美國“州共同核心標準”實施中的問題及其原因分析

付艷萍

摘要：“州共同核心標準”的實施是美國教育標準化運動的又一步推進。在聯(lián)邦政府的財政支持下，這一標準得到大部分州的積極響應并得以實施；然而，其在推行過程中，也面臨著財政困難、相關(guān)教育人士的質(zhì)疑以及部分父母和教師的反對等問題。這些問題背后的原因包括教育分權(quán)體制的深遠影響、人們對標準化運動成效的質(zhì)疑以及對與標準掛鉤的評價體制的反對。

關(guān)鍵詞：州共同核心標準；教育標準；美國

中圖分類號：G53 文獻標志碼：A 文章編號：1673-9094（2014）08-0028-05

2010年6月，由美國州長協(xié)會最佳實踐中心（The National Governors Association Center for Best Practices，NGA Center）和各州教育官員委員會（Council of Chief State School Officers，CCSSO）共同開發(fā)的“州共同核心標準”（Common Core State Standards，CCSS）得以頒布，標志著美國自上世紀90年代以來開始的教育標準化運動的又一步推進。迄今為止，美國共有45個州和哥倫比亞特區(qū)采納了這一“州共同核心標準”。[1]在新一輪的標準化運動如火如荼地開展之際，“州共同核心標準”在各州實施的具體情況如何，其在實施過程中究竟面臨著哪些問題，引發(fā)了哪些爭議，這背后的原因又是什么？本文擬對“州共同核心標準”所引發(fā)的這些問題進行分析。

一、“州共同核心標準”的制定與實施

（一）“州共同核心標準”提出的背景

自20世紀90年代以來，提高教育質(zhì)量、開展“基于標準的教育改革”一直是美國教育發(fā)展的重心。1991年，美國教育標準與考試委員會（National Council on Education Standards and Testing，NCEST）發(fā)布了《提高美國的教育標準》（Raising Standards for American Education），提倡建立全國性的教育標準和評價體系。同年，國家教育目標委員會（National Education Goals Panel，NEGP）發(fā)布《全國教育目標報告》（National Education Goals Report），規(guī)定了美國基礎(chǔ)教育的質(zhì)量標準和保障體系。此后至1999年間，每年NEGP都會發(fā)布《全國教育目標報告》，評估和報告各州及全國范圍內(nèi)的教育進展。1994年，美國通過《美國2000年教育目標法》（Goals 2000：Educate America Act），確立了到2000年要實現(xiàn)的八大目標，并鼓勵各州制定各自的質(zhì)量標準。

進入新世紀以來，提高教育標準、提升教育質(zhì)量仍是美國教育改革的重心。2001年頒布的《不讓一個孩子掉隊法》（No Child Left Behind，NCLB）繼續(xù)強調(diào)教育標準的重要性，考試成績作為衡量是否達到教育標準的手段得到極大重視，并進一步將對教師和學校的考核評價與學生的考試成績“掛鉤”。2009年，奧巴馬政府推出“力爭上游”計劃，提供43.5億美元的“刺激性”教育財政撥款，專門用于鼓勵各州進行教育改革，其目標則是希望各州實施更高的教育標準，使所有學生都能為“大學學習和職業(yè)生涯做準備”。在這一背景下，“州共同核心標準”的制定提上日程。這一工作得到美國48個州和哥倫比亞特區(qū)的積極響應。經(jīng)過兩次公開征求意見之后，2010年6月2日，“州共同核心標準”最終稿得以頒布，包括《州共同核心數(shù)學標準》和《州共同核心英語語言藝術(shù)標準》。新標準的范圍涵蓋K-12年級，其要求嚴格且與現(xiàn)實生活聯(lián)系緊密，明確了學生為“大學學習和職業(yè)生涯做準備”以及參與全球競爭需要具備的知識和技能。

（二）“州共同核心標準”在各州的實施

“州共同核心標準”頒布之后，大部分州相繼表示會采納這一標準。在正確理解標準要求的基礎(chǔ)上，各州可以根據(jù)該州的教育現(xiàn)狀對標準做出一定修改，但必須保證至少有85%的內(nèi)容與“州共同核心標準”保持一致。截至目前，美國45個州和哥倫比亞特區(qū)已經(jīng)正式宣布采納“州共同核心標準”。需要指出的是，在“州共同核心標準”制定之初就做出積極回應的48個州中（不包括德克薩斯州和阿拉斯加州），有3個州并沒有最終采納這一標準，其中，內(nèi)布拉斯加州至今仍沒有決定采納新標準，弗吉尼亞州在宣布采納之后又決定退出，而明尼蘇達州僅僅采納了英語語言藝術(shù)學科標準。[2]

