建設具有服務承載力的基層殘疾人組織

楊婕娛

摘要： 基層殘疾人組織是為殘疾人提供服務和保障的最基本的平臺。采用質性研究方法，以810戶殘疾家庭獲得社區服務的經驗為基礎，對4個典型家庭進行深度個案分析，研究我國基層殘疾人組織建設與服務提供的現狀。研究發現，現有基層殘疾人組織的服務功能嚴重不足。回應殘疾人多元化的實際需求，要重新認識社區的功能，轉變社區殘協建設思路，建設具有服務承載力的基層殘疾人組織，回歸社會組織的志愿精神和發展規律，同時要將助殘民間組織納入基層殘疾人組織范疇。

關鍵詞： 基層殘疾人組織；社區殘協；助殘民間組織；服務提供

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：1671-623X（2014）04-0049-09

綜觀我國殘疾人事業20多年的發展歷程，組織建設是事業發展的根本保障。我國殘疾人組織伴隨著改革開放應運而生，采取自上而下的方式組建。這種組建方式可以在較短期內形成較完整的組織體系和較強大的高素質工作力量，提高效率，減少環節，但同時也帶來基層組織薄弱、基層建設滯后的不足。[1]殘疾人事業要為廣大殘疾人服務，社會發展的成果要切實惠及殘疾人，就必須加強基層殘疾人組織建設，即“區—街道—社區”三級基層殘疾人組織網絡建設，①這也是殘聯一直以來的工作重心。然而，怎樣的基層組織才能最大化滿足廣大殘疾人日益增長的多元化實際需要？如何建設基層組織，如何提高基層為殘疾人服務的能力與水平，將服務傳遞到殘疾人身邊，在基層解決殘疾人生產生活中的困難，依然是當前殘疾人事業發展的重點和難點。

殘聯系統多年來強力推行自上而下的組織建設，依托各級政府建立殘疾人組織，包括最基層的社區（村）殘疾人組織，通過有力健全的組織實現社會保障和社會服務體系建設，提升基層為殘疾人服務的能力。學界對我國殘疾人服務體系的研究非常有限，在組織建設和服務提供方面，只有少數關于國內外的比較研究，[2]或者如陽光家園實施等特定服務的研究，[3]更多的是殘聯系統工作者基于工作經驗的總結研究。相對于我國8 600萬殘疾人迫切的服務需求及殘疾系統推行十多年的服務實踐，學界對我國殘疾人基層組織服務能力的專題研究還很有限。

針對殘疾人社區服務研究的現狀，本文運用參與式觀察和個案研究的方法，重點從社區殘疾人的日常生活實踐來探討基層殘疾人組織服務提供的過程，關注長期自上而下推動的基層組織

建設中，社區殘疾人實際獲得服務的情況。研究呈現了四個典型殘疾家庭的實際需求與獲得服務的過程，考察基層殘疾人組織對需求的回應方式和程度，揭示服務的提供路徑和運作邏輯，進而探討怎樣的基層組織建設才能最有效地回應廣大殘疾人的實際需求。

一、殘疾家庭的基本情況

本文以長沙市810戶社區殘疾人居家托養服務的家庭為對象，以多年的社區服務經驗為基礎，選取了4個有典型代表性的殘疾家庭， 分別來自本地殘疾人服務基礎較好的四個殘疾人服務先進社區，包括精神、肢體、智力、視力四種殘疾類型，涵蓋一戶多殘、老殘一體、突發病殘、重度殘疾等四種家庭結構，占到長沙市政府購買殘疾人居家托養服務家庭的84%。家庭概況如表1所示，均屬于本社區殘協的重點服務對象。選取社區殘協的重點服務家庭，可以代表本地社區殘疾人組織最好的服務水平，對于基層殘疾人組織服務提供的分析，具有典型導引價值。對這些家庭，多年來已經開展了比較充分的服務。對已開展的服務進行質性研究，有助于客觀呈現基層殘疾人組織運行的真實現狀與服務能力。

四個家庭的家庭詳細狀況如下。

家庭一：阿波（化名），男，33歲，未婚，精神殘疾，患病8年，病情相對穩定，可與人簡單交流，只在住所樓下活動，不愿外出，也一直未做殘疾鑒定及領證。一家三口，父親聾啞人，母親性格內向、本分，父母均沒有正規工作，主要靠低保維持生活，屬于一戶多殘困難家庭。

家庭二：張爺爺，77歲，老伴早逝，現與患精神病的兒子張強（化名）一起生活，經濟來源為老人家的退休金，屬于老殘一體家庭。兒子張強，41歲，未婚，精神殘疾三級，14年精神病史，沒有正規工作。張強病情穩定時喜歡外出釣魚玩耍，比較顧家，父子感情良好，相依為命；每2—3年發病一次需要住院幾個月，發病住院時老人可獨立生活。隨著老人年事漸高，生活越來越力不從心，最近一次兒子住院時（2013年8月），老人很悲觀絕望，有輕生念頭。

