世界城市研究的轉(zhuǎn)型方向：社會(huì)建設(shè)中的社會(huì)工作

李凌鷗

摘要： 以往世界城市研究重點(diǎn)集中在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)方面，并未體現(xiàn)社會(huì)性指標(biāo)。而建立完善的社會(huì)保障與福利制度、創(chuàng)新社會(huì)治理體制、推動(dòng)社會(huì)服務(wù)與社會(huì)組織的發(fā)展、提升公民參與度等體現(xiàn)城市社會(huì)性功能發(fā)展的范疇則提供了另一種世界城市的研究視角。根據(jù)世界城市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其所在國(guó)家的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理與社會(huì)工作的發(fā)展息息相關(guān)，引入社會(huì)工作、發(fā)展社會(huì)工作是解決社會(huì)問(wèn)題、推動(dòng)社會(huì)建設(shè)、提升城市社會(huì)性功能的重要力量。中國(guó)的城市目前正處于“黃金發(fā)展”與“矛盾凸顯”并存時(shí)期，可以借鑒世界城市的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行本土化改造，并向更高層級(jí)世界城市目標(biāo)邁進(jìn)。

關(guān)鍵詞： 世界城市；社會(huì)建設(shè)；社會(huì)工作；轉(zhuǎn)型

中圖分類(lèi)號(hào)：C911 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-623X（2014）04-0035-07

世界城市興起于20世紀(jì)80年代，它是在全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)興起、全球產(chǎn)業(yè)組織創(chuàng)新模式變革和“服務(wù)經(jīng)濟(jì)”興起的宏觀背景下誕生的。自2008年全球性金融危機(jī)暴發(fā)后，倫敦、紐約等頂級(jí)世界城市[1]遭遇的發(fā)展困境使人們開(kāi)始思考世界城市未來(lái)發(fā)展的方向。本文在既有世界城市研究基礎(chǔ)上，結(jié)合目前世界城市社會(huì)建設(shè)與社會(huì)工作發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，提出世界城市的內(nèi)涵應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)充，研究方向應(yīng)從以往注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)轉(zhuǎn)向社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，提出新的世界城市研究方向：更關(guān)注社會(huì)性指標(biāo)。試圖突破傳統(tǒng)世界城市研究的局限，并對(duì)廣州①提出“到2020年建設(shè)成為世界城市”的目標(biāo)提供努力方向和參考價(jià)值。

一、世界城市研究方向的轉(zhuǎn)變

（一）世界城市傳統(tǒng)的研究方向：經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為核心要素

有關(guān)“世界城市”（World City）的標(biāo)準(zhǔn)，雖然學(xué)界尚未達(dá)成共識(shí)，但自蘇格蘭城市規(guī)劃的先驅(qū)格迪斯（P Geddes）1915年提出至今近百年的時(shí)間里，其內(nèi)涵最核心的要素是經(jīng)濟(jì)——一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及它在世界經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所處的地位。這一點(diǎn)在很多從事世界城市研究的學(xué)者們的論著里都有體現(xiàn)，盡管描述上有差異。并且在以經(jīng)濟(jì)為核心指標(biāo)的體系下，倫敦、紐約和東京被廣泛認(rèn)可為目前全球最頂級(jí)的三大世界城市。

（二）世界城市研究的轉(zhuǎn)型方向：更關(guān)注社會(huì)性指標(biāo)

世界城市的研究主要建立在西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)世界城市內(nèi)涵描述的差異反映了研究者不同的視角，這些定義具有分析世界城市的能力，但未體現(xiàn)世界城市建設(shè)的其他重要因素，如社會(huì)治理、生活質(zhì)量、社會(huì)福利、公民意識(shí)等社會(huì)性指標(biāo)。隨著發(fā)達(dá)國(guó)家步入后工業(yè)社會(huì)，發(fā)展中國(guó)家的崛起，社會(huì)需求多元和社會(huì)問(wèn)題多發(fā)，城市建設(shè)的理念已發(fā)生巨大變化。與此同時(shí)，世界城市的研究也進(jìn)入更復(fù)雜和多元化的考察范疇，除了持續(xù)關(guān)注經(jīng)濟(jì)指標(biāo)及全球影響力外，應(yīng)把研究焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到關(guān)注城市社會(huì)性功能的發(fā)展上來(lái)，進(jìn)一步擴(kuò)充世界城市的內(nèi)涵。

二、世界城市社會(huì)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)：

引入社會(huì)工作，推動(dòng)社會(huì)建設(shè)

