“認養”：兒童福利服務的一種可能政策選擇

摘要： 基于對兒童非正常死亡事件的思考，從政策上介紹了臺灣貧童認養的制度安排和服務供給。臺灣貧童認養服務從1950年首創至今已有60多年的歷史，這一制度目前受益兒童已達250 720名。這一政策的本質是以個別化的方式實現了資源的連接，其實踐應該由社會組織去承擔。為此，社會組織需要加強自身的能力建設，并提高公信度。

關鍵詞： 認養；兒童福利服務；兒童非正常死亡；臺灣；政策

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A 文章編號：1671-623X（2014）04-0011-05

從2012年貴州畢節5名兒童在寒冷中命喪垃圾箱事件到2013年河南蘭考棄嬰孤兒收養所火災 7名孩童死亡事件和南京幼女餓死事件，近年來這些兒童非正常死亡的事件在令人扼腕嘆息的同時，一次次拷問著大陸兒童福利的制度。為此，有學者呼吁要出臺《兒童福利法》，有學者提出要加強政府部門的職責……這些都是應該做的，但僅僅這些是不夠的，因為所有涉及兒童福利的制度安排，需要專業化的方法和人性化的關懷，需要從根本上建構一系列能夠有效保護兒童的制度性安排。

本文詳細介紹了臺灣已經實施多年的貧童“認養”制度，以期對我國的兒童福利的制度性安排有所啟示。

一、“認養”制度

認養制度是由臺灣兒童暨家庭扶助基金會于1950年首創，以照顧貧困失親兒童及其家庭的制度。該制度旨在聚集社會大眾的愛心，陪伴弱勢家庭與兒童及早脫離貧窮、改善生活、發展未來。這一制度的主體包括非政府組織、認養人及需要幫助的兒童或家庭。這是一種由非政府組織作為中介和橋梁把認養人和需要幫助的兒童聯結起來的制度。該制度服務形式包括：由認養人提供兒童每月固定的經濟扶助，運用社會工作專業方法協助兒童和家庭改善生活環境、激發潛能，最后達到兒童自立的目的；認養人除了可以提供經濟扶助之外，還可通過匯寄禮金、書信聯絡、訪問探視等方式來關懷、了解兒童的身心發展狀況。

具體的認養服務包括：生活認養、助學認養、方案認養和永久認養。生活認養是最初提供的認養服務，認養人除了給與貧困兒童一定的資金支持之外，還會探視受助兒童，給予溫暖和關懷。助學認養是在生活助養的基礎上開展的，為使受助兒童獲得正常的受教育權益而開展的服務，期望通過資源的聯結協助弱勢兒童的學業，從而有效避免貧窮的代際轉移。方案認養包括療育認養、才藝認養、健保認養和家庭認養。療育認養主要是針對身心障礙和發展遲緩的兒童，以協助他們及時接受早期療育服務，避免因經濟不利因素而阻礙兒童發展；才藝認養是為了發掘并激發兒童的才藝潛能，避免因經濟不利因素阻礙兒童特殊才藝發展而開展的服務；健保認養主要針對那些因經濟困難而無法加入全民健康保險的兒童提供的服務，以協助兒童加入全民健康保險并補助健保、醫療、營養補充等費用，以保障兒童的醫療保健權益；家庭認養是為生活困難的家庭提供個別化服務，并關懷幫助未被社會救助所覆蓋的兒童貧窮家庭。永久認養是指一次捐款20萬元，以捐款利息認養兒童或一項專業服務方案，這些服務方案包括：發展遲緩兒童/兒童早期療育服務方案、受虐兒童少年庇護安置服務方案、不幸兒童少年緊急長期安置服務方案、貧困地區兒童服務方案及兒童少年心理創傷服務。

認養制度設計的原因在于憑借一對一認養制度讓資源較穩定，使兒童及認養人彼此建立情誼及認同感；認養人可以在定期更新的兒童資訊中看到兒童情況改善及基金會兒童服務資源運轉等狀況。

在臺灣，截至2011年12月底，通過家扶基金會生活認養的兒童人數總計達到105 011名（臺灣地區內50 064名，臺灣地區之外為54 947名）。受助的臺灣地區兒童中，49 525名同時接受助學認養，12 513名同時接受療育認養、健保認養、才藝認養或家庭認養。認養人數共計124 740名。歷年來經家扶基金會認養服務扶助過的兒童總數為250 720名（其中臺灣地區兒童170 645名，臺灣地區之外為80 075名）。[1]