家庭三：陳樹（化名），男，58歲，視力殘疾一級，輕度智力障礙，9年前因生病導致雙目失明，老伴早逝，現與兒子兒媳一起生活。失明前，陳樹的職業是公交司機，愛好廣泛，尤其愛好文藝；失明后一直非常沮喪，覺得沒用了，連累了家人，有深深的自責，無法走出失明的陰影，情緒低落，9年來幾乎不出門，家庭關系也變得很敏感。由于很少活動，身體也越來越差。

家庭四：小卓（化名），女，26歲，肢體殘疾一級，突發疾病手術導致脊椎損傷癱瘓，一下失去知覺，生活無法自理。生病后失去工作，男友分手，將共有房產留給小卓。家住農村老家的母親進城照顧小卓，志愿者協助小卓辦理房產過戶及城市居民戶口，社區為小卓辦理了低保，推薦參加殘聯組織的康復訓練和網店創業培訓。

二、基層殘疾人組織的服務提供分析

了解需求是服務提供的前提，對需求的認知理解直接影響服務提供的內容和方式。按照中國殘聯規劃，基層殘疾人組織包括區（縣）殘聯、街道（鄉鎮）殘聯及社區（村）殘協三級組織，對殘疾人的需求評估是通過社區殘協，或者社區殘協的實際依托方社區居委會來完成。②由于需求評估在基層實際服務中，屬于一個非正式的操作環節，無完整需求評估報告，不便考察社區殘協對殘疾人需求的評估結論。但社區及社會為殘疾人提供的服務記錄，以及來自當事人的服務記憶，卻比較客觀完整，可以直觀呈現服務提供的現狀，以及對需求的回應程度和方式。

通過服務長沙市殘疾人居家托養服務記錄檔案查閱及對社區殘協專職委員和典型服務對象的深度訪談發現，殘疾家庭的社區服務提供，主要通過四種渠道：一是家庭親友及鄰居，二是社區殘協（或居委會），三是殘聯服務機構③，四是社會組織。在下文的探討中，以4個典型家庭近兩年來獲得的服務為基礎，分別按照這四種渠道，直觀呈現其服務現狀，討論服務的影響因素。

（一）來自家庭親友的服務

1.日常生活照顧

主要由父母子女、兄弟姐妹進行照顧，在日常生活方面家人、親人發揮著不可替代的重要作用。如阿波由爸媽照顧，年邁的張爺爺與精神病患者的兒子相互照顧，陳樹由兒子兒媳照顧，小卓由媽媽和妹妹照顧。即使在特殊困難時期，家人也不離不棄。如張爺爺在最近一次兒子住院很無助時，依然寫信給兒子，“請安心養病，爸爸會照顧好自己，一起都好，等你早日康復回家”；張強住院期間，父子每周的書信往來成為相互的重要支撐。

2.鄰里熟人關懷

鄰里熟人的探訪，可以給困境中的家庭支持和安慰；而相反，鄰里熟人的冷漠甚至排斥，會給當事人及家庭很大的傷害。如張爺爺與本棟住戶的關系很好，張爺爺或張強生病時，鄰居幫忙短期生活照料，最近一次張強住院時，張爺爺很絕望的時候，即是鄰居送飯給張爺爺，時常來探望陪伴，一起想辦法，給了張爺爺很大的安慰。而阿波的家庭則相反，由于阿波是精神病人，阿波的母親比較內向，父親是聾啞人，家庭與鄰里的往來很少，封閉的家庭支持系統也更加脆弱。陳樹所在的單位型社區，老住戶都是陳樹之前的同事，失明后一直比較悲觀低沉，朋友越來越少，近兩年只有一個熟人來看望過，鄰里熟人的疏遠使其更加自我否定。

分析可見，家人、親戚、朋友、鄰居等非正式支持系統是殘疾人最直接也是最重要的服務提供者，是殘疾人生活支持網絡最重要的組成部分。

（二）來自社區殘協的服務

1.連接政策資源

社區殘協主要連接基于政策而提供的服務，如申請居民低保、免費發藥服務、職業能力鑒定、就業培訓機會、申請輔助器材等，政策保障的服務均通過社區殘協申請。

2.協助辦理證件

社區殘協為殘疾人辦理證件、辦理手續提供咨詢和協助。如協助辦理殘疾證，辦理免費發藥證明，告知如何辦理鑒定。但此項內容更多為執行政策，發揮告知和咨詢的作用，對超越政策之外，或者履行政策時需要的支持、沒有明確規定的內容，社區殘協缺乏主動作為的動力和能力。