一座城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的縮影，世界城市的經(jīng)濟(jì)狀況則是其所在國(guó)家高端水平的反映。經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，社會(huì)問(wèn)題與社會(huì)矛盾會(huì)日漸增多，這時(shí)社會(huì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)便會(huì)受到國(guó)家或當(dāng)?shù)卣闹匾暡⒉扇?duì)應(yīng)措施。經(jīng)濟(jì)發(fā)展為社會(huì)建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化引起的城市化等問(wèn)題，又會(huì)進(jìn)一步加大政府對(duì)社會(huì)建設(shè)的要求以及大眾對(duì)社會(huì)福利的需求。現(xiàn)有的世界城市概念中雖然缺乏福利保障等社會(huì)性指標(biāo)，但公認(rèn)的世界城市都有比較完善的社會(huì)保障福利體系，社會(huì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展情況良好。作為社會(huì)工作發(fā)源地的英國(guó)倫敦和社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)化發(fā)源地的美國(guó)紐約，其所在國(guó)家的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理與社會(huì)工作的發(fā)展息息相關(guān)。根據(jù)世界城市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)工作的出現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求，引入社會(huì)工作、發(fā)展社會(huì)工作是解決社會(huì)問(wèn)題、推動(dòng)社會(huì)建設(shè)的重要力量。

（一）社會(huì)工作是現(xiàn)代政府治理社會(huì)的重要方式方法

現(xiàn)代意義的社會(huì)工作是為解決工業(yè)化帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，協(xié)調(diào)人與社會(huì)發(fā)展而出現(xiàn)的。可以說(shuō)，沒(méi)有工業(yè)化和城市化帶來(lái)的問(wèn)題，就沒(méi)有社會(huì)工作。隨著“城市病”的逐漸暴露，世界城市地方政府意識(shí)到，忽略和犧牲城市居民福利會(huì)嚴(yán)重阻礙城市發(fā)展的可持續(xù)性，因此逐漸重視社會(huì)管理與社會(huì)公平問(wèn)題。社會(huì)工作由于在解決社會(huì)問(wèn)題、促進(jìn)社會(huì)公平、增進(jìn)社會(huì)福利方面有著獨(dú)特的作用，因此逐漸成為現(xiàn)代政府治理社會(huì)、解決社會(huì)問(wèn)題、滿(mǎn)足大眾福利需求的重要方法。

以紐約為例，1929年美國(guó)政府為解決“大蕭條”頒布施行了《社會(huì)安全法案》；隨后美國(guó)政府提供了包括撫育未成年兒童家庭援助補(bǔ)充保障收入在內(nèi)的八項(xiàng)現(xiàn)金和實(shí)務(wù)福利項(xiàng)目，保障貧困階層維持最低生活水平和享有某些權(quán)益的社會(huì)福利。這一系列的改革，逐步完善了美國(guó)的社會(huì)保障體系。倫敦也經(jīng)過(guò)一系列的改革，各種社會(huì)保障措施都有明文規(guī)定并形成制度，政策取向向國(guó)民收入傾斜并采取普及性福利分配制度，社會(huì)保障內(nèi)容齊全、結(jié)構(gòu)完整，構(gòu)成比較完備的保障系統(tǒng)。東京政府的社會(huì)福利制度也比較完善，通過(guò)頒布一系列的法律法規(guī)，包括《兒童福利法》《老人福利法》《殘疾者福利法》《精神病患者福利法》《國(guó)民年金法》等，來(lái)保障并滿(mǎn)足不同人群的福利需求。這些社會(huì)福利事業(yè)都推動(dòng)了社會(huì)工作的發(fā)展，社會(huì)工作中的社會(huì)工作行政日趨重要，而社會(huì)工作也成為了政府傳遞福利服務(wù)給大眾的重要手段。

（二）社會(huì)服務(wù)的發(fā)展依靠社會(huì)工作推動(dòng)

1884年，倫敦東區(qū)傳教士巴涅特建立了第一座社區(qū)睦鄰服務(wù)社——湯恩比館；1886年，美國(guó)著名社區(qū)睦鄰服務(wù)社蘇爾大廈成立；到1937年，美國(guó)已建立了300多個(gè)社會(huì)服務(wù)中心。

世界城市的公共服務(wù)與社區(qū)服務(wù)體系相當(dāng)完善，社會(huì)服務(wù)的發(fā)展依賴(lài)社會(huì)工作的推動(dòng)，包括助人自助、增能維權(quán)等核心理念。東京的社區(qū)服務(wù)和管理有三個(gè)特點(diǎn)[2]：（1）服務(wù)設(shè)施完善，多數(shù)社區(qū)都有體育館、會(huì)議室、公共圖書(shū)館、專(zhuān)為殘疾人和老人服務(wù)的康復(fù)訓(xùn)練中心；（2）服務(wù)內(nèi)容豐富，包括訪問(wèn)護(hù)理、健康咨詢(xún)和診斷、保健指導(dǎo)等；（3）管理體系完善，有社區(qū)自治會(huì)和完全自主式的居民自治組織，如老人會(huì)、婦女會(huì)等。紐約的社區(qū)建設(shè)最大的特點(diǎn)是，有數(shù)量眾多的社會(huì)組織與社工扎根社區(qū)，成為城市生活中重要的組成部分，并且在政府、社區(qū)委員會(huì)、非營(yíng)利組織三位一體的工作格局基礎(chǔ)上展開(kāi)。紐約的政府行政是紐約社區(qū)建設(shè)的重要助推力量，社區(qū)委員會(huì)是紐約社區(qū)建設(shè)的主體組織，非營(yíng)利組織和社工是紐約社區(qū)建設(shè)的重要參與力量。倫敦的社區(qū)建設(shè)起步較早，政府和各類(lèi)慈善組織以社區(qū)為載體，社工為服務(wù)提供者所實(shí)施的服務(wù)內(nèi)容和領(lǐng)域非常廣泛，涵蓋醫(yī)療、教育、住房、環(huán)境、公共安全等多個(gè)方面，社會(huì)效應(yīng)比較良好的有[3]：2009年實(shí)施的老人融入社會(huì)等服務(wù)項(xiàng)目，2009—2012年間實(shí)施的“負(fù)擔(dān)得起的兒童看護(hù)”計(jì)劃，2010年實(shí)施的“健康網(wǎng)絡(luò)與社區(qū)聲音”計(jì)劃等。

