轉型時期我國環(huán)境治理的經濟學分析

楊會改　李現(xiàn)剛

【摘要】環(huán)境治理作為政府提供的一種公共物品，與我國的經濟制度變遷和經濟發(fā)展水平有著密切的聯(lián)系。改革開放以來，我國政府對環(huán)境問題高度重視，出臺了一系列的環(huán)境治理法律法規(guī)，但是依然難以遏制環(huán)境問題不斷惡化的勢頭。本文立足經濟學視角，從經濟制度變遷和政府行為兩個方面對我國的環(huán)境治理問題進行深入理論分析，在次基礎之上提出相關環(huán)境治理對策。

【關鍵詞】環(huán)境治理 經濟制度 政府行為

從20世紀80年代我國提出環(huán)境治理政策以來，地方政府在環(huán)境治理中一直承擔著重要的職能，環(huán)境治理成為政府向公民提供的公共產品。20世紀90年代推出的“環(huán)境治理目標責任制”，中央政府更是將地方政府推至環(huán)境治理的主體地位。按照這一制度設計，下級政府向上級政府承擔環(huán)境治理的責任，中央政府把地方政府官員要承擔的環(huán)境治理的責任和義務納入到領導干部的考核體系中，以此來加強地方政府對環(huán)境保護的重視度。但是這一地方政府主導的環(huán)境治理模式設計，忽略了轉型時期我國經濟制度變遷下的地方政府行為目標選擇，與現(xiàn)實嚴重脫節(jié)，難以發(fā)揮應有的功效。

一、經濟制度變遷與地方政府的環(huán)境治理行為

1978年以前的計劃經濟時代，地方政府在中央集權控制之下，中央政府和地方政府存在相同的利益目標。改革開放尤其是1994年分稅制改革之后，地方政府財政收益獨立化愈發(fā)明顯。中央政府與地方政府的關系也不再僅僅是簡單的行政隸屬關系，在一定程度上成為兩種具有不同利益目標的經濟主體之間的關系。從行為目標來看，中央政府面對所有的社會群體，追求的是全體公民利益的最大化。而地方政府追求的是自身利益最大化。從實際情況來看，地方政府自身利益與區(qū)域的經濟實力密不可分，區(qū)域企業(yè)數(shù)量越多，發(fā)展水平越好，地方政府所能收繳的稅費就越多，自身利益就越能得到保證。而地方政府對經濟目標的追求，必然不可能把環(huán)境治理問題放在重要的位置。道理很明顯，雖說環(huán)境治理也是政府官員責任的一部分，但地方政府與轄區(qū)內企業(yè)的經濟利益和社會責任緊密聯(lián)系在一起，結成了一個無形的利益整體，地方政府為了自身利益需要傾力維護企業(yè)的發(fā)展，對于企業(yè)的環(huán)境污染行為也就默許了。

二、政績考核體系與地方政府的環(huán)境治理行為

從上世紀80年代開始，我國對政府官員的政績考核逐漸由政治考核轉變?yōu)檩爡^(qū)經濟增長的考核，GDP等指標成為政府選拔官員升遷的首要衡量標準。雖說環(huán)境治理也是政府官員考核的一個方面，但與GDP相比已顯得微不足道。下級政府官員出于個人的理性選擇，追求個人升遷，最終選擇具有顯示政績行為的傾向。為了追求經濟增長，招商引資、城市擴張、基礎設施建設一系列措施接踵而至，只要能帶來利益流入的企業(yè)都是地方政府爭取的對象。而GDP的高速增長產生了一系列負面影響，不僅出現(xiàn)了大量的“面子工程”、“形象工程”、“政績工程”等低效甚至無效投資，浪費資源，而且對社會生態(tài)環(huán)境造成重大影響。

