生態補償法律化：必要性及推進思路

張鈞　王希

〔摘要〕 生態補償法律化的必要性在于：生態文明建設的制度保障需求；生態補償實踐的制度規則需求；生態補償政策的制度固化需求。生態補償法律化的推進思路包括：準確界定生態補償的法律概念；明確生態補償的性質是環境法律行為；設定生態補償的法定形式為政府主導型和市場配置型；厘清生態補償法律關系的主體類型；規劃生態補償的法律實現途徑應當包括經濟性補償和非經濟性補償兩類。

〔關鍵詞〕 生態補償，法律化，必要性，推進思路

〔中圖分類號〕D922.6 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）03-0125-04

生態補償是協調少數個體的當前利益與社會長遠利益的重要手段。生態建設的社會收益遠高于生態建設負擔者的私人成本，結果必然是犧牲少數個體的當前利益來保障社會的長遠利益。此種情形下，如果不提供適當的補償，就會導致社會個體投入生態保護的積極性不足。面對我國日益嚴峻的生態形勢，以及生態環境建設領域日益突出的利益失衡現象，實現生態補償的法律化勢在必行。但就目前而言，生態補償還主要停留在政策層面。為此，筆者嘗試就這些問題做一探討。

第一個問題，生態補償法律化的現實必要性。筆者認為，面對我國當前日益嚴峻的生態保護實踐，生態補償法律化有其現實必要性，理由在于：

首先，生態補償法律化是生態文明建設的制度保障需求。生態文明作為一種新的文明形態，需要相應法律制度來保障。生態文明建設是全體公眾共同參與、共享成果的過程，不僅需要政府的責任承擔，更需要市場主體的參與。由于參與主體的廣泛性，自然會出現多元利益的沖突，其中包括生態利益與經濟利益的沖突、公共利益與私人利益的沖突、中央利益與地方利益的沖突、流域之間的利益沖突、區域之間的利益沖突等。這些利益沖突是必須解決的現實問題。法律是解決利益沖突的理性規則，生態補償法律化的實質就是通過法律解決在建設生態文明過程中出現的一系列利益沖突。生態文明建設需要鼓勵相關主體積極投身于生態建設和生態保護活動，然而生態建設和生態保護行為產生的生態利益屬公共利益，具有明顯的正外部性。作為理性經濟人，在缺乏相關激勵機制的情況下往往不會主動從事該行為。同時，由于生態利益的公共性，一方進行的生態建設和生態保護活動往往會使他方受益，而受益方不需承擔成本，這與法律所追求的公平原則相違背。基于公平原則，生態受益方應理應與生態利益的供給者共擔生態建設和保護的成本。我國現有的環境法律制度尚未體現生態文明共建共享的理念。環境法領域的“三同時制度”、“環境影響評價制度”、“排污收費制度”等體現的僅僅是政府對破壞生態環境的相關主體的監管機制。這些機制是工業文明時代的產物，只注重對環境污染和生態破壞者的直接行政監管，而忽視了對生態建設和保護者的鼓勵。生態補償作為一種利益協調機制，通過使生態利益的受益者對貢獻者進行一定的補償，確保生態利益的有效、持續供給。生態補償法律化就是通過帶有強制性的法律規制，使生態受益者對生態建設和保護者的補償成為一種常態，從而鼓勵更多主體自覺從事生態建設和生態保護行為。因此，建設生態文明，就要進行理念更新和制度創新，通過生態補償法律化，改變過去無償享用生態服務功能的傳統模式而在新的理念指引下進行法律制度創新，從而體現生態服務的功能價值。