（三）社會(huì)組織是社會(huì)工作的主要載體

社會(huì)工作作為一種制度和方法，是與社會(huì)組織的發(fā)展緊密相連的。社會(huì)工作以社會(huì)組織為主要載體進(jìn)行各方面的運(yùn)作。對(duì)于多元化的城市社會(huì)結(jié)構(gòu)，社會(huì)組織在提供基本保障、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面起著重要的調(diào)節(jié)作用。

紐約的社會(huì)組織非常發(fā)達(dá)，一般屬于非政府、非營(yíng)利部門(mén)，其成立和運(yùn)作獨(dú)立于政府和市場(chǎng)之外。紐約的社會(huì)組織自下而上自發(fā)形成，在組織和資源上相對(duì)獨(dú)立，人員與資金不依賴(lài)政府支持。社會(huì)工作者通過(guò)社會(huì)組織廣泛分布在基層一線，能夠深刻體察社會(huì)心態(tài)，維護(hù)那些缺乏體制內(nèi)資源的底層群體的利益，有助于把各種社會(huì)問(wèn)題化解在基層；分布在社會(huì)組織的社工有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，可動(dòng)員社會(huì)各方力量參與社會(huì)管理，把缺乏組織資源的底層群體組織起來(lái)，增強(qiáng)他們的利益凝聚和表達(dá)能力，提高他們公共參與和協(xié)商談判的能力。這樣有效地降低了社會(huì)管理成本，提高社會(huì)管理效率。

倫敦提供社會(huì)工作（也稱(chēng)社會(huì)照顧）服務(wù)的主體也比較多元。據(jù)2009年資料顯示，倫敦地區(qū)注冊(cè)的社會(huì)照顧和健康照顧服務(wù)機(jī)構(gòu)一共有2 855家，其中只有不到7%是政府機(jī)構(gòu)，志愿和慈善組織占到19.4%。[4]在各種類(lèi)型的成人社會(huì)工作服務(wù)中，只有在成人安置計(jì)劃（Adult Placement Scheme）等特定的服務(wù)類(lèi)型中，政府承擔(dān)較多責(zé)任，其他服務(wù)都是由志愿和慈善組織來(lái)提供。在倫敦，很多慈善公益組織大都以社區(qū)民間組織的形式存在，在整個(gè)都市社會(huì)生活中發(fā)揮著重要作用，發(fā)展和形成了一套完整的工作體系，社區(qū)民間組織的專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化程度較高，管理體系完善。

東京作為世界城市，社會(huì)的組織化程度已達(dá)到較高的水平。東京具有法人資格的各類(lèi)社會(huì)組織總量過(guò)萬(wàn)，草根型、地緣性民間社會(huì)組織更是數(shù)量繁多，成為東京發(fā)揮世界城市功能的基礎(chǔ)力量。東京經(jīng)驗(yàn)證明，NGO組織具有補(bǔ)充政府行政部門(mén)職能、建立新型市民網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、整合小規(guī)模草根型市民組織和職業(yè)團(tuán)體的功能；其提供的各種公益服務(wù)可以增進(jìn)政府與社會(huì)相互溝通、相互合作的關(guān)系，尤其在補(bǔ)充公共服務(wù)方面發(fā)揮著重要作用。

（四）社會(huì)工作者是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的一支重要力量

倫敦的社會(huì)工作者是傳遞政府福利與社會(huì)組織服務(wù)的重要力量。作為福利服務(wù)的直接提供者，倫敦?fù)碛袛?shù)量龐大的社會(huì)工作者隊(duì)伍，專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)化程度較高。同時(shí)，政府和組織有一系列完善的激勵(lì)制度和社會(huì)保障制度作為社工人才的福利，包括資格認(rèn)證、登記注冊(cè)、員工激勵(lì)等，為社區(qū)民間組織的服務(wù)和發(fā)展提供了可靠的人力保障；另一方面，遵循實(shí)踐導(dǎo)向的社工人才培養(yǎng)模式，把專(zhuān)業(yè)教育和職業(yè)資格結(jié)為一體，使社區(qū)民間組織成為接續(xù)正規(guī)大學(xué)教育的場(chǎng)所，為倫敦的社會(huì)工作者提供了完善的職業(yè)體系保障。紐約社會(huì)工作者工作的場(chǎng)所主要包括機(jī)構(gòu)和協(xié)會(huì)兩種類(lèi)型的組織。目前紐約絕大多數(shù)的社會(huì)工作者從業(yè)于社工機(jī)構(gòu)、志愿服務(wù)組織、市民協(xié)會(huì)、大學(xué)和醫(yī)院等公共和非營(yíng)利部門(mén)。東京社會(huì)的組織化程度較高，因此東京的社會(huì)組織與社工機(jī)構(gòu)具有集聚志愿者團(tuán)體的功能。組織里的志愿者擁有各種職業(yè)群體，人員構(gòu)成包括神職者、青年學(xué)生、大企業(yè)退職者、政府公務(wù)員、醫(yī)生、教師、市民團(tuán)體職員等。

