應(yīng)然與實然：民間福利組織服務(wù)困境的多維解讀

摘要： 研究發(fā)現(xiàn)，本應(yīng)兼具政府公平、市場效率和社會價值特點的民間福利組織在實踐中卻存在價值理念與營利化傾向的矛盾、服務(wù)質(zhì)量提升與維持的爭議、資源競爭與政策倡導(dǎo)的糾結(jié)。限制民間福利組織在多元福利供給中發(fā)揮應(yīng)有作用的癥結(jié)焦點在于不健全的組織生態(tài)環(huán)境。為更好地發(fā)揮民間福利組織公共服務(wù)提供和公共利益表達(dá)的功能，應(yīng)本著“權(quán)責(zé)相當(dāng)”的原則，從頂層設(shè)計層面進(jìn)行制度整合，通過教育進(jìn)行公民合作意識的引導(dǎo)和培育。

關(guān)鍵詞： 民間福利組織；服務(wù)困境；組織生態(tài)環(huán)境

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-623X（2014）04-0058-07

隨著政府管理體制改革向著“小政府、大社會”方向推進(jìn)以及社會福利改革“社會福利社會化”原則的提出，非政府組織或者社會組織在提供福利服務(wù)方面的潛力成為學(xué)術(shù)界和實務(wù)界熱議的焦點。社會福利社會化的核心是在國家、市場、公民社會與個人家庭之間進(jìn)行福利責(zé)任的重新劃分，鼓勵社會力量參與到福利服務(wù)中來，與政府、集體和家庭一起承擔(dān)起福利服務(wù)的責(zé)任。一時間，培育社會組織特別是服務(wù)型社會組織成為政策倡導(dǎo)的主體，正是在這一背景和號召下，民間福利組織有了快速發(fā)展，涉及了養(yǎng)老領(lǐng)域、殘障康復(fù)領(lǐng)域、青少年服務(wù)領(lǐng)域等。當(dāng)前，雖然諸多文獻(xiàn)對民間福利組織發(fā)揮的多重作用進(jìn)行了洋洋灑灑的論述，但卻沒有足夠的實證研究來探討這種被寄予厚望的組織功能在現(xiàn)行體制背景下能否實現(xiàn)，或者來探究現(xiàn)行制度環(huán)境中哪些因素限制了民間福利組織在多元化的福利體系中扮演恰當(dāng)?shù)慕巧?，承?dān)更為重要的功能。因此，筆者利用2012年6月至8月對安徽合肥、山東濟(jì)南和青島、江西南昌和萬載、江蘇南京、蘇州、張家港、廣東深圳等地20個社會組織①中一個專門為智障兒童及其父母提供服務(wù)的典型個案資料，同時輔以筆者對其他地區(qū)相關(guān)福利組織的研究資料，探討了民間福利組織在服務(wù)提供和政策倡導(dǎo)方面遇到的困境，檢視造成困境的癥結(jié)所在，并對未來民間福利組織服務(wù)環(huán)境優(yōu)化的路徑進(jìn)行深入剖析，以期為民間福利組織未來更好地發(fā)展提供經(jīng)驗借鑒和方向指導(dǎo)。

研究中國社會組織、非營利組織或者非政府組織的學(xué)者在概念使用上存在著一定程度的交叉和重合，因此，學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，根據(jù)組織與政府關(guān)系的密切程度，將非營利組織分為“官辦”“ 半官方” 和“民辦”三種。[1]根據(jù)組織的生成路徑，把非營利組織分為“自上而下型” “自下而上型”和“外部輸入型”。[2]因為官辦或者半官方的組織多是自上而下建立起來的，他們的主要任務(wù)是幫助政府履行某些職能，起著支持和配合政府的作用；而民間組織一般是基于民間的動力需求創(chuàng)辦的，以自下而上的方式代表著社會的利益，主要任務(wù)是回應(yīng)社會的某種需求。本文選取的C社會工作機(jī)構(gòu)就是純民間的社會福利組織。因此，這類組織在為其服務(wù)對象提供服務(wù)、為他們利益呼吁和政策倡導(dǎo)方面面臨的困境和局限性，也就能突出反映當(dāng)今中國民眾通過公眾參與來為弱勢群體進(jìn)行利益表達(dá)和爭取更多福利的有限性。