3.重大節日慰問

社區殘協依據社區居民委員會，為重點幫扶家庭，每年春節等重要節假日均會派送慰問物資。

4.咨詢轉介服務

如社區殘協連接FK社工服務中心和XY精神康復會所④為殘疾家庭提供服務。

分析顯示，社區殘協在政策咨詢、政策保障方面的協調作用比較突出，在直接服務提供方面尤其是對特定病種的專業服務方面及社會資源動員方面，則力不從心或存在認知偏差，需要社會組織協作完成。如針對陳樹失明后的封閉和絕望，社區殘協（社區干部）將其列為重點幫扶對象，與社會組織光愛之家協作安排殘友探訪與支持，幫助陳樹打開心結，逐漸走出突發病殘的陰影。再如FK社工中心進入社區時，針對阿波家庭，社區殘協的主流意見是“不要浪費太多時間，那家的人腦子都不清楚，沒一個正常人，如果你們要幫的話，最好給些實在的物資，米油什么的。”可見，基層殘疾人組織的服務很缺乏支持網絡和能力建設的理念，社會組織在價值理念和社會資源的優勢，可以有效彌補社區殘協服務能力的不足。同時，社會組織與社區殘協在服務協作方面，也存在著明顯的價值沖突，影響雙方的緊密協作。

（三）來自殘聯機構的服務

1.精神病人免費發藥服務

精神病人阿波及張爺爺的兒子張強均通過社區殘協辦理，獲得市精神病醫院提供的免費發藥服務，通過社會組織申請了精神病人服務，社會組織協助辦理。

2.殘疾人自理康復訓練服務

重度肢體殘疾人小卓通過社區和社會組織渠道，申請了省殘聯康復中心提供的自理康復訓練服務，由省殘疾人福利基金會資助，FK社工中心協助接送，并進行個案管理服務。

3.殘疾人就業指導中心培訓服務

重度肢體殘疾人小卓通過社區和社會組織，申請了省殘聯就業指導中心網店培訓，社會組織紅十字志愿服務中心安排志愿者接送小卓參加培訓。

4.殘疾等級評定服務

社區殘協為阿波和小卓申請了殘疾等級評定服務，并協助辦理殘疾證。分工方面，社區殘協做政策咨詢，社會組織FK社工服務中心安排志愿者協助其外出，陪同辦理或代為辦理。

資料檢索與訪談顯示，殘聯機構的服務包括康復、就業、援助等多項服務。殘疾家庭獲得服務的過程中，均需要通過社區殘協進行申報，及社會組織的支持協助。社區殘協在服務傳遞與資源連接方面的功能非常明顯。對應的也表明，殘聯機構的服務，如果缺乏社區殘協的連接和社會組織的支持，則無法順利提供給家庭。社區殘協組織建設與社會組織的協助，直接影響殘聯機構服務的順利傳遞。

服務記錄顯示，社區殘協為阿波申請了殘疾鑒定服務，而阿波患精神病后不愿意出門、家人無法獨立去進行殘疾鑒定及領取證書時，社區殘協缺乏對應的專業人員協助解決問題，導致一直沒有辦理；社區殘協在專業人員或志愿者方面嚴重缺乏，工作主要依靠社區居委會干部完成，甚至業務范圍內的明確服務事項如協助殘疾鑒定及領證等，都難以順利協助完成。社會組織的介入，有效地補充了社區殘協的不足，在社會支持與協助實施方面，發揮了關鍵作用。社區殘協與社會組織的協作，保障了殘聯機構的服務順暢傳遞給有需要的殘疾家庭。

（四）來自社會組織的服務

1.定期探訪服務

安排工作人員、志愿者、殘疾朋友持續開展定期探訪服務，傳遞社會各界給殘疾家庭的支持和關懷。如張爺爺因兒子又要住院幾個月而很絕望和擔心的時候，FK社工服務中心安排志愿者探訪陪伴服務，協助老人料理家務和飲食，志愿者每周1次往返精神病院和張爺爺家，給雙方傳遞書信，相互告知對方的情況，加強父子聯系和支持。

2.社會參與服務

在組織入戶探訪的同時，邀請突發殘疾的陳樹及小卓參與殘友聚會；XY精神康復會所的病友邀請其參加會所康復活動，調適家庭關系和社會關系，使其能夠更好地融入社會。社會參與、能力建設、支持網絡的理念在社會組織服務中得到堅決貫徹。