三、世界城市的社會(huì)工作理念與方法

對(duì)推動(dòng)我國(guó)城市社會(huì)建設(shè)的啟示

根據(jù)GaWC2012年數(shù)據(jù)顯示，廣州在經(jīng)濟(jì)職能、教育文化條件和基礎(chǔ)設(shè)施條件方面地位較高，而政治職能和社會(huì)職能較弱。[5]廣州作為中國(guó)最早改革開(kāi)放的城市、華南地區(qū)的中心城市與迅速崛起的世界城市，目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已轉(zhuǎn)型升級(jí)邁進(jìn)“服務(wù)經(jīng)濟(jì)”。未來(lái)要發(fā)展成為珠三角世界級(jí)城市群核心城市與亞太地區(qū)具有影響力的世界級(jí)城市，需要通過(guò)創(chuàng)新城市建設(shè)理念來(lái)提升政治職能和社會(huì)職能，提高城市能級(jí)，增強(qiáng)在世界城市體系中的影響力。世界城市作為城市發(fā)展的高端形態(tài)，本質(zhì)就是人與人的和諧關(guān)系。世界城市的社會(huì)建設(shè)就是爭(zhēng)取公平正義的社會(huì)環(huán)境來(lái)建設(shè)世界城市，又以世界城市的成果促進(jìn)社會(huì)建設(shè)。

中國(guó)目前的社會(huì)建設(shè)和英美日三國(guó)比較，最大的差別在于：民間力量的參與傳統(tǒng)不同；政治體制不同。因此，中國(guó)的國(guó)情決定了不能將發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)生搬硬套，而要進(jìn)行本土化改造。中國(guó)的社會(huì)建設(shè)需要在政府的支持下生存和成長(zhǎng)，是一個(gè)自上而下的“移植”過(guò)程。另外，英美兩國(guó)的民主政治制度，凸顯了社會(huì)工作作為專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量的獨(dú)立性，忽略了它與政府間在社會(huì)建設(shè)方面相互合作的共生性。在我國(guó)，社會(huì)工作需要政府的大力支持與扶持。但同時(shí)社會(huì)工作與計(jì)算機(jī)科學(xué)、生物科學(xué)等一樣，是一個(gè)超黨派之爭(zhēng)的科學(xué)技術(shù)，為改善人們的生活而存在，是政府管理社會(huì)的一種技術(shù)資源，具有能動(dòng)性。我國(guó)政府可以視社會(huì)工作為一支政府管理的技術(shù)工作隊(duì)伍。這支技術(shù)工作隊(duì)伍的存在，與黨派之爭(zhēng)無(wú)關(guān)，只與執(zhí)政理念掛鉤。因此，社會(huì)工作在中國(guó)的構(gòu)建也需要以社會(huì)建設(shè)與社會(huì)治理為前提，相互作用，共同推進(jìn)，切忌為建設(shè)社會(huì)工作而建設(shè)社會(huì)工作。②

前文討論英美日三國(guó)的社會(huì)工作現(xiàn)狀，并將倫敦、紐約、東京作為代表，它們既是社會(huì)工作的起源地和發(fā)展較好的地方，也是國(guó)際公認(rèn)的世界城市，對(duì)廣州市的社會(huì)建設(shè)與社會(huì)工作發(fā)展具有很好的榜樣效應(yīng)。

（一）有關(guān)社會(huì)建設(shè)的討論

自2004年黨的十六屆四中全會(huì)第一次提出了“社會(huì)建設(shè)”的概念至今，在政府和社會(huì)廣泛實(shí)踐的基礎(chǔ)上，社會(huì)建設(shè)的內(nèi)涵不斷擴(kuò)充和細(xì)化。2013年，十八屆三中全會(huì)在社會(huì)建設(shè)范疇內(nèi)進(jìn)一步提出社會(huì)治理，體現(xiàn)了政府、市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人多主體共同參與管理社會(huì)事務(wù)的理念，更具有人文色彩和法治色彩，順應(yīng)了時(shí)代要求與歷史發(fā)展趨勢(shì)。

2013年7月，廣東省社工委首次出臺(tái)了《廣東省社會(huì)建設(shè)綜合考核指標(biāo)體系》。該指標(biāo)體系將成為廣東社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域唯一的考核項(xiàng)目，作為推動(dòng)社會(huì)建設(shè)工作的抓手，包括社會(huì)事業(yè)、社會(huì)安全、社會(huì)公平、社會(huì)參與四大類(lèi)指標(biāo)37種具體指標(biāo)。