一、寄予厚望：民間福利組織

“三位一體”的應(yīng)然特質(zhì)

在內(nèi)地，民間福利組織大規(guī)模的發(fā)展始于20世紀(jì)90年代。20世紀(jì)90年代，隨著中國計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，政府管理體制的改革目標(biāo)也確立為“小政府，大社會”，構(gòu)建服務(wù)型政府已經(jīng)成為中國行政體制改革的目標(biāo)。與此同時，經(jīng)濟(jì)增長催生了社會領(lǐng)域的變化，人口流動與人口老齡化帶來的問題日益顯現(xiàn)，這些變化的直接后果是公共服務(wù)需求的多樣化。民間福利組織承擔(dān)一些政府和企業(yè)無力做、不愿做、做不好或不常做的社會領(lǐng)域的工作，在福利領(lǐng)域發(fā)揮著拾遺補(bǔ)缺的作用。它展現(xiàn)的是從無到有、從零星的東部少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)到中西部地區(qū)拓展的圖景。特別是2007年開展社會工作人才隊伍建設(shè)以后，民辦社會福利組織向?qū)I(yè)化方向又邁進(jìn)了一大步。NGO 歷來被認(rèn)為是促進(jìn)公民社會發(fā)育的積極力量。[3]理論上，作為福利三角中來自社會的力量，它秉承著公民社會的價值理念，并將其付諸于具體的社會服務(wù)實踐中，學(xué)界和政府寄予了它較高的期望，它是兼政府公平、市場效率同時秉承獨有價值理念的完美化身，從技術(shù)取向看具有“三位一體”的特征。

（一）兼顧公平

社會政策的核心是權(quán)力和公平。各種社會服務(wù)是作為公民權(quán)力提出的，而不是作為恩惠給予的。社會轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)與社會政策之間的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致部分社會成員處于弱勢狀態(tài)，如何確保他們的基本權(quán)利，爭取和維護(hù)起碼的社會公正，成為政府首要解決的問題。民間福利組織被作為提供和傳遞福利資源的有效途徑，也被賦予了實現(xiàn)社會公平的重要使命。組織使命決定了實踐中它主要面向社會弱勢群體，以福利服務(wù)為本，以社會公平為基礎(chǔ)，以社會進(jìn)步為目標(biāo)，致力于解決人們在成長和發(fā)展中所遇到的各種困難，謀取人的發(fā)展與社會進(jìn)步。在提供社會服務(wù)、維護(hù)社會公平方面發(fā)揮著不可替代的作用。此外，國際經(jīng)驗也證明，民間福利組織在服務(wù)過程中與服務(wù)對象形成的互惠、信任、合作等規(guī)范，是維系民主和促進(jìn)發(fā)展不可或缺的社會資本和前提條件，在推動民主政治建設(shè)、維護(hù)和促進(jìn)社會公正方面，也發(fā)揮重要的作用。由此可見，民間福利組織肩負(fù)著協(xié)助政府實現(xiàn)社會公平的使命。

（二）兼顧效率

除了肩負(fù)著實現(xiàn)社會公平的目標(biāo)，民間福利組織與市場上其它的組織一樣，也要遵循市場的游戲規(guī)則——講究效率，講求經(jīng)濟(jì)的存續(xù)性。雖然它是非營利組織，其運(yùn)作并不是為了產(chǎn)生利益，但是，不為了產(chǎn)生利益并不等同于不講求效率。潛意識中我們已經(jīng)賦予民間社會組織實現(xiàn)服務(wù)供給高效性的重任。正因為這樣，植根于西方社會理論和實踐模式的“政府購買社會組織服務(wù)”才被極力推崇，成為基層政府公共服務(wù)創(chuàng)新的大膽嘗試，它的前提預(yù)設(shè)就是承認(rèn)它有利于提高公共物品的高效率供給。理論層面上，民間福利組織具有成本低、服務(wù)方式靈活、效率高的優(yōu)勢，這些優(yōu)勢使它們在滿足弱勢群體的多元需求、緩解社會問題方面具有政府與市場不可替代的作用。效率正是保證非營利組織能夠發(fā)揮應(yīng)有作用的關(guān)鍵，民間福利組織只有在有效實現(xiàn)公共利益的前提下，才能消除市場經(jīng)濟(jì)的副作用，得到市場和社會的認(rèn)可，有效實現(xiàn)公益資源的合理配置。因此，要能在市場上生存，民間福利組織必須遵循市場的游戲規(guī)則，責(zé)無旁貸地體現(xiàn)高效性。