二、服務模式和認養流程

在臺灣，由家庭扶助基金會作為連接組織把兒童和認養人有效組織起來，實現認養關系的維系。家庭扶助基金會收集需要幫助的兒童的資料，招募認養人捐款和提供不同的認養方案，并監督、指導認養人和兒童之間服務關系的開展，評估服務成效。家扶兒童認養服務模式如圖1[2]68。兒童認養業務流程如圖2[2]69。

三、認養制度在大陸開展的必要性

及有效性分析

是否有必要以及是否適合在大陸開展這項針對兒童的福利服務呢？筆者認為基于以下六點，認養制度在大陸開展有其必要性和有效性。

（一）有利于兒童權利保護

兒童是人類、社會和經濟發展的未來。兒童發展狀況，已經成為衡量社會公平和進步的重要指標。從權利保護視角全面審視我國兒童、特別是弱勢兒童的生存、發展狀況，實現其合法權益的制度性保障，是構建小康社會、和諧社會題中應有之意，具有特別重要的現實意義。關于兒童的一切議題，應該以保護兒童權利為優先考慮，即兒童利益最大化原則。即凡涉及兒童的事宜，一切以有利于兒童的生存、保護和發展為首要考慮。兒童最大利益原則是處理兒童有關問題必須遵守的原則。

認養制度是由非政府組織作為中介和橋梁把認養人和需要幫助的兒童聯結起來的制度。其扶助形式包括經濟扶助、醫療扶助、才藝扶助、就學扶助及家庭扶助等形式。憑借一對一認養制度讓資源較穩定，使兒童及認養人彼此建立情誼及認同感，且認養人可以在定期更新的兒童資訊中看到兒童情況改善，也可以定期或不定期進行家庭探訪，有利于兒童權利的保護。

（二）社會轉型期弱勢兒童及其原生家庭的脆弱

這里的弱勢兒童包括殘障兒童、罕見病兒童、留守兒童、孤兒、事實無人撫養兒童、流浪兒童、家庭貧困兒童等。貴州畢節事件中的兒童是留守兒童，河南蘭考事件中的兒童有些是孤兒，有些是殘障兒童或病童。兒童本身就是需要照顧的群體，而這些兒童中的弱勢群體更是需要特殊照顧。以往的慣性思維或制度安排一般是由家庭來照顧這些兒童，但面對社會的急劇轉型，社會風險的增大，社會流動的加劇，這些家庭已經無力承擔照顧兒童的責任。這時需要有相應的制度安排來支持家庭以更好地照顧兒童。貴州畢節、河南蘭考等地發生的兒童非正常死亡事件有一個共同特點即發生在中西部欠發達地區。因此可以說，發生在兒童身上的這些悲劇事件是中國社會轉型期的貧富差距在兒童身上的一個寫照。兒童的命運時刻與時代的發展緊緊聯系在一起。社會的急劇轉型，使照顧兒童的原生環境——家庭，特別是一些貧困家庭、殘障大病兒童家庭變得脆弱不堪，加上兒童天然的弱勢，這就要求有相配套的針對兒童的社會福利制度安排。但目前大陸針對兒童及其家庭的保護的制度安排還無法跟上時代的發展。對比而言，臺灣的貧童認養服務也是順應臺灣經濟的發展和社會的轉型而出現的一種有效的制度安排，從背景上兩者有相似之處，應該可以成為大陸兒童福利制度安排的借鑒。

認養制度中既有針對兒童的認養，也有針對家庭的認養。其中家庭認養是為困難家庭提供個別化服務，并關懷幫助未被社會救助所覆蓋的兒童貧窮家庭。這一制度可以幫助弱勢家庭更好地照顧兒童。

（三）提高福利服務的有效性，使兒童及認養人彼此建立情誼及認同感

兒童福利服務的一個重要原則是個別化原則。而認養則以制度的形式踐行了這一原則，從而實現了資源的有效整合和聯結。兒童福利院的建立是應該，但并不是最好的制度安排。研究表明，在孤兒的安置方式上，相對于收養或認養來講，院舍養育是較次的選擇。兒童成長的最佳環境仍然是自己的原生家庭，因此兒童福利制度的安排首先應該考慮的是怎么支持家庭，讓脆弱的家庭有意愿并有能力承擔養育兒童的責任。而“認養”這一制度在起到支持家庭作用的同時增強了兒童及認養人彼此的認同感[3]。