在學(xué)術(shù)界，學(xué)者們?cè)鴮?duì)政府職能有過(guò)不同角度的相關(guān)論述[6]3-5。馬克思和恩格斯曾提出政府需要管理社會(huì)公共事務(wù)，但沒(méi)指出具體是哪些公共事務(wù)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家們則認(rèn)為，政府應(yīng)該提供公共物品和公共服務(wù)，但在義務(wù)教育和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)等方面卻很難為政府的干預(yù)提供答案。我國(guó)學(xué)者王紹光和胡鞍鋼則認(rèn)為，中國(guó)國(guó)情下的政府職能應(yīng)包括注重公共投資、開(kāi)發(fā)人力資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實(shí)施反貧困行動(dòng)計(jì)劃等。[6]37-43根據(jù)上述學(xué)者們的論述，我們可以發(fā)現(xiàn)，社會(huì)建設(shè)的諸多領(lǐng)域都屬于政府的職能領(lǐng)域，需要政府進(jìn)行大力投入或干預(yù)。

近年來(lái)，專(zhuān)門(mén)探討社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系較有代表性的是北京大學(xué)丁元竹教授和中山大學(xué)社會(huì)保障與社會(huì)政策研究所的研究。丁教授的指標(biāo)體系包括城市居住環(huán)境與居住條件、生活出行與公共安全、社會(huì)福利與醫(yī)療健康、教育與文化娛樂(lè)、社會(huì)公平與社會(huì)參與五大類(lèi)45種指標(biāo)內(nèi)容，較適合國(guó)情，基本覆蓋了社會(huì)建設(shè)各領(lǐng)域。[7]中山大學(xué)研究的政府社會(huì)建設(shè)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系包括教育發(fā)展與教育公平、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全與社會(huì)管理、就業(yè)與分配公平五個(gè)領(lǐng)域67種指標(biāo)內(nèi)容，可作為政府社會(huì)建設(shè)與治理的政策參考。[6]37-43

（二）引入社會(huì)工作的理念，創(chuàng)新政府管理社會(huì)思路

“社會(huì)建設(shè)從某種程度上會(huì)破壞社會(huì)秩序，促使社會(huì)管理適應(yīng)新的變化（社會(huì)建設(shè)的后果）。”[8]如果說(shuō)社會(huì)建設(shè)是關(guān)注解決發(fā)展社會(huì)各方面的議題，那么社會(huì)管理就是關(guān)注誰(shuí)來(lái)推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展。因此以政府為主體的傳統(tǒng)社會(huì)管理體制和公共服務(wù)方式開(kāi)始向以政府為主導(dǎo)、多方參與的現(xiàn)代社會(huì)治理體制轉(zhuǎn)變。在我國(guó)，社會(huì)工作在社會(huì)保障、社會(huì)治理、社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域，可以整合各方資源形成合力，預(yù)防和解決社會(huì)問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，充分體現(xiàn)了社會(huì)主義核心價(jià)值理念。社會(huì)工作致力于實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)與我國(guó)當(dāng)前提出的社會(huì)建設(shè)理念是一致的。因此，社會(huì)建設(shè)與社會(huì)治理迫切需要借助于社會(huì)工作理念，去協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾和利益關(guān)系，更有效地化解和預(yù)防社會(huì)問(wèn)題。近年來(lái)，不少學(xué)者和國(guó)際組織提出了“善治”（good governance）概念。“善治”是使公共利益最大化的社會(huì)管理與社會(huì)建設(shè)的有效途徑。它的本質(zhì)特征在于政府與公民對(duì)公共生活的合作管理。它強(qiáng)調(diào)政府與公民的良好合作以及公民的積極參與，實(shí)現(xiàn)管理的民主化。這與社會(huì)工作中強(qiáng)調(diào)的“每一個(gè)人應(yīng)該有權(quán)利參與對(duì)本身利益有影響作用的選擇和決定”的理念是一致的。中國(guó)傳統(tǒng)政治文化根深蒂固，官本位思想嚴(yán)重，全能政府色彩濃重，較少采取合作、互動(dòng)的方式；同時(shí)，中國(guó)民間組織對(duì)政府的依賴(lài)性較強(qiáng)，政治參與意識(shí)和能力較弱。“善治”的模式與社會(huì)工作的理念可以成為城市管理改革的重大突破。這一理念也體現(xiàn)了城市建設(shè)發(fā)展過(guò)程中的最新思路。

（三）引入社會(huì)工作的方法構(gòu)建新型社會(huì)治理體制

十八屆三中全會(huì)首次將“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”寫(xiě)入黨的綱領(lǐng)性文件，明確提出“要加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，充分發(fā)揮社會(huì)力量參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用”。面對(duì)問(wèn)題，社會(huì)工作的工作方法非常注重問(wèn)題產(chǎn)生的各方都能參與進(jìn)來(lái)，并尋求共同的解決辦法。因此社會(huì)公共事務(wù)的管理應(yīng)該注重參與主體的多元化。社會(huì)要良性發(fā)展，應(yīng)正確處理政府和公民社會(huì)（civil society）③的關(guān)系。廣州需要適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型，整合社會(huì)資源，推動(dòng)社會(huì)管理重心下移，構(gòu)建具有廣州特色的社會(huì)治理新模式。