3.協助外出服務

殘疾鑒定、技能培訓、社會參與等多種服務，均需要殘友外出，社會組織在協助外出方面的服務作用很突出。FK社工服務中心的社工做好阿波的工作后，帶領其到鑒定機構進行了殘疾等級鑒定，陪同阿波及家人，從社區領取表格，到區殘聯辦理殘疾證書；協助陳樹外出參與社會活動，陪同小卓辦理手續及完成技能培訓的接送工作；協助陳爺爺的兒子入住精神病院。

4.個案管理服務

社會組織在為4個家庭的服務中，均采用個案管理的服務手法，服務周期均在2年以上。社會組織與家庭建立良好的信任關系，完成需求評估和服務設計，在此基礎上配置資源，協調多方力量參與服務實施。如為小卓的服務包括六項：（1）生活照顧服務，本地志愿者組織通過媒體得知小卓的情況后，在最艱難的時候，該組織連續照顧40多天，并協調安排住所和康復訓練；（2）房產過戶和戶口遷移服務，志愿者協助其完成房產過戶及戶口遷移；（3）殘友探訪服務，本地脊髓損傷病友會安排病友探訪服務，降低小卓的焦慮恐懼，鼓勵不要放棄，給小卓很大的精神支持；（4）康復調理服務，本地紅十字會安排康復師志愿者連續上門服務；（5）生活物資援助，本地媒體和志愿者積極協調殘聯、紅會、慈善會對小卓進行援助，幫助其渡過難關；（6）家庭關系協調，志愿者協調小卓的家庭，給家人尤其是媽媽提供支持，通過家庭團結幫助度過難關。

小卓的服務很能代表社會組織的服務方式。記錄及訪談顯示，社會組織為小卓提供的服務中，當事人、家庭、社區、社會的服務資源得到了最大化的協調和發揮。社區在政策保障方面，病友組織、志愿組織在社會力量的動員方面優勢互補，從應急援助到穩定服務，持續了3年多的時間，當前依然沒有間斷，小卓也成為了脊椎損傷病友協會的會員和志愿者。究其持續服務的關鍵因素，我們發現一直有本地脊髓損傷病友協會和本地紅十字會社工志愿者的統籌協調，小卓的服務得以持續有效地開展，可見社會組織的作用至關重要。

對比社區殘協與殘聯機構的服務，社會組織的服務更突出社會工作的專業優勢及殘疾人的主體地位，激發了社會活力，動員了殘友參與，其服務設計的優勢非常明顯。即使殘聯多年提倡“三個活躍”，但實際工作中依然是社區工作人員占據絕對主導，殘疾人作為“被幫扶的弱者”出現，其優勢、潛能并未得到認可或發揮；而在殘友自助互助的民間組織中，殘疾人則非常活躍，殘友志愿者很普遍，其優勢潛能得到很大發揮，個案管理的手法，支持網絡與能力建設的理念貫穿始終。

（五）服務提供的總結分析

從社區服務的層面可清晰看出，社區殘疾人服務的開展，是當事人、家庭、社區、殘聯服務機構、社會組織多方參與的結果，他們各自發揮著不同的功能作用。

第一，當事人和家庭親友在殘疾人生活照顧方面發揮著關鍵作用，是基層殘疾人服務最直接、最重要的力量，社會需要充分認可其在服務中不可替代的價值，同時也需要相應的支持和引導。

第二，作為最基層殘疾人組織的社區殘協，是本區域基層殘疾人服務的樞紐型組織，協助殘疾家庭申請政策提供的各種服務，在政策咨詢和服務連接方面作用顯著，而直接服務能力及殘友社會參與則明顯不足。他們的工作模式是傳統福利救濟模式，過度依賴政府物資援助，組織建設過度依附已高度行政化的社區居民委員會，殘疾人在社區殘協中缺乏主體性，無法有效回應廣大殘疾人多元化的需求。

第三，殘聯服務機構有著豐富的社會資源，是政策性服務的供給方。其服務要惠及廣大殘友，社區殘協是必不可少的服務傳遞渠道，同時需要輔助社會組織的力量協助實施。殘聯服務機構、社區殘協、社會組織的緊密協作，才能保障各類政策性服務的有效實施。

第四，社會組織在社區殘疾人服務中的直接服務和個案管理的作用明顯，在殘疾人社會參與、殘疾人主體性發揮、專業化個性化服務提供、殘疾人自助互助組織建設方面非常活躍，是社區殘疾人服務體系中不可或缺的重要力量。

第五，遺憾的是，殘疾人專門協會在社區殘疾人服務中，沒有發揮出密切聯系本類殘疾人的優勢和職責，專門協會的建設還只在市級或區級，沒有給基層殘疾人組織提供本領域的支持。

