轉型時期我國環境治理的經濟學分析

楊會改　李現剛

【摘要】環境治理作為政府提供的一種公共物品，與我國的經濟制度變遷和經濟發展水平有著密切的聯系。改革開放以來，我國政府對環境問題高度重視，出臺了一系列的環境治理法律法規，但是依然難以遏制環境問題不斷惡化的勢頭。本文立足經濟學視角，從經濟制度變遷和政府行為兩個方面對我國的環境治理問題進行深入理論分析，在次基礎之上提出相關環境治理對策。

【關鍵詞】環境治理 經濟制度 政府行為

從20世紀80年代我國提出環境治理政策以來，地方政府在環境治理中一直承擔著重要的職能，環境治理成為政府向公民提供的公共產品。20世紀90年代推出的“環境治理目標責任制”，中央政府更是將地方政府推至環境治理的主體地位。按照這一制度設計，下級政府向上級政府承擔環境治理的責任，中央政府把地方政府官員要承擔的環境治理的責任和義務納入到領導干部的考核體系中，以此來加強地方政府對環境保護的重視度。但是這一地方政府主導的環境治理模式設計，忽略了轉型時期我國經濟制度變遷下的地方政府行為目標選擇，與現實嚴重脫節，難以發揮應有的功效。

一、經濟制度變遷與地方政府的環境治理行為

1978年以前的計劃經濟時代，地方政府在中央集權控制之下，中央政府和地方政府存在相同的利益目標。改革開放尤其是1994年分稅制改革之后，地方政府財政收益獨立化愈發明顯。中央政府與地方政府的關系也不再僅僅是簡單的行政隸屬關系，在一定程度上成為兩種具有不同利益目標的經濟主體之間的關系。從行為目標來看，中央政府面對所有的社會群體，追求的是全體公民利益的最大化。而地方政府追求的是自身利益最大化。從實際情況來看，地方政府自身利益與區域的經濟實力密不可分，區域企業數量越多，發展水平越好，地方政府所能收繳的稅費就越多，自身利益就越能得到保證。而地方政府對經濟目標的追求，必然不可能把環境治理問題放在重要的位置。道理很明顯，雖說環境治理也是政府官員責任的一部分，但地方政府與轄區內企業的經濟利益和社會責任緊密聯系在一起，結成了一個無形的利益整體，地方政府為了自身利益需要傾力維護企業的發展，對于企業的環境污染行為也就默許了。

二、政績考核體系與地方政府的環境治理行為

從上世紀80年代開始，我國對政府官員的政績考核逐漸由政治考核轉變為轄區經濟增長的考核，GDP等指標成為政府選拔官員升遷的首要衡量標準。雖說環境治理也是政府官員考核的一個方面，但與GDP相比已顯得微不足道。下級政府官員出于個人的理性選擇，追求個人升遷，最終選擇具有顯示政績行為的傾向。為了追求經濟增長，招商引資、城市擴張、基礎設施建設一系列措施接踵而至，只要能帶來利益流入的企業都是地方政府爭取的對象。而GDP的高速增長產生了一系列負面影響，不僅出現了大量的“面子工程”、“形象工程”、“政績工程”等低效甚至無效投資，浪費資源，而且對社會生態環境造成重大影響。

按照以GDP指標為標準的官員考核體制，GDP增長越快的轄區地方政府官員獲得升遷的機會就越高。這一考核體系將經濟發展績效同職務升遷掛鉤，把官員的個人利益和轄區的經濟發展水平緊密的聯系在一起，誘使地方政府官員充分挖掘整合各種資源，為地方經濟建設服務。通過政策和資源優勢，最大限度地攫取外部流動要素資源向本地區的流入，從某種程度上對企業的環境不經濟行為產生了變相的激勵效應。再者，環境治理是一個長期的工程，治理成效在官員任期內往往無法顯示出來，因此具有很強的外部性。在這種情況下，地方政府官員在任期內不可能開展有效的環境治理行為而為后任積累晉升的資本。因此，以GDP為主要目標的政績考核體系下，地方政府的環境治理責任和義務也就只是形式上的規定，不可能產生實際效果。

經濟制度變遷下的地方政府在行為選擇上，往往只顧及能夠很快帶來“政績”的眼前利益和短期利益，為了經濟發展而不惜犧牲環境。而地方政府掌握著地方經濟決策和資源分配的權利，在與中央政府的環境治理策略博弈中，往往采取“上有政策，下有對策”的方式，竭力為污染環境但能帶來經濟利益的企業提供政策保護，對于產生跨區域污染的企業行為，更是睜一只眼，閉一只眼。

三、結論和對策

經濟制度的變遷，使得地方政府具有不同于中央政府的目標函數，兩者在環境治理的行為上出現根本性的偏差。中央政府從經濟社會全局出發，重視環境治理，而地方政府出于對自身利益的追求，與轄區企業有著緊密的利益聯系，對企業的污染行為視而不見，從而使得國家的環境治理政策無法發揮實效。筆者認為，要從根本上解決這一問題，需要采取以下對策：

（一）完善政府官員的政績考核體系

負向的激勵產生負效應的行為，以GDP為核心的地方政府官員考核體系，不僅催生了地方政府間的“GDP”錦標賽競爭，而且導致環境污染無法得到控制。首先，刨除“唯GDP”論。一方面降低經濟增量在政績考核中的比重，另一方面增加對環境治理效益的考察，消除為晉升為發展，為晉升而無視污染的負向制度激勵。其次，明確規定環境治理主體責任，誰污染，誰治理，并把環境指標納入政績考核之內，把任期內地方政府環境污染治理，環境資源節約與官員的晉升聯系起來。

（二）充分發揮市場機制在環境治理中的作用

單純依靠政府的行政指令治理環境往往收效甚微，也無法形成完善的環境保護的內在機制。因此，要充分發揮市場機制在環境治理中資源配置和行為激勵的功效，使建立在市場機制基礎上的環境治理和環境保護利益機制成為約束企業行為和調動社會各方資源參與環境發展的強大驅動力。從而形成政府的環境政策與管理行為與市場機制相互協調、相互補充、共同發揮作用的新機制。

（三）優化現行的環境治理體制

合理界定中央政府與地方政府在環境治理中的權責分工，中央政府負責全局上的政策制定和跨區域性的環境問題治理，地方政府承擔起區域內環境保護和治理的職責，同時要對同一層級的地方政府進行合理的職責分工。保障中央政府在環境治理上的絕對權威，只有這樣才能有效約束地方在環境治理上的不負責任行為，從而使地方追求經濟增長的沖動限制在環境的承受范圍之內。

參考文獻

[1]聶國卿.我國轉型時期環境治理的政府行為特征分析[J].經濟學動態，2005（1）：31-34.

[2]肖巍，錢箭星.環境治理中的政府行為[J].復旦學報（社會科學版），2003（3）：73-78.

[3][美]埃莉諾·奧斯特羅姆.陳幽泓等譯.制度激勵與可持續發展[M].上海：三聯書店，2000，32.

作者簡介：楊會改（1988-），女，漢族，河南許昌人，就讀于四川大學建筑與環境學院，研究方向：環境污染控制與環境經濟學；李現剛（1988-），男，漢族，河南周口人，就讀于西南財經大學經濟學院，研究方向：政治經濟學。