其次，生態補償法律化是生態補償實踐的制度規則需求。生態補償實踐的秩序化發展要求生態補償法律化。我國目前雖然開展了一系列的生態補償實踐，但與生態補償的社會需求相比，仍然是零星的、局部的。從生態補償實施的領域而言，“現有生態補償主要集中在森林、草原、礦產資源開發等領域，流域、濕地、海洋等生態補償尚處于起步階段，耕地及土壤生態補償尚未納入工作范疇”。① 就生態補償實施的地域而言，“現有較為成功的生態補償案例均發生在經濟較發達的省份，如浙江、廣東和福建等，而西部地區的生態補償工作進展較慢，取得的成效也不顯著”。 〔1 〕就生態補償實施的主體而言，主要是政府進行的補償，市場主體之間的補償數量較少。就補償主體之間的關系而言，主要是上級政府對下級政府的縱向補償，區域之間的橫向補償步履維艱。總之，我國的生態補償機制還沒有根本確立，生態補償實踐的范圍還有待于進一步擴大，生態補償實踐的方式還有待于進一步擴寬。雖然生態學、環境經濟學、環境倫理學、法學等學科都為生態補償實施的正當性提供了一定的理論基礎，然而，由于生態補償涉及對原有利益格局的調整，所以這一新的生態保護手段的實施必將面臨一系列的阻力。立法源于實踐的需求，同時立法對實踐也有巨大的推動和引導作用。生態補償法律化一方面是生態補償實踐的秩序化需求，另一方面生態補償法律化也是推進生態補償實踐的重要保障。秩序在人類社會中起著重要的作用，無法想象人類在混亂的狀態中如何生存和發展。哈耶克認為，“所謂‘秩序，我們將一以貫之地意指這樣一種事態，其間，無數且各種各樣的要素之間的相互關系是極為密切的，所以我們可以從我們對整體中的某個定向部分或某個時間部分所作的了解中學會做出正確的預期，或者至少是學會做出頗有希望被證明為正確的預期。” 〔2 〕 （P54 ）在哈耶克看來秩序的主要功能在于為人的行為提供有效的預期。目前我國已開展的生態補償實踐帶有很大的偶然性，是否能得到補償主要來源于政府的決策。面對生態環境建設和保護行為付出的成本和犧牲能否獲得相應的補償，相關主體不能做出明確的預期。在沒有明確預期的情況下，行為人出于自利性的考量很難主動實施保護生態環境的行為。美國現實主義法學的主要代表之一盧埃林認為法律的重要功能之一是對人們的習慣和期望進行引導或轉變人們的行為和觀念，積極地促使人與人的相互合作。生態補償法律化即是對人們習慣性行為和觀念的一種轉變，是保護生態環境的一種合作機制。對于生態環境保護的受益者而言，由于長期以來無償享受生態系統的服務功能，要讓其承擔補償義務往往存在較強的排斥性。生態補償以法律的形式對無償享受生態系統服務功能的這種傳統觀念進行否定性宣示，引導人們正確認識生態服務的價值。同時，法律也可通過強制性手段，約束生態受益者承擔補償責任。

再次，生態補償法律化是生態補償政策的制度固化需求。生態補償政策經驗的固化需要法律提供運行規則。生態補償的順利進行需要相關制度為其提供切實可行的運行規則，例如生態補償應由誰補償誰、補償標準如何確定、補償程序如何操作、補償糾紛如何解決等。目前有關生態補償的法律和政策難以為生態補償提供明確的運行規則，這嚴重阻礙了生態補償實踐的順利進行。我國目前沒有生態補償專門立法，與生態補償有關的規定零星地散落在環境保護基本法和一些環境保護單行法中。這些關于生態補償的規定都過于原則，僅僅表明了進行補償的要求，但對于如何補償缺乏詳細的規定。雖然在《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》中對補償標準作了規定，但其范圍僅限于國家級生態公益林 ②。同時，關于生態補償的規定具有分散性，只專注于某個生態保護領域或某個工程中的生態補償，但生態系統具有整體性，個別領域或個別工程中的生態補償并不能完成對整個生態系統的保護任務。而且，從目前生態補償相關法律涉及的領域而言，也沒有包括所有類型的生態系統。生態補償法律化需要在發現生態補償一般規律的基礎上，明確對生態補償實踐具有普遍指導意義的法律規則。規則有多種表現形式，包括道德、習慣、政策等等，法律只是其中之一。生態補償雖然具有道義上的正當性，但由于道德不具有強制性，在調整生態補償關系上顯得力不從心。而就習慣來說，生態補償的要求恰恰和我國長期以來無償享受生態服務功能的習慣相違背。生態補償機制的建立就是要逐漸改變人們的傳統觀念，樹立保護者獲益、受益者補償的意識，通過扭轉人們的習慣性行為，達到保護生態環境的目的。目前，我國生態補償實踐的開展主要依據的是中央和地方出臺的相關政策。但政策具有一定的短期性，與生態建設的長期性特征不符。我國目前實施的相關生態補償政策許多都是短期的，因為這些政策針對的大都是項目和工程（如天然林保護工程、退牧還草工程），而這些項目和工程是有一定的期限性。“當項目期限過后，農牧民的利益得不到補償，為了基本的生活和發展需求，他們就不再會從保護生態環境的角度去限制自己的生產和開發，從而持續對當地的生態環境造成壓力，為不僅不能改善當地的生態環境，還可能會造成更為嚴重的生態破壞或生態災難。” 〔3 〕 （P35 ）因此，生態補償政策在一定條件下應及時轉變為法律，以便政策所要達到的目的有法律保障。生態補償法律化的任務就是通過生態補償法律規范的創設，促進生態補償的開展，規范生態補償的運作，使生態補償的各環節都有法律制度的支撐，從而確保通過生態補償達到保護生態環境之目的、實現公平正義之法律價值。