2005年國務院殘工委通過的《關于進一步加強基層殘疾人組織建設的意見》明確指出：“要充分發揮基層殘疾人組織作用，提高為殘疾人服務的能力。基層殘疾人組織要依靠政府，動員社會，充分履行職能，努力為殘疾人辦實事、解難事。縣（市、區）、鄉（鎮、街道）殘聯要充分發揮‘代表、服務、管理職能，村（社區）殘協要積極提供切實有效的服務。”據此可知，基層殘疾人組織服務的策略是“依靠政府，動員社會”，發揮“代表、服務、管理”三項職能。從實際情況來看，基層殘疾人組織“依靠政府”做的比較充分，而“動員社會”則相對不足；“代表、管理”職能比較充分，“服務”職能發揮不足。

上述實際提供的服務分析顯示，基層殘疾人組織建設與服務提供，不僅僅是“區—街—社區”這個縱向系統的建設，同時需要注重社區殘協與殘聯服務機構、社會組織、專門協會的橫向協作關系。作為“區—街道—社區”模式的基層殘疾人組織，如何實現服務傳遞功能與直接服務功能的有機整合，將服務充足順暢地提供給社區殘疾人，是基層殘疾人組織服務承載力的關鍵。面對社區殘疾人多元化的需求問題，以及參與各方差異化的目標和資源，作為基層殘疾人組織中樞紐型組織的社區殘協，如何轉變簡單執行性的工作取向，統籌協調多方參與，發揮樞紐型的服務作用，就需要重新審視作為殘疾人服務單位的社區，以及服務傳遞的路徑和范疇。

三、重新認識作為殘疾人服務主陣地的

社區和基層殘疾人組織

上述分析顯示，社區是殘疾家庭服務的主陣地。殘疾家庭的服務，主要通過家庭親友、社區殘協、殘聯服務機構、社會組織四種渠道及主體提供，最終通過“社區殘協”傳遞給家庭。而在殘聯系統發展的組織架構中，作為服務提供主體的“基層殘疾人組織”，是指“區/縣殘聯—街/鄉/鎮殘聯—社區/村殘協”三級殘聯組織，只包括了實際提供服務的“社區殘協”，而家庭親友、殘聯服務組織、社區組織三類實際服務的渠道和主體，均未納入承載服務職能的“基層殘疾人組織”范疇。

要滿足殘疾家庭日益多元化的需求，建設具有服務承載力的基層殘疾人組織，就需要對現有殘聯組織架構與服務體系進行清晰梳理，重新認識作為殘疾人服務主陣地的社區和基層組織系統。

（一）基層殘疾人組織的服務系統與服務路徑

我國殘疾人組織發展歷程大致經過三個階段。（1）組建階段（1988—1995年）。主要任務是按照國家行政區劃建立各級殘聯，配備專職理事長，實現計劃單列。自1988年3月中國殘聯成立至1995年初，全國縣以上及95%的鄉鎮（街道）成立了殘聯，省、地、縣三級殘聯組織基本健全，業務領域基本形成。（2）鞏固階段（1995—2000年）。主要任務是理順各級殘聯管理關系，機構升格，全面實現計劃單列。至2000年底，全國29個省級、88.3%的市級和94%的縣級殘聯理順了管理關系，機構達到正局規格，建立了黨組織，殘聯系統工作者達到8萬多人，殘聯組織建設得到了加強和完善。（3）提升階段（2000年至今）。重點任務是在進一步完善各級殘聯組織建設的同時，大力推進社區、村殘疾人組織建設。殘疾人組織的觸角逐步延伸到了城市和農村的最底端。[1]截止2014年，95%以上的鄉（鎮、街道）成立了殘聯并配備了專職或兼職理事長，92%以上的鄉鎮殘聯選聘了殘疾人專職委員；60%以上的行政村成立了殘協，50%以上的行政村選聘了殘疾人專職委員。城鄉社區殘疾人組織建設取得了顯著成績，橫向到邊、縱向到底的殘疾人組織體系和51萬實名制登記的殘疾人專職委員隊伍基本建立，進一步加強了為殘疾人零距離開展工作和提升服務的能力。[4]

根據我國殘疾人組織發展歷程及相關文獻，可以初步歸納出我國殘疾人服務系統和服務路徑，具體如圖1所示：我國殘疾人服務的基本提供路徑是“省—市—區—街—社區”這條行政系統，傳遞來自各級政府組織部門（殘工委及殘聯）、殘聯服務機構、社會組織三種渠道的服務，最終70%～80%以上服務的通過“社區居委會—社區殘協”這條渠道輸送到廣大殘疾人及家庭，20%～30%的服務由社會組織直接輸送到殘疾人及家庭，而各類殘疾人專門協會的組織建設還主要在國家、省、市三級，沒有“縱向到底”，難以有效發揮緊密聯系與直接服務本類殘疾人的功能。