為了更好地推動新標準的實施，各州教育官員委員會組織該州的專業(yè)人士與全國范圍內(nèi)的專家學者組建了“州共同核心標準”實施小組（Implementing the Common Core Standards，ICCS）共同討論實施“標準”的策略、所需資源和任務計劃等。在2013-2014年度（2013.07-2014.07），ICCS的項目活動包括建立網(wǎng)站為各州提供在線資源，組織跨部門年度峰會及一系列主題會議，及時更新各州實施“州共同核心標準”的信息，幫助各州進行“州共同核心標準”實施的工具開發(fā)等。[3]

與此同時，各州也采取一定的措施來促進“州共同核心標準”在本州更好地實施。首先，結(jié)合州情，制定實施“州共同核心標準”的時間表，確定標準實施的范圍與次序。如，紐約州制定了2011年暑期至2014-2015學年的任務計劃，包括編寫課程材料、開展新課程的教學、開發(fā)與標準相關(guān)的考試及評價方法等。目前，在課程材料編寫方面，數(shù)學學科從幼兒園到9年級的課程材料以及英語語言藝術(shù)學科從幼兒園到8年級的課程材料已編寫完成。數(shù)學學科10—12年級的課程材料將于2014年暑期完成，同期英語應用藝術(shù)學科9年級和10年級的課程材料也將編寫完成，而11年級和12年級的則會在秋季完成。[4]

其次，開發(fā)信息溝通工具，重視“州共同核心標準”的宣傳。大多數(shù)州都利用網(wǎng)絡(luò)媒介建立專門的網(wǎng)站，對“州共同核心標準”的內(nèi)容與實施進程做出解釋說明，并向大眾提供相關(guān)的各類信息，如田納西州、威斯康辛州、佐治亞州等等；有的州制作了宣傳視頻和宣傳冊，如田納西州專門為學生家長制作了視頻，內(nèi)容主要是對教務長、校長和教師的訪談，幫助家長更好地理解“州共同核心標準”的實施會對學生帶來什么影響；威斯康辛州制作了《威斯康辛與州共同核心標準信息宣傳冊》，提供關(guān)于標準的一般信息，并針對大眾對標準的疑問與不理解進行說明。

再者，部分州在推行“州共同核心標準”時，還特別重視與高等教育機構(gòu)的合作。新標準在K-12年級的施行是一個系統(tǒng)工程，包括教師教學內(nèi)容和教學方式的改變，評價機制的變化等。而高等教育機構(gòu)在教師培養(yǎng)和在職培訓等方面發(fā)揮著重要作用，同時來自高校的教育研究者能夠為如何更好地實施“州共同核心標準”提供指導性意見。正是出于這一原因，俄亥俄州教育部與考試委員會合作成立了“高中-高等教育聯(lián)盟計劃”，該州14所高中、高等教育機構(gòu)和職業(yè)技術(shù)院校參與其中，致力于推動與標準實施相關(guān)的課程開發(fā)和教師教育項目的發(fā)展。[5]

此外，個別州還為“州共同核心標準”的實施提供教學方面的支持。如印第安納州、肯塔基州等開發(fā)了課程地圖為教師提供課程模型和課程框架；佛羅里達州教育部設(shè)計了“準備程度計量器”（Ready Gauge），用于評價各所學校為實施“標準”的準備程度。[6]

二、實施“州共同核心標準”遇到的阻力

盡管聯(lián)邦政府及各州為“州共同核心標準”的實施做了諸多努力，在政策層面和物質(zhì)層面都提供了許多支持。然而，這一標準在實施過程還是遇到了一些問題，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

（一）財政困難

“州共同核心標準”是關(guān)于K-12年級數(shù)學和英語語言藝術(shù)學科的課程標準，該標準的實施是一個系統(tǒng)工程，不僅要求各州改變現(xiàn)有的課程內(nèi)容，相關(guān)的評價標準、考試內(nèi)容也要隨之做出調(diào)整。而課程內(nèi)容的開發(fā)、評價標準的制定、考試內(nèi)容的改變、與新標準相匹配的教科書的修訂與購買，都需要有雄厚的資金支持。此外，還包括對教師進行相關(guān)的培訓、配備相應的技術(shù)設(shè)施等。2012年，參與新標準修訂的第三方研究機構(gòu)先鋒研究所（Pioneer Institute）開展的評估研究顯示，在標準實施的前7年時間里，各州在考試評價、教科書與教學材料、教師專業(yè)發(fā)展以及技術(shù)支持方面的開支約為158.35億美元。[7]