第一，推動(dòng)政府管理重心下移，探索社區(qū)導(dǎo)向的新型政社互動(dòng)體制。在紐約，議員與社區(qū)的聯(lián)系主要體現(xiàn)在三方面：首先，市議員是兼任居住地社區(qū)委員會(huì)不參加投票的成員，所以社區(qū)事務(wù)能夠迅速反映到市里的立法部門(mén)，而市里的決策也會(huì)及時(shí)傳達(dá)到本社區(qū)；其次，市議員是每個(gè)所在社區(qū)的社區(qū)顧問(wèn)團(tuán)成員，并兼任區(qū)政府委員會(huì)委員，這樣保證了決策從倡議到落實(shí)環(huán)節(jié)的連貫性；再次，因?yàn)楦?jìng)選市議員首先要在候選人所在社區(qū)得到提名，這也加強(qiáng)了議員對(duì)本社區(qū)事務(wù)的關(guān)注度。廣州可以借鑒紐約經(jīng)驗(yàn)，政府管理重心下移到基層，運(yùn)用政府與社區(qū)相互依存的新型公共行政思維，打破傳統(tǒng)的公共行政等同于政府行政、政府壟斷公共事務(wù)的陳舊觀念；發(fā)揮各級(jí)人大代表的積極作用，搭建聯(lián)絡(luò)平臺(tái)、暢通表達(dá)渠道，促進(jìn)政府行政與居民自治的對(duì)接和互動(dòng)；強(qiáng)化社區(qū)自治和服務(wù)功能，完善社區(qū)居民代表會(huì)議、議事協(xié)商和事務(wù)聽(tīng)證等社區(qū)民主管理制度。

第二，構(gòu)建政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)治理體制。廣州可以開(kāi)展社會(huì)治理改革試點(diǎn)，重點(diǎn)在社會(huì)組織、社區(qū)建設(shè)、社會(huì)工作等領(lǐng)域試點(diǎn)。發(fā)揮群眾自治組織、各類(lèi)社會(huì)組織的協(xié)同作用，廣泛動(dòng)員和組織公民參與社會(huì)治理，形成政府與社會(huì)組織功能互補(bǔ)的社會(huì)治理體制；強(qiáng)化樞紐型社會(huì)組織在社會(huì)組織管理、發(fā)展、服務(wù)中的重要作用，吸引全國(guó)性和區(qū)域性行業(yè)協(xié)會(huì)落戶(hù)廣州，逐步建立與世界城市發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)組織發(fā)展體系；完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和評(píng)估考核機(jī)制，采取補(bǔ)貼、項(xiàng)目委托等方式，選擇社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)試點(diǎn)，由具備資質(zhì)的社會(huì)組織進(jìn)行承接運(yùn)作。

（四）培育發(fā)展社會(huì)組織，提升公民參與意識(shí)

社會(huì)組織是社會(huì)工作的重要載體。社會(huì)組織在社會(huì)建設(shè)中具有公共產(chǎn)品提供、社會(huì)利益表達(dá)和矛盾調(diào)整等作用[9]。從世界城市的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，當(dāng)市場(chǎng)和政府都無(wú)法提供某些公共產(chǎn)品時(shí)，就會(huì)對(duì)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和長(zhǎng)期穩(wěn)定構(gòu)成挑戰(zhàn)，解決問(wèn)題的出路在于擴(kuò)大公眾的參與，促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，從而填補(bǔ)政府和市場(chǎng)“失靈”的空白。北大社會(huì)學(xué)教授王思斌在討論世界城市社會(huì)建設(shè)時(shí)認(rèn)為，公共性是世界城市的重要特征和要求，高度的公共性體現(xiàn)在廣泛參與和社會(huì)共享。[10]進(jìn)入公共管理時(shí)代，政府只是社會(huì)建設(shè)的核心主體，社會(huì)組織與更大范圍的公眾參與一起構(gòu)成社會(huì)建設(shè)重要的主體。

近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織總數(shù)量以平穩(wěn)較快的態(tài)勢(shì)增長(zhǎng)。但從橫向比較來(lái)看，日本平均400人、美國(guó)平均200人、英國(guó)平均100人就擁有一個(gè)民間社會(huì)組織，而中國(guó)平均4 000人才有一個(gè)社會(huì)組織。2011年，廣州新成立社會(huì)組織371個(gè)，全市共有社會(huì)組織4 395個(gè)。目前廣州改革了社會(huì)組織登記制度，降低門(mén)檻和簡(jiǎn)化程序，加大了對(duì)社會(huì)組織的扶持和管理力度。但廣州的社會(huì)組織與香港、新加坡等世界城市比較，仍然數(shù)量較少；官辦性質(zhì)的社會(huì)組織較多，民辦的草根類(lèi)型且扎根社區(qū)的社會(huì)組織較少，擁有民眾基礎(chǔ)的社會(huì)組織還需大量培育。