通過以上4個家庭的服務分析得知，由“社區居委會—社區殘協”渠道輸送的服務中，“社區居委會—社區殘協”主要是承接自上而下的保障和服務任務，其服務主要來自直屬省市級殘聯直屬事業單位（直接服務力量1：體制內的殘聯服務機構）和各類民間助殘組織（直接服務力量2：體制外的民間助殘組織），服務提供中，社區發揮著協助申請、轉介、推薦、協調的職能和作用，即“代表、服務、管理”職能中的“代表和管理”職能，而非“服務”職能，社區本級直接提供的服務非常有限，代表社區本級的直接服務能力也非常有限。顯然，這與基層殘疾人組織建設中“縣（市、區）、鄉（鎮、街道）殘聯要充分發揮‘代表、服務、管理職能，村（社區）殘協要積極提供切實有效的服務”的要求還有很大距離。

據上述分析，要實現基層殘疾人組織的服務功能，健全殘疾人服務體系，接下來探討的關鍵問題有兩個：其一，被寄予厚望要求承載服務功能、建設了十多年的“社區居委會—社區殘協”為什么難以提供直接服務，如何才能真正實現其服務職能？其二，各類民間助殘組織主要活躍在“區—街—社區”的基層，而且正在發揮著重要的直接服務職能，與現有“區—街—社區”三級基層殘疾人組織是什么關系，未來是否應該納入殘聯基層殘疾人組織建設政策規劃？（二）重新認識作為殘疾人服務單元的社區組織建設是事業發展的根本保障。中國殘疾人組織建設的基本經驗是“依托政府，動員社會，善于采用社會化的工作方式。”自1988年到2000年12年間，自上而下的行政推動，在較短時間內實現了按照國家行政區劃建立各級殘聯，配備專職理事長和工作人員，全面實現計劃單列，建立了正局級的工作機構，區縣級殘聯工作人員6～8人的規模。2000年之后，工作重點開始注重街道（鄉鎮）及社區（村）殘疾組織建設，依然采用行政驅動的方式，分別依托街道辦事處（鄉鎮政府）和社區居委會（村委會）進行組織建設。按照行政關系，街道屬于區政府的派出辦事機構，明確屬于區政府行政職能的基層延伸，依托街道辦事處建立街道殘聯，自然更多地發揮“代表、服務、管理”的綜合管理職能，難以實現有效服務職能。在“區—街道—社區”三級基層組織網絡中，只有社區（社區居委會—社區殘協）作為殘疾人服務單元和組織，被賦予了有可能直接提供殘疾人服務的職能。而社區是否能夠承載起服務的希望和理想，還是和街道/鄉鎮一樣，同樣是一級國家治理的單元？

社區是滕尼斯提出的一個與社會相對應的類型學概念。與隨著工業化出現的、建立在理性意志之上的社會相比，社區是指建立在血緣、地緣、情感和自然意志之上的富有人情味和認同感的傳統社會生活共同體。[5]這也是人們對社區寄予提供服務希望的根本基礎。經城市生態學和其他社區研究的發展，社區演變為在現代城市社會中也存在的、具有一定地域范圍、社會互動和認同的居住生活空間。與社區起源或者學者理想中的生活共同體有很大差異，政府更偏重借用社區這個地域概念，將其操作為一個城市基層管理單位，以解決市場經濟興起和單位制解體后出現的一系列社會問題，并通過社區建設加強基層政權建設，因此政府概念中的社區關注的是社區的地域范圍、人口規模、組織建設和制度建設。[6]比如國家倡導通過居委會組織動員居民參與社區環境衛生、社區治安、社區服務、社區文化等方面的建設過程，在實踐中這些目標化為行政任務最終都落到居委會頭上，其主要精力又用于制造和修改各種數據資料以應付上級政府的考核和檢查，從而使居民對這種不能解決實際問題卻好做表面文章的社區工作方式產生不滿。在一次訪談中，某社區工作人員的說法具有一定的普遍性：“政策規定的我們都要做，太多了，不同時期有不同的重點，規定的要求的都忙不過來，不規定沒要求的更不會有時間做了。”可見，緊密依托居委會的社區殘疾人協會行政色彩濃厚，工作中帶有明顯的自上而下執行性取向，導致殘疾人群體實際需要無法的得到充分的滿足。

在此背景下，依托社區居委會來建設社區殘疾人協會，居委會強勢主導的社區殘協必然帶有強烈的自上而下權力驅動和任務導向，既增加了社區殘協對上級殘聯和居委會的依賴，又嚴重缺乏自身獨立的社會資源動員，對殘疾人工作的認知停留于傳統的福利救濟思維和行政管理習慣，降低了殘疾人在組織中的主體性，這樣的社區殘協難以承載為殘疾人提供服務的理想和使命。社區殘疾人協會在基層的組織形態迫切需要重新思考和審視。