（三）兼顧價值理念

在“三位一體”的特征中，民間福利組織還必須秉承一定的價值理念。韋伯將社會行動分為工具理性、價值理性、情緒理性和傳統(tǒng)理性。民間福利組織在市場運(yùn)行過程中的效率性體現(xiàn)了工具理性的原則，而其價值理性也是民間福利組織的內(nèi)在屬性。民間福利組織是意識形態(tài)建構(gòu)的組織，追求信仰效用最大化，扮演公共服務(wù)機(jī)制的角色。[4]其組織目標(biāo)的公益性是它的根本價值準(zhǔn)則，也是推動組織發(fā)展的核心能力。民間社會福利組織以為社會弱勢群體提供服務(wù)為主要活動內(nèi)容，對因各種制度安排而排斥或遭遇不公的群體實現(xiàn)某種平等，滿足一定的需要，機(jī)構(gòu)崇高而神圣的價值使命使其在服務(wù)過程中體現(xiàn)著強(qiáng)烈的價值關(guān)涉性和倫理特質(zhì)并踐行社會正義。

二、無奈的現(xiàn)實：民間福利組織

服務(wù)的實然結(jié)果

國家在諸多福利領(lǐng)域的退出，給民間社會組織的成長留下了一定的生存空間，不管是自覺還是被動，大量民間福利組織開始進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，在不同領(lǐng)域開展服務(wù)。被寄予厚望的民間福利組織能否擔(dān)此重任？在權(quán)威主義政府占優(yōu)勢和社會組織整體處于相對弱勢的環(huán)境中，學(xué)者和政府期望的“三位一體”的特征究竟是真實的圖景還是一種美麗的幻境？

N市C社會工作機(jī)構(gòu)是專業(yè)化的民間社會福利組織的一個典型代表。地處東部沿海的N市是個省會級城市，文化底蘊(yùn)厚重，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也位居全國前列。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動了居民對社會服務(wù)特別是特殊群體服務(wù)需求的迅速增加。C社會工作機(jī)構(gòu)正是在這種背景下成立的。該機(jī)構(gòu)是一基金會下的分支機(jī)構(gòu)，注冊為民非，成立于2002年初，是基金會的同仁、社會工作者及部分特殊群體的家長參照海內(nèi)外相關(guān)組織后發(fā)起的一項人道主義努力。機(jī)構(gòu)有6名工作人員，包括2名專職社工、3名專職老師和1名生活老師。其資金的來源主要包括很少量的政府補(bǔ)貼、基金會投入、提供服務(wù)收入（包括學(xué)費(fèi)等學(xué)費(fèi)）、社會捐助等。其服務(wù)對象主要來自江蘇、安徽等地。目前機(jī)構(gòu)有38名兒童和青少年，他們都有不同程度的智力障礙和精神障礙。C社會工作機(jī)構(gòu)的實際發(fā)展，處處展現(xiàn)著無奈，與“三位一體”的理想目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。

（一）價值理念與服務(wù)需求的矛盾

作為兼具公平、效率和秉承專業(yè)價值倫理的C社會工作機(jī)構(gòu)把其理念宗旨定位為：人人生而平等，人人均享生存發(fā)展空間，人人各有潛力，全人關(guān)懷，資源普世分享。但調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然C社會工作機(jī)構(gòu)的資金來源一部分來自政府，另一部分來自社會捐助，但由于政府資金沒有穩(wěn)定性和制度化的保障，社會捐助也具有非常規(guī)性，很多與C社會工作機(jī)構(gòu)類似的民間福利組織對他們提供的服務(wù)進(jìn)行一定的低償收費(fèi)。這樣做的后果是把很多的確需要接受服務(wù)但卻付不起費(fèi)用的群體排除在外，違背了機(jī)構(gòu)的價值理念，也不利于社會公平的實現(xiàn)。

