土地的合并，在土地持有人數不斷增加的同時擴大土地的規模經營，到2000年9月，有6600萬公頃的土地得到合并[4]。其次，家庭是印度持有土地的統一適用標準，在上限法推行之后，印度約有290萬公頃的土地過剩[4]，這樣一來就可以將過剩的土地分配給無地和半無地的家庭。最后，在安得拉邦、比哈爾邦、Madhya Pradesh和拉賈斯坦邦部族地區，法律有限制或禁止土地從部族社區轉讓到非部族社區。在東北部的邦，如Meghalaya、Nagaland、Manipur、Mizoram和Sikkim，基本上實行土地社區所有制[4]。

三、國外農地制度改革模式的比較分析

（一）美國模式

優勢：農場主擁有十分清晰產權保障的土地使用權，而聯邦政府對土地仍保留了三項土地權利：土地征用權、土地管理的規劃權和征收足額的土地稅。因此美國政府對于農地還是保留了較多的權利，但是政府使用這些權利的同時要受到社區成員的監督，這樣一來就形成了比較平穩的制衡結構。三是農場土地規模能夠保持并不斷擴張，半個世紀以來，美國的農場所占農地的規模增大近一倍，但是農場的數量減幅卻達到了61.5%[2]。

劣勢：美國是典型的資本主義國家，十分注重對私有財產的保護。在美國，農地的所有權受到法律的保護，所以即便美國聯邦和州政府對農地的從屬保留了三項權利，但這些權利的使用是有嚴格的限制的。譬如，政府如需為公共行為征用農地，必須征得土地所在社區成員的同意，并按照當時的市場價格進行合理補償。當然，如果社區成員全部反對，政府的征地行為就不被法律認可，征用農地行為不能實施。于是，政府進行土地管理的規劃時，只能通過農業支持項目來吸引農場主進行投資或開發，政府不能強迫和指令執行某個種植計劃或調整其產業結構[1]。

（二）日本模式

優勢：日本的農地制度最主要的兩股權力由土地的使用權和所有權組成，它們相互制約相互促進，幫助日本振興農業。在日本進行農地規模化經營模式的改革中，政府擔當著必不可少的重要角色，首先基于培養“合意的農業經營體”在1993年修訂了《農地法》和《農業經營基礎強化促進法》，進一步提出要求發展“有效率和穩定的農業經營體”，并在1999年7月發布《新農業基本法》。日本政府針對當時的經濟形勢，積極培育和扶持中介組織，通過政策、稅收等優惠措施支持農地的流轉，并通過相應的認定農業者制度來保證農地的有效流轉。

劣勢：日本的土地私有權是土地流轉的“攔路虎”，而日本人多地少，在改革之前以小農經濟為主，所以土地流動僅靠市場的力量是不現實的。并且，土地是不動產，保值性的特點導致人們不愿意放開自己手中的土地。農地制度必須與國家的現狀相結合，日本在改革初期因為沒有將二者聯系起來及時調整農地制度，出現了細碎化經營的缺陷。目前，日本的規模化經營雖然已經取得了階段性成就，但是仍難以改變如海洋般存在的小規模農戶，這還阻礙著日本規模化經濟的進程，如何使得小農戶放棄農地是日本進一步擴大規模化經營最急迫的問題。

（三）以色列模式

優勢：以色列的土地歸國家所有，由基布茲、莫沙夫和莫沙瓦三種農業體制提供農業技術、勞動力和資金的支持。土地國有是維護國家安全和促進經濟發展的基石，因為這樣能夠保證以色列稀少的土地不被外國人占有，有利于控制國家土地的發展速度并且可以為將來的農業發展進行土地的儲備，這也有利于政府提供公共產品。

劣勢：將土地永久租佃給農民畢竟是需要經過漫長考驗的舉措，因為在準私有權的出現之時，國家還要適度保留對土地的調控和監管權利。在以色列，土地的私有權能同時帶來雙重影響。如果使用得當就將促進國家農業迅速發展，如果肆意濫用則會破壞當地的生態環境。

（四）印度模式

優勢：60年代后半期隨著綠色革命的出現，及時解決了印度的糧食問題，并實現了糧食的自給自足，不再遭受長期糧荒的影響，綠色革命也使得農地制度產生了不小的改變。同時，印度的農地制度也與農地經營方式逐漸適應了農業生產力的革命性變化，主張農地歸農民所有，但是對于土地的私有設定上限，既保證了土地的利用率，又防止了土地在大地主的手中囤積，將土地分配給無地或半無地的農民，希望能夠提高農業的生產力和積極性。