通過服務分析可以發現，家庭親友、社區鄰里為殘疾人的自發服務還是普遍存在，尤其是老社區中，這些幫扶往往不是通過“社區居委會—社區殘協”組織動員，而是基于血緣、地緣、情感和自然意志之上的責任和認同，可見即使在現代城市化理性意志之外，依然不同程度地存在富有人情味的傳統社會生活共同體，而殘疾人服務中，更容易產生基于共同性和特定經歷的認同，這也是自助互助的基礎和源泉，是最寶貴的社區殘疾人服務資源。正是在這種意義上，社區才可能真正成為殘疾人服務單元的社區。

作為最基層殘疾人組織的社區殘協，在依托社區居委會和履行基本任務的同時，只有擯棄任務導向和權力驅動的組織建設思維，回歸民間組織的志愿精神本源和發展規律，團結凝聚廣大殘疾人和社區熱心民眾力量，讓殘疾人成為殘協建設的主體，社區殘協才具有生命力，才可能成為社區的殘疾人之家，才可能成為具有服務承載力的基層殘疾人組織，才可能實現“殘疾人在殘疾人組織更加活躍，殘疾人組織在基層更加活躍，殘疾人和殘疾人組織在社會上更加活躍”。（三）將助殘民間組織納入基層殘疾人組織的范疇2005年8月11日國務院殘工委通過的《關于進一步加強基層殘疾人組織建設的意見》明確指出：“要充分發揮基層殘疾人組織作用，提高為殘疾人服務的能力。”并指出殘疾人基層組織建設的目標任務是：建立健全縣（市、區）、鄉（鎮、街道）、村（社區）“三級網絡”，努力強化機構、隊伍、功能“三個要素”，以提高為殘疾人服務的能力和水平為核心，全面實現“三個活躍”。自2000年開始的基層殘疾人組織建設，也是遵循這樣的規劃。

而從殘疾家庭實際獲得服務的情況看，直接提供服務的包括家庭親友、社區鄰里、殘聯服務機構、民間助殘組織四部分，家庭親友和社區鄰里的服務是自發完成的，在上節關于社區再認識中已經討論。后兩者成為殘疾人服務提供的實際主體，社區殘協主要發揮協助申請、轉介、推薦、協調的職能。與殘聯服務機構建制在省市一級，主要是通過“區—街—社區”的渠道將服務傳遞到基層不同，助殘民間組織則長期活躍在“區—街—社區”基層，服務覆蓋面廣，殘疾人參與度高，殘疾人在助殘組織中切實發揮了主體性的作用。而在殘聯關于殘疾人基層組織建設的“三級網絡”中，對廣大的助殘民間組織卻沒有明確的說明。

在對助殘民間組織的調研中發現，由于殘聯政策對此缺乏明確的規劃指導，省市區殘聯對助殘民間組織的認知有限，并沒有充分認識到助殘民間組織在社區殘疾人服務中的作用。如前文提到的殘友自助互助組織，自2001年開始殘友聚會，號召殘友打破封閉，促進了解，每年在全國助殘日和國際殘疾人日舉行大型助殘活動，開展節假日探訪，生日送祝福等常規活動，并建立殘疾人互助小組20多個，志愿服務殘疾會員和家庭300多戶，在廣大殘疾人中有著深厚的感情和凝聚力，但在殘聯系統中并沒有引起重視，一般的活動或服務主要是在市殘聯文體宣傳部例行報備，并沒有獲得正式的認可和支持。2005年起該組織多次尋求民政注冊，殘聯均委婉拒絕，不愿意擔任業務主管單位。殘聯系統對于志愿助殘服務或民間助殘組織，更多視為愛心助殘、好人好事或傳統美德進行表彰贊揚，而非作為殘疾人服務進行認可，加以扶持發展。直到2012年本地取消業務主管單位后，該組織才完成獨立的民間組織注冊，獲得殘聯的正式認可，開展服務的合作。

同樣遭遇尷尬的還有活躍在基層的眾多民辦特教機構、自閉癥訓練機構、智障人士服務機構、志愿助殘組織等。2009年之前，基層殘聯由于對民間組織了解不夠，擔心管理風險和連帶責任，不愿意擔任業務主管單位，對其扶持發展也很有限，市級殘聯很少擔任業務主管單位，部分區級殘聯只是嘗試擔任少數機構的業務主管單位，導致大部分助殘組織找不到業務主管單位而無法注冊，或者選擇工商注冊，助殘民間組織缺乏培育和扶持。[7]不像街道殘聯和社區殘協，作為殘聯認可的基層組織，可獲得與生俱來的認可度與合法性，眾多助殘民間組織由于在政策中缺乏明確的規劃定位，不為本地殘聯所了解，更得不到支持。助殘民間組織需要與殘聯通過很長時間磨合，才能建立初步的信任或合作關系，從而影響民間助殘組織的發展和服務的提供。