（四）符合社會工作本土化的原則

正如學者何雪松所言：“社會工作作為舶來品，我們無疑必須學習西方的理論和經驗……但要警惕西方概念或西方的價值觀念對中國經驗或實踐采取霸權主義的態度，以及由此而帶來的本國專業共同體的失語狀態。”[4]同時，他指出，不能忽視中國過去60多年的歷史實踐中蘊含著的與社會工作有著密切關聯的制度傳統，諸如群眾工作、對口支援這樣的制度實踐中已形成一套理念、機制、套路和方法，它們在一定程度上可以轉化進社會工作的知識體系。認養在中國民間有大量的行為實踐，在臺灣已經轉化為制度實踐60多年，而臺灣與大陸有著同樣的華人文化背景，可以借鑒其經驗把大陸已經存在的行為實踐轉化為制度實踐。

（五）有助于中華民族的互助友愛精神的發揚光大

近年來南京彭宇案、廣東“小悅悅”事件等負面新聞的出現，使越來越多的人為中華傳統道德的滑坡感到憂慮。但事實上，這些負面新聞的背后往往是助人機制的不健全，特別是在風險社會的背景下，使很多有心助人者往往不敢或沒有合適的途徑去助人。而認養制度的設置則在有效規避這些風險的同時提供了制度化助人的途徑，且受過幫助的這些兒童長大后可以回饋社會，形成自助助人的良性循環。

（六）慈善信用危機的語境下，可以有效重建慈善信譽

近年來我國慈善組織面臨公信力缺失的嚴重危機，其中有立法方面的原因，也有制度設計方面的原因。認養制度通過一對一的服務，把受助者與施助者有效聯系了起來，在制度層面促進了慈善透明化發展。

四、實踐的可能路徑分析

（一）由政府培育或民間生成實施這一制度的社會組織

管理學者彼得·德魯克曾經指出，政府必須面對一個事實：政府的確不能做，也不擅長社會或社區工作。政府所提供的福利服務和救助往往限于無差別、無選擇性的服務，不能有效回應所有兒童的問題和需要。面對政府在提供公共服務方面的失靈，無論是弗里德曼和哈耶克提出的小政府理論，還是哈默和錢皮提出的“流程再造”，都明確提出政府的活動要有邊界。一個現代化的治理特征“不再是監管，而是合同包工；不再是中央集權，而是權力分散；不再由國家進行再分配，而是國家只負責管理；不再是行政部門的管理，而是根據市場原則的管理，由國家和私營部門合作”。 [5]認養作為兒童福利服務的一部分，同樣遵循上述思路。面對社會管理的新形勢、新局面，政府需要積極培育社會組織，把這一服務由社會組織承擔起來。

（二）承擔這一服務功能的社會組織需要注重自身的能力建設

這一制度之所以在臺灣長盛不衰，有效實施60余年，跟臺灣家扶基金會良好的信譽和公信力是分不開的，而社會組織的信譽和公信力的樹立與其自身的服務品牌及自身能力建設又是緊密相聯的。臺灣家扶基金會自誕生之日起，認養服務一直是他們的主要服務內容。后雖然幾經變革，但這一服務內容始終不變。這一點對我們社會組織的建設也是有積極啟示意義的。

（三）注重發揮專業社會工作者在“認養”制度運行中的角色和功能

從臺灣認養制度運行中可以看出，社會工作者在其中扮演了資源聯結者、方案設計者、政策和行政發展者、個案管理和協調者、監督者和督導者等角色，[6]社會工作者借助這些角色與功能實現了資源的有效整合和聯結。

當然，對兒童的關愛和保護不是僅僅可以憑借某一個制度就可以辦到的，而且制度的實施還需要有愛心、有責任的公民去執行。因此，兒童保護事業依然任重道遠。

[1]臺灣兒童暨家庭扶助基金會.臺灣兒童暨家庭扶助基金會2011年度年報[R/OL].[2014-04-05]http：//www.nara. dafoundation.org/html/ndbg.html.

[2] 魏季李.國外福利服務方案開拓與服務模式——以家扶基金會為例[C]//2012年社會福利研討會論文集.上海：華東理工大學，2012：68—69.

[3]紀文曉，陳濤.“他者的我者性”：角色轉換與福利認同基于福利供給過程中“認親”現象的理論解讀[J].廣東工業大學學報：社會科學版，2012，12（6）：38—43.

[4]何雪松.邁向中國的社會工作理論[C]//2012年社會福利研討會論文集.上海：華東理工大學，2012：79.

[5]弗朗索瓦-格扎維爾·梅理安.治理問題與現代福利國家[J].國際社會科學，1999（1）：59—68.

[6] HEPWORTH，等.社會工作直接服務——理論與技巧[M].許臨高，譯.臺北：洪業文化事業出版有限公司，1999：237.

（文字編輯：徐朝科責任校對：王香麗）