訪談中，C機(jī)構(gòu)某負(fù)責(zé)人說：“我們機(jī)構(gòu)盡自己所能去做，因為是非營利的嘛，所以收費(fèi)很低。但是就是這樣，也還有人出不起這四五百元。機(jī)構(gòu)想幫助那些需要服務(wù)的人，可誰來辦呢？人來辦，人來做這些事情嘛，如果你不給他報酬的話，那他怎么生存呢？”機(jī)構(gòu)在實際運(yùn)作過程中不得不面臨價值理念與現(xiàn)實需求間的矛盾，陷入兩難境地?，F(xiàn)實中，機(jī)構(gòu)價值理念在公共利益的實現(xiàn)過程相當(dāng)復(fù)雜。當(dāng)公益目標(biāo)進(jìn)入實施階段的時候，在原有的“價值理性”的基礎(chǔ)上，就需要引入“工具理性”，通過嚴(yán)密的組織結(jié)構(gòu)、合理的制度安排和高效的項目運(yùn)作來加以實現(xiàn)。由于目前政府對有特殊服務(wù)需要的群體并沒有專門的補(bǔ)助，除非他們符合最低生活保障線的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，可是城市低保享受的政府補(bǔ)貼在維持基本生活外，不足以支付任何在此之外的物品或者服務(wù)。所以，大部分民間福利服務(wù)組織只能將服務(wù)定位在一般水平上，以照顧大部分普通服務(wù)的支付能力。C機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)包括：發(fā)展評估、半自理訓(xùn)練、自理訓(xùn)練、職業(yè)訓(xùn)練、全托日托服務(wù)、節(jié)假日特需服務(wù)和社會活動參與等。但由于實際人力資源和經(jīng)費(fèi)的限制，機(jī)構(gòu)主要提供日托服務(wù)，雖然深知服務(wù)對象需要較高層次的自理訓(xùn)練和職業(yè)訓(xùn)練，但往往心有余而力不足。民間福利組織的存在和發(fā)展必須要以共同性為機(jī)軸才能發(fā)揮其應(yīng)有的服務(wù)功能，這種共同性就是民間福利組織必須清楚地認(rèn)識到其服務(wù)主要面向大部分普通中國人的支付能力這一事實。

（二）服務(wù)質(zhì)量維持與提升的爭議

從理論上講，不收費(fèi)而提供免費(fèi)服務(wù)的福利組織在保證服務(wù)對象滿意度方面承擔(dān)的義務(wù)較小，而收費(fèi)的福利組織按道理說應(yīng)面臨較大的來自服務(wù)使用對象監(jiān)督和滿意度考核方面的任務(wù)，然而情況也并非如此。

訪談中，問及服務(wù)對象家長對其服務(wù)滿意度時，C機(jī)構(gòu)一位社工說：“大部分家長對我們的服務(wù)都挺滿意的，覺得每月花幾百塊錢把孩子放到這里挺放心的，他們就可以做自己的事情了。但是要是按照國外的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，我們其實還差很遠(yuǎn)呢?！庇捎诋?dāng)前收費(fèi)的民間福利組織服務(wù)對象主要面向大部分普通中國人的支付能力，因此他們在服務(wù)上不斷創(chuàng)新并實踐各種新的服務(wù)模式的能力就受到了很大的限制。在香港，服務(wù)對象家長起著服務(wù)對象代言人的作用，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)，督促機(jī)構(gòu)不斷提升服務(wù)質(zhì)量。而在中國，家長首要考慮的是自己的支付能力，不愿意也不希望主動承擔(dān)監(jiān)督的作用，因為在沒有政府補(bǔ)貼的情況下，服務(wù)質(zhì)量的提升意味著收費(fèi)的增加。不僅看不到使用者要求改進(jìn)服務(wù)，反而看到機(jī)構(gòu)管理者抱怨服務(wù)對象家長阻撓他們提高服務(wù)質(zhì)量和雇傭高素質(zhì)的工作人員。C機(jī)構(gòu)某負(fù)責(zé)人說：“2007年底，在家長交流會上，我們提出想聘請更有經(jīng)驗的生活老師來照顧孩子，遭到大部分家長的反對。有家長說，只要不提高收費(fèi)，我們當(dāng)然樂意。我們機(jī)構(gòu)只有上面基金會的部分支持，沒有穩(wěn)定的資金來源，不提高收費(fèi)就不可能支持更高水平的服務(wù)?！睓C(jī)構(gòu)從提升服務(wù)能力和建立服務(wù)品牌出發(fā)，力圖通過人力資源和專業(yè)技術(shù)提升來得到服務(wù)對象的認(rèn)可，因為“組織擁有的人力資源特征和專業(yè)化技術(shù)是市場化動員公眾參與的主要影響因素之一”。[5]而在大量潛在服務(wù)需求變成現(xiàn)實需求前，沒有其他穩(wěn)定的資金來源，現(xiàn)有的服務(wù)對象的意見就成為影響機(jī)構(gòu)發(fā)展決策的重要力量。