由此可見，在社區殘疾人服務中已經發揮關鍵作用的助殘民間組織，很有必要納入殘聯基層殘疾人組織的發展規劃中，獲得殘聯系統的認可。這既可有效彌補社區殘協組織建設的不足，又能更好地調動社會力量為殘疾人提供服務，也是殘聯社會化工作方式的直接體現。有社會組織的充分參與，才能更好地建設具有服務承載力的基層殘疾人組織。

本文系統分析了殘疾家庭獲得服務的實際情況，可以清晰地看出，社區殘疾人服務的開展，是當事人、家庭、社區、殘聯服務機構、社會組織多方參與的結果，各自發揮著不同的功能作用。作為最基層的殘疾人組織“社區居委會—社區殘協”主要是承接自上而下的保障和服務任務，發揮著協助申請、轉介、推薦、協調的職能，即“代表、服務、管理”職能中的“代表和管理”職能，而非“服務”職能，社區本級直接提供的服務則非常有限，也代表社區本級的直接服務能力非常有限。研究認為，建設具有服務承載力的基層組織，才能有效回應廣大殘疾人多元化的服務需求。具體而言需要轉變社區殘協的建設思路，重新認識作為殘疾人服務單元的社區，使社區殘協建設回歸民間組織的志愿精神本源和發展規律，團結凝聚廣大殘疾人和社區熱心民眾力量，才能有效發揮服務職能；同時提出將助殘民間組織納入基層殘疾人組織建設的規劃，才能有效充實殘疾人的服務力量。

研究基于實證分析，也是對推行多年的基層殘疾人組織建設成效進行評估和反思，供同仁參考，進一步論證交流。

① 中殘聯2005年在成都召開的中國基層殘疾人組織建設工作會議上首次提出“三級網絡”的基層殘疾人組織界定，“三級網絡”為：建立健全以縣（市、區）殘聯為主導、鄉（鎮、街道）殘聯為骨干、村（社區）殘協為基礎的基層殘疾人組織網絡。

② 2005年國務院殘工委《關于進一步加強社區殘疾人工作的意見》指出：村（社區）成立殘協，殘協是村（社區）民間組織。村（社區）殘協主席由村民委員會、社區居民委員會主任或副主任兼任；村殘協副主席、委員中要有優秀殘疾人或殘疾人親友；社區殘協副主席、委員由優秀殘疾人和殘疾人親友擔任。村（社區）殘協要從殘協委員中選聘殘疾人委員作為專職委員協助村（社區）殘協主席開展工作。村（社區）殘協要在村民委員會、社區居民委員會指導下開展工作，有條件的地方可以依托當地公共服務設立殘疾人之家，為本村（社區）殘疾人做好服務。

③ 殘聯服務機構在本文只指由各級殘聯創辦的、為殘疾人提供的康復訓練、特殊教育、就業培訓、集中托養、居家托養等服務的機構或事業單位，如陽光家園、盲聾啞學校、殘疾人就業指導中心等，大部分屬于殘聯直屬的事業單位性質，少部分采用公辦民營的模式經營管理。

④ FK社工中心為在本區民政部門登記注冊的一家社工服務機構，XY精神康復會所為在本地民政部門登記注冊的一家精神康復會所，通過會所模式，為處于過渡期的病友提供服務.

[1]中殘聯組聯部.我國殘疾人組織發展歷程[J].中國殘疾人，2009（11）：18—19.

[2]楊立雄.美國瑞典和日本殘疾人服務體系比較研究[J].殘疾人研究，2013（1）：69—75.

[3]候文坤.“陽光家園”殘疾人托養服務模式研究[D].武漢：華中科技大學，2012：7—15.

[4]中國殘聯組聯部.全國部分省份城鄉社區殘疾人組織建設工作座談會在陜召開[EB/OL].（2012.06.14）.http：//www.cdpf.org.cn/ywkx/content/2012-06/14/content_30398427.htm.

[5]滕尼斯.共同體和社會[M].林榮遠，譯.北京：商務印書館，1999：26.

[6]楊敏.作為國家治理單元的社區[J].社會學研究，2007（4）：137—164.

[7]段小雷.民間殘疾人組織現狀分析及發展建議[J].殘疾人研究，2013（2）：51—56.

（文字編輯：鄒紅責任校對：賈俊蘭）