雖然奧巴馬政府撥付43.5億教育財政資金用于新標準的實施，任何州只要采納該標準，都可以向聯(lián)邦政府申請獲得資金支持。同時，聯(lián)邦政府還專門撥款3.6億美元，用于支持各州及地區(qū)開發(fā)基于新標準的評估系統(tǒng)。但是，與158億的預估相比，這些資金顯然是不夠的。如果聯(lián)邦政府不繼續(xù)為“昂貴”的標準實施“買單”，巨大的財政壓力只能轉(zhuǎn)嫁到各州頭上。在當前各州預算吃緊的情況下，財政困難是各州不能忽視的重要問題。

（二）相關(guān)教育人士的質(zhì)疑

自2010年“州共同核心標準”頒布以來，國內(nèi)陸續(xù)有學者從不同視角對這一標準進行了介紹。如有學者概括了新標準的特色：以國家的全局定位為宗旨，確保教育的持續(xù)發(fā)展；以實證研究為證據(jù)，確保課程的高質(zhì)量；以學習進階理論為指導，確保課程的連貫一致性；具有較強的操作性和指導性等等。[8]但是這些引介多集中在事實層面，新標準自頒布之初就在美國國內(nèi)引發(fā)了一定的爭議。特別是一些教育人士，表達出了對這一自上而下的聯(lián)邦教育改革的有效性的擔憂。

美國制定和實施“州共同核心標準”的目的主要是要統(tǒng)一各州的教育標準，改變以往各州教育標準高低不一的狀況，提升美國學生整體的全球競爭力。有的學者指出，在新標準的要求下，那些教育標準低于新標準的州必須提高現(xiàn)有標準，實施更嚴格的考試，對這些州的教育質(zhì)量可能會有積極的影響。然而，那些原本的教育標準就高于新標準且以教育質(zhì)量高而著稱的州也要接受參照新標準的考試，這樣一來，實施新標準不僅不利于這些州教育質(zhì)量的提高，反而可能會降低其教育質(zhì)量。也有學者擔心這一標準會進一步影響到特許學校和私立學校的課程，進而破壞教育創(chuàng)新行動（根據(jù)美國的教育體制，私立學校具有自主設(shè)置課程、不參加全國范圍內(nèi)的標準化測試的權(quán)利）。[9]此外，也有相關(guān)人士指責新標準的理論基礎(chǔ)，認為標準的制定并沒有建立在實證研究的基礎(chǔ)之上，忽視了早期兒童的發(fā)展。[10]特別是在許多人看來，這一“州共同核心標準”的實施與其說是各州積極響應的結(jié)果，不如說是各州在聯(lián)邦政府“經(jīng)濟手段”誘導下的行為。在這一背景下，各州匆忙實施新標準的動機受到質(zhì)疑。

（三）部分父母和教師的反對

美國國家教育委員會（Education Commission of the State，ECS）曾規(guī)定，作為一項系統(tǒng)性工程，基于課程標準的改革至少要具備3個相互聯(lián)系又必不可少的要素：對學生清楚而具體的期望；與標準相對應的學生學業(yè)表現(xiàn)與進步的測量及評價；對學生學業(yè)成就評估結(jié)果的績效問責。[11]特別是在《不讓一個孩子掉隊法》頒布之后，績效制的施行，把對教師和學校的考核與學生的學業(yè)成就綁架在一起。作為美國標準化教育改革運動的一部分，“州共同核心標準”的實施也伴隨著對學生學業(yè)表現(xiàn)的測量與評價以及對結(jié)果的績效問責。

在新標準頒布后的第二個月，紐約州就表示要在全州范圍內(nèi)全面實施這一標準。2013年，“州共同核心標準”首先體現(xiàn)在紐約州的考試中，由于這一標準比該州原有標準的要求更高，學生考試成績出現(xiàn)巨幅下降。這一結(jié)果在紐約州引起了廣大教師和學生父母的強烈不滿，紛紛譴責該州考試委員會（State Board of Regents）在還沒有讓教師和學生做好準備的情況下就貿(mào)然全面實施新標準。特別是對于教師而言，這些考試結(jié)果直接影響到個人的績效評估。迫于無奈，2014年2月，紐約州考試委員會提出放緩考試標準改革的進程，給予學校5年時間為標準的全面實施做準備。同時，針對紐約州將教師的績效與學生考試成績相聯(lián)系的規(guī)定，委員會表示，今后兩年教師暫不需要承擔學生因參與新標準考試而取得低成績的后果。[12]可見，父母和教師的反對是新標準實施的重要阻力。