（三）資源競爭與政策倡導(dǎo)的糾結(jié)

在資源十分短缺的情況下，公辦福利組織和民間福利組織因為資源競爭會存在鴻溝。由于公辦福利組織體制內(nèi)的優(yōu)勢，民間福利組織明顯處于劣勢。而處于同樣地位的民間福利組織之間也存在諸多不團(tuán)結(jié)的現(xiàn)象。會爭取政府部門給予的特殊照顧、爭奪社會捐助以及媒體關(guān)注等。這種狀況很不利于民間社會福利組織聯(lián)合起來，作為弱勢群體的利益倡導(dǎo)者，來履行其促進(jìn)社會公平的職責(zé)。

當(dāng)問及與政府部門和其他民間服務(wù)組織的關(guān)系時，C機(jī)構(gòu)另一負(fù)責(zé)人說：“因為國家并沒有明確規(guī)定哪個政府部門有支持民間福利組織發(fā)展的義務(wù)，所以為了爭取資源，必須得與政府部門搞好關(guān)系。像我們和區(qū)民政局、街道、區(qū)殘聯(lián)和市殘聯(lián)打交道比較多，維持好關(guān)系，有項目或者經(jīng)費(fèi)的時候他們也會先想到給你。拿了錢不能到處嚷嚷，要不然其他機(jī)構(gòu)也去要，下次就不會那么容易再給你了?！倍?dāng)問及“你們有沒有代表服務(wù)對象向街道或相關(guān)殘疾部門提某些利益方面的要求或批評性的意見”時，這位負(fù)責(zé)人說：“說真的，這個我們不敢也不太愿意，我們能做的就盡量去做，不能做的就不做。就我們一個機(jī)構(gòu)去提也沒有什么大的意義?！?/p>

由此可見，民間福利組織的生態(tài)環(huán)境整體較差。當(dāng)NGO為自我提升型價值觀所主導(dǎo)，它將傾向于對權(quán)力、社會聲望以及項目資金等資源的占有和控制，繼而與其他主體出現(xiàn)對峙、沖突或控制的情形，而組織之間亦容易形成消極型生態(tài)關(guān)系，最終對公民社會的發(fā)育產(chǎn)生扭曲。[6]因此，對于單個的民間福利組織C機(jī)構(gòu)來說，自我提升型價值觀主導(dǎo)下的上述做法是一種比較簡單而快速的促進(jìn)自身利益的方法。當(dāng)一個民間福利組織確實從政府那里得到了特別的照顧，明智的方法就應(yīng)該向其他民間組織隱瞞這種情況。C機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人明白與政府而不是其他福利組織保持密切的關(guān)系對自己機(jī)構(gòu)的發(fā)展更有利，但是這種狀況導(dǎo)致民間福利組織很難團(tuán)結(jié)和采取一致行動，來代表弱勢群體的利益對政府現(xiàn)行的政策和做法提出意見，因為這可能損害它與政府之間已經(jīng)建立起來的良好關(guān)系，最終損害自己的利益。民間福利組織很難采取集體行動來實現(xiàn)政策倡導(dǎo)的職能，也與中國的政治文化和公眾參與模式有關(guān)。有學(xué)者指出，中國的政治機(jī)制在許多方面都是鼓勵個人化的行動而非集體行動，雖然政策鼓勵公民通過“適當(dāng)?shù)慕M織渠道”來追求他們合法的個人利益，但是官方認(rèn)可的利益表達(dá)方式在引導(dǎo)公民政治參與方面很成功，他們相當(dāng)有效地抑制了公民采取集體行動或?qū)剐孕袆觼碜非罄?。[7]