第一，完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，重建政府與社會(huì)組織之間的合作關(guān)系。在倫敦，承擔(dān)社會(huì)服務(wù)功能的大多是私營(yíng)機(jī)構(gòu)、志愿和慈善組織，政府實(shí)際獲得的公共服務(wù)量是政府采購(gòu)公共服務(wù)的數(shù)倍，有效降低了提供社會(huì)服務(wù)的成本。像法蘭克福，政府只有在社會(huì)組織缺失的情況下才有權(quán)成立社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。對(duì)于提供公共服務(wù)的社會(huì)組織，德國(guó)地方政府是無(wú)權(quán)控制的。廣州在完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制上可借鑒世界城市經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)政社分開(kāi)，重建政府與社會(huì)組織之間的合作關(guān)系。政府與社會(huì)組織之間是建立基于法治的合同關(guān)系，政府既要對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行嚴(yán)格甄別，對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，還要彼此信任，充分表達(dá)各自的觀點(diǎn)或服務(wù)需求。

第二，扶持發(fā)展草根社會(huì)組織。社會(huì)組織可以匯集公民力量廣泛參與社會(huì)建設(shè)，為公民參與公共事務(wù)提供組織、資源和技術(shù)，尤其為底層弱勢(shì)群體的利益訴求提供暢通渠道和政策咨詢(xún)。紐約社會(huì)組織當(dāng)中，絕大部分都屬于自下而上建立的草根型民間組織，真正有效填補(bǔ)了政府和市場(chǎng)未能提供的公共產(chǎn)品。而廣州的社會(huì)組織在獲得較快發(fā)展的同時(shí)，部分依然屬于自上而下建立的政府型非政府組織（government organized nongovernmental organizations，簡(jiǎn)稱(chēng)GONGO），在政府可能失效的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，政府型的非政府組織也同樣可能失效。應(yīng)給予草根型社會(huì)組織更多空間，積極推動(dòng)民間力量的成長(zhǎng)。

第三，設(shè)立世界城市社會(huì)組織發(fā)展指標(biāo)。紐約社會(huì)組織具有數(shù)量多、規(guī)模大、范圍廣的特點(diǎn)，其中，社會(huì)組織的年度總收入超過(guò)了紐約制造業(yè)的年度總收入，社會(huì)組織提供的就業(yè)機(jī)會(huì)高達(dá)50萬(wàn)個(gè)，為紐約經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。根據(jù)這一經(jīng)驗(yàn)，在制訂廣州世界城市建設(shè)指標(biāo)體系時(shí)，可以考慮把社會(huì)組織的總收入和就業(yè)機(jī)會(huì)在全市經(jīng)濟(jì)中的比例，作為社會(huì)組織發(fā)育程度的一個(gè)重要測(cè)量指標(biāo)和建設(shè)目標(biāo)。

（五）大力發(fā)展社工人才隊(duì)伍，構(gòu)建“社工+義工”④聯(lián)動(dòng)機(jī)制

社會(huì)工作自西方引進(jìn)我國(guó)后，如何建設(shè)我國(guó)社工人才隊(duì)伍、將社會(huì)工作者的作用發(fā)揮出來(lái)、留住流失率較高的社工人才，一直是學(xué)界和政府探索的問(wèn)題。從國(guó)際視野來(lái)看，社會(huì)工作不僅是一種“助人自助”的科學(xué)門(mén)類(lèi)，也是現(xiàn)代社會(huì)解決社會(huì)問(wèn)題、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的科學(xué)方法與社會(huì)制度，更是現(xiàn)代社會(huì)管理和公共服務(wù)的重要手段和組成部分[11]。廣州政府2010年發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)工作及其人才隊(duì)伍發(fā)展的意見(jiàn)》指出，社會(huì)工作人才培養(yǎng)已成為社會(huì)建設(shè)的重要組成部分。目前廣州已初步形成適應(yīng)社會(huì)管理服務(wù)需要、與社會(huì)事業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)的初、中、高級(jí)社會(huì)工作人才梯次結(jié)構(gòu)和面向各類(lèi)有需要的人群提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)的社會(huì)工作人才分布格局。同時(shí)，廣州政府協(xié)同社會(huì)力量，大力推進(jìn)“社工+義工聯(lián)動(dòng)”，發(fā)揮社工的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，與各類(lèi)社區(qū)義工組織有效對(duì)接，建立相對(duì)穩(wěn)定的社區(qū)義工團(tuán)隊(duì)，以社區(qū)志愿服務(wù)支持和配合社區(qū)專(zhuān)業(yè)社會(huì)服務(wù)。