劣勢：印度的農地制度以私有制為主，通過控制設定上限來控制農地的行為也帶來了不少的負面影響，在印度85%以上的農場規模不足2公頃土地，只有約1%的大農場擁有10公頃以上的土地[4]。在該措施出臺后，近500萬土地被分配了給了無地的農民，但是這會導致農地規模化經營的發展變緩，農地的細碎化使得農業經濟效益增長相當緩慢。

四、國外農地制度改革的啟示

（一）建立并加強以法律為保障的農地所有權制度

雖然我國與發達國家的經濟發展速度和土地所有權構成不盡相同，但是可以明顯的感覺到隨著城市的發展速度越來越快，農村人口流入城市加快，大城市的居住率持續“爆棚”已經致使城市的邊緣不得不逐漸向農村延伸，這是城市即將開始蠶食農村土地的警告，為了預防我國的農地受到同美國農地一樣的遭遇，我國應積極建立并加強以法律為保障的農地所有權制度也是勢在必行的。

與此同時，合法的農地所有權制度也能維護農地戶主的農業生產效益，增加農業的投資，拉動農村的產業結構加速變化，促進農業產業鏈的流動，找回失地，為農村土地權益的法律保護區域彌補了空白。這也能讓農民們更好的優化收入結構，減少經濟效益的損失，提高生活質量。

（二）減少小戶經營，構建新型農村經營體制機制

目前在我國農村主要的農業生產模式還是土地承包到一家一戶，小農經濟的局限性讓我國有大片的農地，卻不能生產相應多的糧食，甚至更少。今年，中央把“由誰來種地”這項改革試驗任務，交給了我國最大的商品糧基地黑龍江。這意味著，繼家庭聯產承包責任制以來，我國農業生產關系的又一次重大調整拉開了序幕[6]。

在這次改革中，我國開始試驗將土地連片，實現農地的合作社集體機械化耕種模式，土地的所有權依然在農戶手中，但是使用權卻交到了合作社的手中。以黑龍江為例，在試驗中，合作社、家庭農場、種田大戶、農業企業這四個主體將耕種七千多萬畝的農地，占黑龍江耕地的三分之一，80%農戶的土地實現規模經營[6]。這樣既能從產權視角有效的保護農民的土地所有權，有利于農民收入的進一步提高，又能增加農業產出、提高了耕種效率，同時了減少不必要的勞動力消耗。

同時，隨著城市化率的提高，農民進城務工數量增加，減少了土地規模經營的阻力。不久之后，隨著土地不斷的流轉與更好的集中，農民將會從農地中真正“解放出來”，這一結果也會促使農業機械化水平的進一步提高，讓我國實現“用更少的人耕種更多的土地”這一目標，也為中國走上發達國家的道路添磚加瓦。

（三）實現土地流轉模式的轉變，增加土地資源的價值

往往一種土地制度能否奏效，不單單在于誰擁有土地所有權，更是在于這塊土地能否通過有效的交易實現在不同的人、不同的用途之間進行流轉，在不斷的流轉中實現土地資源的最優配置，同時也能實現土地的價值。根據我國的國情以及借鑒國際上土地流轉模式，我國應強化土地承包權，以土地經營權的流轉為主。因為在我國與日本這種地少人多的國家中，土地就是農民的命根子，農民不會放棄土地的所有權，所以實現土地經營權的流轉是比較現實而簡單易行的。

如果能讓國家的公權力逐漸地從土地集體所有權中“抽身”， 而農戶土地權利逐漸地分離和成長出一項獨立的、排他的、具有財產性質的土地財產權[5]。這樣就能將傳統土地集體所有制在無形中轉變為現代土地集體所有制，同時能夠增強農地制度的彈性，加大其對土地流轉的容納度。農戶在擁有土地財產權之后，由重視占有與支配土地實物進而轉向注重土地的價值參數，保證土地的剩余價值索取權能夠為農戶所重視，進一步提高資源的有效配置。

參考文獻

[1]熊紅芳.鄧小紅.美國日本農地流轉制度對我國的啟示[J]，農業經濟.2004年11月刊.

[2]竇祥明.以美國、日本、以色列為考察對象[J]世界農業，2012年9月刊.

[3]易永錫.日本農地制度改革對中國農地制度創新的啟示.[J]荊門職業技術學院學報，2008.2.

[4]喬桂銀.印度、日本農地制度與我國農地制度改革.[J]發展研究，2009年.

[5]靳相木.中國鄉村地權變遷的法經濟學研究[M].中國社會科學出版社，2005.

[6]黑龍江現代農業改革見聞錄.黑龍江糧食.2013.

作者簡介：鄧穎蕾（1993-），女，湖南長沙人，經濟學院經濟學專業學生，研究方向：經濟政策；劉輝（1974-），男，湖南張家界人，博士，博士后，副教授，研究方向：農業經濟理論與政策，農業技術創新。