第二個問題，生態補償法律化的推進思路。筆者認為，從立法要求和我國實際來看，推進生態補償法律化應解決以下五個方面的問題。

首先，對“生態補償”概念進行準確的法律定位，是構建生態補償法律制度的首要前提。在國內，生態補償這一概念從提出到現在有二十多年的歷史了，可以說這是一個由中國學者在實踐中總結歸納和不斷積淀的概念，對這一概念的研究應當首先回顧當初學者們研究的成果，認真梳理學者們研究的脈絡。就目前所能查到的資料來看，最早將“生態”和“補償”相提并論的是馬世駿（1981），他認為“自然生態系統各成分之間具有一定程度相互補償的調節功能，但這種補償和調節作用是有限度的” 〔4 〕；最早將“生態補償”作為一個概念固定搭配使用的是張誠謙（1987） 〔5 〕；最早將“自然生態補償”列入工具書詞條，并給出概念界定的是《環境科學大辭典》（1991） 〔6 〕 〔P20 〕；之后的學者們就開始不斷引用該書所提出的概念作為權威表述，并開始廣泛研究“生態補償”問題 〔7 〕。

現在看來，國內自然科學學者提出生態補償這一概念是很偶然的，并且從一開始就沒有能夠區分“自然生態補償”與“人工生態補償”，這從邏輯上講是有重大漏洞的。如前所述，作為第一個使用“生態”和“補償”概念的馬世駿，在研究中強調的是自然生態系統作用于自身的“自力補償”；而之后使用“生態補償”概念的張誠謙，在研究中強調的卻是由人類向生態系統投入能量以維持生態系統的動態平衡的“他力補償”。相對而言，《環境科學大辭典》關于“自然生態補償”的概念解釋在邏輯上是比較嚴謹的，因為有“自然”一詞在“生態補償”之前做限定語。但可惜的是，之后的學者們引用該辭典時，基本都是斷章取義，對作為定語的“自然”一詞視而不見，直接取“生態補償”的概念用于各自的研究。然而，這個邏輯上的瑕疵竟然被學者們承襲至今，從來沒有人意識到這個問題的存在，更沒有人提出過置疑。這也就解釋了為什么不同學科的研究，從自然科學的農林業學到環境科學、從社會科學的經濟學到法學，所有學者的研究居然都是在同一的概念下展開的。

筆者認為，無論從實踐中看還是從邏輯上講，生態補償概念本應有“自然生態補償”和“人工生態補償”之分，正如同“環境”有“自然環境”和“人工環境”之分。“自然生態補償”指環境自凈的過程 ，是生態系統所天然具備的自我調節能力，是不需要借助外力的“自力補償”；“人工生態補償”指與生態保護相關的人類自覺的環境管理行為，是人類對自然生態系統進行主動干預的“他力補償”。早期學者們研究生態補償大多是從自然科學視角對“自然生態補償”的規律進行探討；隨著“生態補償”研究的社會科學研究視角的創新，學者們的研究更多是在“人工生態補償”語境下進行的。從法學視角研究“生態補償”，其重點是進行制度層面的探討，必然更關注“人工生態補償”。法律是調整社會關系的制度和規范的總稱，法律規范的是人的行為、調整的是人與人之間的關系，并不能規范和調整生態系統的活動和功能。這里的“生態補償”就是人類為彌補因其行為造成的、超出生態系統自凈能力而導致的自然生態功能減損所采取的措施，目的是維持自然生態系統的動態平衡。因而，將“生態補償”定位在與生態保護相關的人類環境管理行為，是從法學角度界定生態補償的邏輯前提。基于上述分析，筆者認為從法學角度對“生態補償”可以進行如下界定：生態補償是為了預防和彌補人類活動造成的生態系統功能減損，促進恢復生態平衡，實現社會公平，由資源開發利用者及生態利益獲益者通過行政或市場等法定方式，向資源所有者或生態利益付出者支付補償費用或提供補償利益的制度安排。