下一步，廣州需要進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)工作人才培養(yǎng)的各類(lèi)制度，進(jìn)一步拓寬社會(huì)工作者從業(yè)的領(lǐng)域和崗位。廣州政府除了在民政、司法及工青婦殘等傳統(tǒng)的公益服務(wù)性領(lǐng)域開(kāi)發(fā)設(shè)置崗位外，還可以在全市公益服務(wù)性社會(huì)組織拓展社會(huì)工作崗位。像目前廣州市每個(gè)街道基本設(shè)有1個(gè)家庭綜合服務(wù)中心⑤，政府每年投入項(xiàng)目金額200萬(wàn)元。廣州還可借鑒倫敦經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)社會(huì)工作者的繼續(xù)教育工作，建立社工人才終身學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)制、社會(huì)工作督導(dǎo)人才培養(yǎng)機(jī)制、社會(huì)工作人才薪酬保障及表彰獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，不斷完善社會(huì)工作人才的社會(huì)保障制度，避免人才流失及不久前的“首個(gè)在職社工死亡”類(lèi)似事件的發(fā)生。

在社工義工聯(lián)動(dòng)合作方面，中國(guó)的社會(huì)工作與志愿服務(wù)從最初的兩者分離到近年的緊密合作，在社會(huì)進(jìn)步、民生改善中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，特別在創(chuàng)新社會(huì)管理和構(gòu)建和諧社會(huì)進(jìn)程中，社工與志愿者逐漸成為主力軍，配合黨和政府開(kāi)展公共服務(wù)，幫助社會(huì)人群。合作的服務(wù)領(lǐng)域包括日常服務(wù)、專(zhuān)業(yè)服務(wù)、大型服務(wù)、應(yīng)急服務(wù)和倡導(dǎo)服務(wù)。伴隨社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展與社會(huì)建設(shè)深化，社工與志愿者的合作將形成系統(tǒng)機(jī)制，發(fā)揮積極功能。[12]廣州可借鑒前文提到的東京經(jīng)驗(yàn)，建立“社工+義工”聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，借助社工的專(zhuān)業(yè)力量，推動(dòng)義工組織向?qū)I(yè)化、社區(qū)化方向發(fā)展，打造城市社區(qū)志愿服務(wù)生活圈。在義工組織設(shè)置一定數(shù)量的社工專(zhuān)業(yè)崗位，社工固定聯(lián)系NGO組織及義工，負(fù)責(zé)義工的組織、管理、培訓(xùn)、監(jiān)督工作。建立聯(lián)動(dòng)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)社工義工服務(wù)信息共享。鼓勵(lì)發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織，開(kāi)展志愿服務(wù)和鄰里互助服務(wù)，培養(yǎng)居民參與社區(qū)服務(wù)的意識(shí)。

現(xiàn)有世界城市在建設(shè)過(guò)程中的實(shí)踐證明，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的不同步必然導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定。目前廣州市的城市發(fā)展正處于“黃金發(fā)展”和“矛盾凸顯”并存的時(shí)期，社會(huì)管理出現(xiàn)諸多問(wèn)題。因此，創(chuàng)新社會(huì)治理體制、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，離不開(kāi)社會(huì)工作的支持。與西方國(guó)家成熟的社會(huì)工作體系相比較，目前我國(guó)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)化程度還較低。社會(huì)工作職業(yè)還未被廣泛了解與認(rèn)可，社會(huì)工作還無(wú)法回應(yīng)社會(huì)需求、有效地解決社會(huì)問(wèn)題。因此，大力發(fā)展社會(huì)工作職業(yè)，加強(qiáng)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)，成為當(dāng)前我國(guó)社會(huì)建設(shè)過(guò)程中亟待解決的問(wèn)題。將社會(huì)工作的發(fā)展擺到更加突出的位置，對(duì)于廣州建設(shè)世界城市、成為世界級(jí)城市群核心具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

①根據(jù)GaWC（Globalization and World Cities Study Group and Network，全球化與世界級(jí)城市研究小組與網(wǎng)絡(luò)）數(shù)據(jù)顯示，廣州目前位于世界城市排名等級(jí)的第三層級(jí)，屬于“區(qū)域性國(guó)際城市”。

②此部分改編于作者2011年參與的北京市“大民政”課題成果：《適度普惠福利制度下的北京市社工人才隊(duì)伍建設(shè)》第52頁(yè).

③公民社會(huì)：由civil society翻譯過(guò)來(lái)，又稱(chēng)市民社會(huì)。指由自由的公民和社會(huì)組織機(jī)構(gòu)自愿組成的自治領(lǐng)域和社會(huì)，不同于國(guó)家和政府這種強(qiáng)制性的權(quán)威共同體。

④“義工”在本文與“志愿者”同等涵義。

⑤“家庭綜合服務(wù)中心”是指街道設(shè)置的一個(gè)服務(wù)平臺(tái)，接受區(qū)（縣級(jí)市）民政部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。家庭綜合服務(wù)中心通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的方式，由民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)承接運(yùn)營(yíng)，根據(jù)區(qū)域服務(wù)需求實(shí)際情況，以家庭、青少年、長(zhǎng)者等重點(diǎn)群體的服務(wù)為核心，科學(xué)設(shè)置服務(wù)項(xiàng)目，面向全體社區(qū)居民提供專(zhuān)業(yè)、綜合、優(yōu)質(zhì)的社會(huì)服務(wù)。來(lái)源：廣州市委市政府發(fā)布的《關(guān)于加快街道家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)的實(shí)施辦法》。

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（文字編輯：王香麗責(zé)任校對(duì)：徐朝科）