以上分析昭示，當(dāng)前民間福利組織服務(wù)之現(xiàn)狀仍然不容樂觀，存在諸多的困境。主客觀條件的限制，使得出身于民間、基于民間的需求創(chuàng)辦的、本應(yīng)代表社會利益的民間社會福利組織在面對資源之困的煩惱時，表現(xiàn)出無奈和妥協(xié)，“三位一體”的特征只在某種程度上得到了實現(xiàn)，理想目標(biāo)要成為現(xiàn)實還要經(jīng)歷漫長的道路。

三、張力的延伸：民間社會福利組織服務(wù)優(yōu)化之思考

如上文所述，在社會福利領(lǐng)域，民間福利組織在提供具體服務(wù)和推動社會弱勢群體利益獲得方面存在著一些局限，但是這不等于否認(rèn)民間社會福利組織多年來在滿足社會弱勢群體的社會福利需求和提高政府及社會對他們的關(guān)注方面已經(jīng)做出的積極貢獻(xiàn)。文中涉及的大部分問題準(zhǔn)確地說，不全是民間福利組織的內(nèi)部問題，也不是民間福利組織拒絕履行其應(yīng)有的職責(zé)，而是不健全的外部環(huán)境造成的。因此，要想突破民間福利組織服務(wù)存在的困境，需要厘清以下3個關(guān)鍵問題，從頂層設(shè)計層面改善民間福利組織的組織生態(tài)環(huán)境，拓展其發(fā)展空間。

（一）權(quán)責(zé)相當(dāng)而非權(quán)責(zé)分殊

在社會政策關(guān)懷中，社會福利或社會服務(wù)是一個主要的焦點。任何國家或社會中的社會政策實踐都是在特定福利意識形態(tài)指導(dǎo)或影響下實施的。福利意識形態(tài)是在一個國家或社會中，有關(guān)政府、市場、社會組織及個人等不同行動者在社會福利方面扮演的角色和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。[8]受福利多元主義的觀點影響，20世紀(jì)90年代開始，國家在福利供給方面角色和職能開始發(fā)生變化，特別是“小政府、大社會”管理體制改革目標(biāo)的確立，福利責(zé)任在政府、市場與社會三者間重新分配。政府、市場與社會占有資源與承擔(dān)責(zé)任間存在著密切的關(guān)系，占有資源越多，承擔(dān)責(zé)任也應(yīng)越大，反之亦然。由此可見，政府、市場與社會三者間的責(zé)任大小與責(zé)任邊界不是固定的，而是視資源占有情況而定。“權(quán)力與義務(wù)對等”是處理政府、市場與社會三者間關(guān)系時應(yīng)遵循的基本原則。

福利責(zé)任的重新劃分使得社會承擔(dān)了更多的責(zé)任，也促進(jìn)了民間福利組織的生長。但是這種責(zé)任的轉(zhuǎn)移并沒有直接帶來權(quán)力和資源的轉(zhuǎn)移。“小政府、大社會”是政府執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變的一種嘗試，它的推進(jìn)是一個漸進(jìn)的過程，所以，目前還沒有從根本上改變“大政府、小社會”的格局，政府在權(quán)力資源方面仍然處于絕對的主導(dǎo)地位。權(quán)勢者在運(yùn)作變更中都體現(xiàn)出一種“選擇性適應(yīng)”功能，即在“抓”的時候“集權(quán)不集責(zé)”，而在“放”的時候又“放責(zé)不放權(quán)”。結(jié)果是權(quán)力部門的公共責(zé)任越來越弱，而壟斷資源的“部門權(quán)力”卻越來越大。作為“大社會”重要力量來源的社會組織，其權(quán)力不是主要來源于自我發(fā)展，很大程度上來源于政府部分權(quán)力的讓渡。[9]不平衡的權(quán)責(zé)關(guān)系限制了社會組織特別是民間福利組織的生存和發(fā)展空間。因此，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變理念，本著“權(quán)責(zé)相當(dāng)”的原則讓渡權(quán)力和資源，以便從根本上為民間福利組織承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任提供資源保障，使其自然而然地、自動自發(fā)地配合政府的工作，響應(yīng)政府的組織、號召與政策執(zhí)行，共同實現(xiàn)公共服務(wù)這一價值目標(biāo)。