其次，明確生態補償的性質是環境法律行為。（1）生態補償具有社會性，強調公益而非私益；生態補償行為對相關社會主體的利益產生直接或間接的影響。（2）生態補償具有法律性，強調公力救濟而非私力救濟；生態補償是由法律規定、受法律調整、能夠發生法律效力或產生法律效果的行為。（3）生態補償具有意志性，強調可預期力而非盲目性；生態補償是人的行為，受人的意志控制和支配，反映一定的價值追求。

再次，生態補償的法定形式包括政府主導的生態補償和市場起決定性配置作用的生態補償兩大類。從目前的生態補償實踐中可以看出，現階段我國在生態補償的實踐方面所開展的工作主要是三方面：一是以國家政策形式實施的生態補償；二是地方自主性的探索實踐；三是近幾年來初步開始的國際生態補償市場交易的參與。但是，隨著我國市場經濟體制和環境管理體制的進一步完善，市場必將在生態補償實踐過程中發揮越來越重要作用。

復次，生態補償法律關系的補償主體是資源開發利用者及生態利益獲益者，受償主體是資源所有者或生態利益付出者。以“資源開發利用者和資源所有者”為相關主體的生態補償法律關系強調的是環境資源的經濟價值；以“生態利益獲益者和生態利益付出者”為相關主體的生態補償法律關系強調的是環境資源的生態價值 〔8 〕。這里需要說明三點：（1）生態補償不是法律責任形式。補償主體承擔補償義務的原因是合法行為的負外部性而非違法行為，因而不存在追究法律責任的問題。（2）生態補償的補償主體不宜使用否定性概念進行界定。例如，很多學者都將補償主體界定為“環境污染者”或“生態損害加害者”，而把受償主體界定為“生態利益受益者” 〔9 〕，這種界定方式，就使得補償主體與受償主體的概念存在內容上的交叉而指代不清。同時，由于生態補償是針對合法行為而言的，如果使用否定性概念來界定法律關系主體，則容易使生態補償行為與環境侵權行為相混淆。（3）受償主體與補償對象應有所區別。受償主體是生態補償法律關系中的一方主體，而補償對象是生態系統。人類活動造成了生態功能減損，所以要對生態系統進行補償，使之保持良好的生態功能，達到平衡穩定的狀態。

最后，生態補償的法律實現途徑應當包括經濟性補償和非經濟性補償兩類。經濟性的補償方式主要表現為庇古稅手段和科斯手段的運用，例如征收生態補償稅（費）、生態補償財政轉移支付（補貼）、生態補償專項基金、碳匯交易、水權交易、生態產品認證制度等；非經濟性補償主要是政策上的扶持，如稅收優惠政策、資源利用政策、勞動就業政策和扶貧援助政策等。

注 釋：

①徐紹史：《國務院關于生態補償機制建設工作情況的報告》，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-04/26/content_

1793568.htm，2013-12-06.

②《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》第四條：中央財政補償基金依據國家級公益林權屬實行不同的補償標準。國有的國家級公益林平均補償標準為每年每畝5元，其中管護補助支出4.75元，公共管護支出0.25元；集體和個人所有的國家級公益林補償標準為每年每畝10元，其中管護補助支出9.75元，公共管護支出0.25元。

參考文獻：

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〔2〕 〔英〕哈耶克.法律、立法與自由：第1卷〔M〕.鄧正來，等，譯，北京：中國大百科全書出版社，2000 .

〔3〕洪榮標，鄭冬梅.海洋保護區生態補償機制理論與實證研究〔M〕.北京：海洋出版社，2010 .

〔4〕馬世駿.現代化經濟建設與生態科學——試論當代生態學工作者的任務〔J〕.生態學報，1981（1）.

〔5〕張誠謙.論可更新資源的有償利用〔J〕.農業現代化，1987（5）.

〔6〕環境科學大辭典編委會.環境科學大辭典〔Z〕.北京：中國環境科學出版社，1991.

〔7〕葉文虎，魏 斌，仝 川.城市生態補償能力衡量和應用〔J〕.中國環境科學，1998（4）.

〔8〕韓衛平，黃錫生.利益視角下的生態補償立法〔J〕.理論探索，2014（1）.

〔9〕曹明德.對建立生態補償法律機制的再思考〔J〕.中國地質大學學報（社會科學版），2010（5）.

責任編輯 楊在平