按照以GDP指標為標準的官員考核體制，GDP增長越快的轄區(qū)地方政府官員獲得升遷的機會就越高。這一考核體系將經濟發(fā)展績效同職務升遷掛鉤，把官員的個人利益和轄區(qū)的經濟發(fā)展水平緊密的聯(lián)系在一起，誘使地方政府官員充分挖掘整合各種資源，為地方經濟建設服務。通過政策和資源優(yōu)勢，最大限度地攫取外部流動要素資源向本地區(qū)的流入，從某種程度上對企業(yè)的環(huán)境不經濟行為產生了變相的激勵效應。再者，環(huán)境治理是一個長期的工程，治理成效在官員任期內往往無法顯示出來，因此具有很強的外部性。在這種情況下，地方政府官員在任期內不可能開展有效的環(huán)境治理行為而為后任積累晉升的資本。因此，以GDP為主要目標的政績考核體系下，地方政府的環(huán)境治理責任和義務也就只是形式上的規(guī)定，不可能產生實際效果。

經濟制度變遷下的地方政府在行為選擇上，往往只顧及能夠很快帶來“政績”的眼前利益和短期利益，為了經濟發(fā)展而不惜犧牲環(huán)境。而地方政府掌握著地方經濟決策和資源分配的權利，在與中央政府的環(huán)境治理策略博弈中，往往采取“上有政策，下有對策”的方式，竭力為污染環(huán)境但能帶來經濟利益的企業(yè)提供政策保護，對于產生跨區(qū)域污染的企業(yè)行為，更是睜一只眼，閉一只眼。

三、結論和對策

經濟制度的變遷，使得地方政府具有不同于中央政府的目標函數(shù)，兩者在環(huán)境治理的行為上出現(xiàn)根本性的偏差。中央政府從經濟社會全局出發(fā)，重視環(huán)境治理，而地方政府出于對自身利益的追求，與轄區(qū)企業(yè)有著緊密的利益聯(lián)系，對企業(yè)的污染行為視而不見，從而使得國家的環(huán)境治理政策無法發(fā)揮實效。筆者認為，要從根本上解決這一問題，需要采取以下對策：

（一）完善政府官員的政績考核體系

負向的激勵產生負效應的行為，以GDP為核心的地方政府官員考核體系，不僅催生了地方政府間的“GDP”錦標賽競爭，而且導致環(huán)境污染無法得到控制。首先，刨除“唯GDP”論。一方面降低經濟增量在政績考核中的比重，另一方面增加對環(huán)境治理效益的考察，消除為晉升為發(fā)展，為晉升而無視污染的負向制度激勵。其次，明確規(guī)定環(huán)境治理主體責任，誰污染，誰治理，并把環(huán)境指標納入政績考核之內，把任期內地方政府環(huán)境污染治理，環(huán)境資源節(jié)約與官員的晉升聯(lián)系起來。

（二）充分發(fā)揮市場機制在環(huán)境治理中的作用

單純依靠政府的行政指令治理環(huán)境往往收效甚微，也無法形成完善的環(huán)境保護的內在機制。因此，要充分發(fā)揮市場機制在環(huán)境治理中資源配置和行為激勵的功效，使建立在市場機制基礎上的環(huán)境治理和環(huán)境保護利益機制成為約束企業(yè)行為和調動社會各方資源參與環(huán)境發(fā)展的強大驅動力。從而形成政府的環(huán)境政策與管理行為與市場機制相互協(xié)調、相互補充、共同發(fā)揮作用的新機制。

（三）優(yōu)化現(xiàn)行的環(huán)境治理體制

合理界定中央政府與地方政府在環(huán)境治理中的權責分工，中央政府負責全局上的政策制定和跨區(qū)域性的環(huán)境問題治理，地方政府承擔起區(qū)域內環(huán)境保護和治理的職責，同時要對同一層級的地方政府進行合理的職責分工。保障中央政府在環(huán)境治理上的絕對權威，只有這樣才能有效約束地方在環(huán)境治理上的不負責任行為，從而使地方追求經濟增長的沖動限制在環(huán)境的承受范圍之內。

參考文獻

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作者簡介：楊會改（1988-），女，漢族，河南許昌人，就讀于四川大學建筑與環(huán)境學院，研究方向：環(huán)境污染控制與環(huán)境經濟學；李現(xiàn)剛（1988-），男，漢族，河南周口人，就讀于西南財經大學經濟學院，研究方向：政治經濟學。