（二）頂層設(shè)計與制度整合

政府理念的轉(zhuǎn)變只是突破局限性的基本前提，還要從頂層設(shè)計和制度層面保證資源和權(quán)力能落到實處。一方面，政府在社會政策層面體現(xiàn)了對社會組織發(fā)展和重要性的認(rèn)識，如1998年國務(wù)院頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、修訂的《社會團(tuán)體登記管理條例》，2004年黨的十六屆四中全會立足加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)中的要求，2005年黨的十六屆五中全會明確要求“規(guī)范引導(dǎo)民間組織有序發(fā)展”等。②另一方面，也從一些規(guī)定意見中提出了相對較為具體的優(yōu)惠和支持政策，③但是政府的社會福利行為受到其組織結(jié)構(gòu)、組織資源、組織目標(biāo)和意識形態(tài)的影響，政府在資源能力上也很有限。

政府資源能力的有限性表現(xiàn)在“無資源的優(yōu)惠政策”上，即使設(shè)立了相關(guān)優(yōu)惠政策，也沒有實施優(yōu)惠政策的能力，制定政策的政府部門并不直接控制優(yōu)惠性的資源，因此表現(xiàn)為有政策無行動的情況。例如，2000年《關(guān)于加快社會福利社會化的意見》中明確指出，對于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要給與社會福利機(jī)構(gòu)用電、用水、電信、醫(yī)療等方面的優(yōu)惠，但是民政部門本身并不直接掌握這些資源，也缺乏協(xié)調(diào)的能力。所以，看似優(yōu)惠的政策因為缺乏制度上的保證在實際中無法有效發(fā)揮作用。隨著執(zhí)行層面存在的問題不斷凸顯，實施辦法等也越來越細(xì)化，但仍有不足之處，如2012年3月民政部印發(fā)的《中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)項目實施方案》中明確規(guī)定，要“優(yōu)先考慮有地方財政資金、福彩資金和社會資金資助的項目”。由于目前中央和地方實行的是“財政收支兩條線”的改革，地方性質(zhì)部門為了既得利益，往往害怕要求地方配套，因而不支持，不太愿意配合。目前，重點不是缺少制度，而是通過對已有的制度要素整合，形成科學(xué)、嚴(yán)密的系統(tǒng)和體系，完善規(guī)定和實施細(xì)則來約束相關(guān)部門配合執(zhí)行，做到責(zé)任到部門，便于操作和執(zhí)行。從制度層面保證資金等優(yōu)惠政策落到實處，才能使民間社會福利組織有能力協(xié)助政府更好地提供公共服務(wù)，改善民生。此外，作為資源掌握方的政府、愛心企業(yè)、基金會等，要警惕人為地制造出容易引發(fā)爭斗的社會聲望、權(quán)力等自我提升型資源，尤其是項目資金。

（三）公民意識的培育與引導(dǎo)

民間福利組織是以自下而上的方式代表著社會的利益，主要任務(wù)是回應(yīng)社會某種需求的社會組織，與一般社會組織一樣它也肩負(fù)著公共性的重任。德國學(xué)者康保銳（Berthold Kuhn）認(rèn)為，“公民社會參與者是作為主體利益代言人和社會服務(wù)提供者而進(jìn)行各種活動的”。[10]因此，社會組織的公共性，其實涉及的是社會組織所開展的活動與公眾、共同體（集體）之間的關(guān)聯(lián)程度，也可以說涉及的就是社會組織在公共空間中角色與功能的塑造和發(fā)揮問題。[11]綜合來看，社會組織在公共空間應(yīng)該發(fā)揮公共服務(wù)提供和公共利益表達(dá)或倡導(dǎo)的角色。而現(xiàn)實中，雖然公共服務(wù)方面存在一定的局限，但至少是存在的，而政策倡導(dǎo)和利益表達(dá)方面顯得更為孱弱。這種現(xiàn)象并不像帕特南（Robert D. Putnam）所言的景象，“大量的二級社團(tuán)組成的密集網(wǎng)絡(luò)增進(jìn)了 20 世紀(jì)政治學(xué)家所說的‘利益表達(dá)和‘利益結(jié)集?！盵12]這與歷史文化傳統(tǒng)有關(guān)，也與國家權(quán)力的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作存在著密切的關(guān)系，正如前文中所述“與中國的政治文化和公眾參與模式的個人化特點有關(guān) ”。

為此，要想促進(jìn)社會組織特別是民間福利組織公共性的良性生長，一方面，國家需要深入到公民意識培育和引導(dǎo)的層面，這就需要在政治結(jié)構(gòu)中進(jìn)一步導(dǎo)入民主價值，培養(yǎng)公民之間的合作精神。阿爾蒙德等學(xué)者發(fā)現(xiàn)，教育可能是政治文化變革的重要源泉，它將會使人們變得適合于新的政治社會和政治行為模式的進(jìn)程。[13]在培養(yǎng)合作精神的過程中，應(yīng)該借鑒西方成熟公民社會的經(jīng)驗，同時也要挖掘中國傳統(tǒng)文化的精髓。在此過程中，政府要充分認(rèn)識到公民權(quán)利的重要性，并積極采取措施保護(hù)公民權(quán)利，倡導(dǎo)公民對公共事務(wù)的民主參與意識，并通過相關(guān)制度的完善來實現(xiàn)公民參與。通過公民教育和公民權(quán)利保護(hù)來培育構(gòu)建有利于社會組織公共性成長的環(huán)境，更好地實現(xiàn)政府、公民和社會組織間的互動。另一方面，民間福利組織自身也需要清晰地區(qū)分公民社會核心價值與自我提升型價值觀的本質(zhì)區(qū)別，努力提升自己，實現(xiàn)從自我提升型價值向公民社會價值的超越，真正成為促進(jìn)社會健康發(fā)展的積極力量。

中國民間福利組織受到資源與制度的雙重制約，在服務(wù)提供、利益表達(dá)和政策倡導(dǎo)方面的表現(xiàn)不盡如人意，被賦予的實現(xiàn)公平、效率，秉承價值理念的重任難以實現(xiàn)，但是并不能因此完全否定民間福利組織存在的意義和價值。在公民社會發(fā)展剛剛起步的中國，外部制度環(huán)境和組織生態(tài)環(huán)境的改變將是一個長期、漸進(jìn)的過程，應(yīng)該給予政府和民間福利組織更多的時間和包容。對于不斷出現(xiàn)的更多的民間福利組織來說，在既有條件下究竟是“為”還是“不為”，即便是“為”，又如何能更好地“為”，這是一個非常值得探討的問題。有時危機(jī)也是契機(jī)，關(guān)鍵是能否抓住機(jī)遇，實現(xiàn)從危機(jī)到契機(jī)的歷史性轉(zhuǎn)變。

① 調(diào)研的社會組織為：合肥及人社會工作服務(wù)社、合肥民生社工服務(wù)社、南昌宏宇社工服務(wù)社、南昌郁金香社會工作室、萬載百合社工服務(wù)社、濟(jì)南基愛社會服務(wù)中心、濟(jì)南山泉服務(wù)社、青島愛益普社會工作服務(wù)中心、青島新市民之家、蘇州12355服務(wù)臺、蘇州機(jī)構(gòu)社工服務(wù)中心、蘇州自強(qiáng)服務(wù)總社、蘇州清流社工網(wǎng)、張家港愛心義工分會、張家港快樂蒲公英、南京協(xié)作者、南京玄武區(qū)社會工作服務(wù)中心、愛得慈幼院、深圳社聯(lián)社會工作服務(wù)中心和深圳陽光家庭綜合服務(wù)中心。

② 2004年，黨的十六屆四中全會立足加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)中要求，“發(fā)揮社團(tuán)、行業(yè)組織和社會中介組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用，形成社會管理和社會服務(wù)的合力?！?005年，黨的十六屆五中全會圍繞國家“十一五”規(guī)劃綱要，明確要求“規(guī)范引導(dǎo)民間組織有序發(fā)展”。到2007年，黨的十七大首次在黨的政治報告中對如何更加積極地發(fā)揮社會組織的作用做了專門論述，提出“發(fā)揮社會組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會自治功能”。2008年，中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確指出，要從制度上更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用。2012年，十八大報告中提出：要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。

③ 2012年3月民政部印發(fā)了《中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)項目實施方案》的通知，就服務(wù)項目申報辦法、執(zhí)行辦法以及管理辦法做了詳細(xì)規(guī)定。

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（文字編輯：王香麗責(zé)任校對：徐朝科）