三、“州共同核心標準”推行受阻的原因分析

“州共同核心標準”的實施過程所遇到的財政困難、教育人士的質(zhì)疑以及父母和教師的反對等阻力，是有深層次的原因的。

（一）教育分權(quán)體制影響深遠

一直以來，教育事業(yè)在美國都是由各州分別管轄，教育標準的制定也是各州自己負責。1862年頒布的《贈地法案》（Land-grant Act，也稱《莫里爾法案》）標志著聯(lián)邦政府開始“插手”教育事務；而直到1917年《史密斯—休斯法案》（Smith-Hughes Act）的頒布，聯(lián)邦政府才開始參與K-12年級的教育。然而，美國教育部明確限定了自己的職責，其不會“創(chuàng)建學校和學院，開發(fā)課程，設(shè)置入學和畢業(yè)的要求，決定州教育標準，開發(fā)或?qū)嵤y試以衡量各州是否滿足它們的教育標準”[13]。由此可見，聯(lián)邦政府在教育方面的控制權(quán)力有限。

自2001年《不讓一個孩子掉隊法》頒布以來，聯(lián)邦政府開始在全國教育改革中發(fā)揮重要作用。此次頒布的“州共同核心標準”雖然名義上是由各州聯(lián)合制定的，但其制定與實施體現(xiàn)了強大的聯(lián)邦政府意志；“州共同核心標準”得以實施與其說是各州積極響應的結(jié)果，不如說是各州在奧巴馬政府刺激性財政機制誘導下的行為。各州只有積極采納“州共同核心標準”，才能從聯(lián)邦政府手中獲得“力爭上游”財政撥款。許多人正是出于維護地方教育權(quán)益的考慮提出強烈反對，他們認為，一旦“州共同核心標準”付諸實施，地方對教育的控制必將受到聯(lián)邦政府的“侵蝕”。[14]

（二）標準化教育運動的成效引發(fā)質(zhì)疑

由于美國的教育歸各州管轄，教育標準的制定也主要由各州自己負責，這就導致各州的教育標準高低不一。盡管《不讓一個孩子掉隊法》強調(diào)所有孩子需要達到一定的學業(yè)標準，同時通過標準化測試對各個學校和學區(qū)進行評價。然而，這些“一定”的教育標準是由各州分別制定的，有些州為了逃避懲罰（如學校被迫關(guān)閉、教師績效受到影響等），故意降低該州的教育標準，導致各州的教育質(zhì)量差距很大。此次聯(lián)邦政府號召制定和實施共同標準的目的之一就在于縮小各州間的教育質(zhì)量差異。然而，美國學者湯姆·洛夫萊斯（Tom Loveless）指出，“州共同核心標準”在平衡各州間的學業(yè)成果方面作用甚微，并且也沒有證據(jù)表明該標準的實施可以縮小全國范圍內(nèi)的學業(yè)成績差距。[15]

更重要的是，標準化運動自身的成效受到質(zhì)疑。《不讓一個孩子掉隊法》是美國第一部強調(diào)教育標準的法案，在頒布之后的10多年間，其效果并沒有凸顯，而其政策自身卻廣受詬病。特別是在2012年的PISA（Programme for International Student Assessment，國際學生評估項目）測試中，美國學生的各項測試結(jié)果均不在世界前20名之列。除了在閱讀科目上，美國學生的成績高出國際學生平均成績2分，數(shù)學和科學測試美國學生的成績都低于國際平均成績。[16]事實上，這一結(jié)果與美國2000年第一次參加PISA獲得的成績并無太大區(qū)別。除此之外，美國學生在其他國際性測試如IRLS（International Reading Literacy Study，國際閱讀能力測試）以及TIMSS（Trends in International Mathematics and Science Study，國際數(shù)學和科學能力測試）中的成績也沒有什么進步。[17]其教育發(fā)展的“停滯不前”，引發(fā)了美國國內(nèi)對標準化運動的反思。作為美國標準化教育改革運動一部分的“州共同核心標準”，自然會引發(fā)人們的質(zhì)疑。

（三）與標準掛鉤的評價體制遭到反對

“州共同核心標準”的實施引發(fā)了學生父母以及教師的強烈反對，特別是南卡萊羅那州在輿論壓力下不得不放棄新標準的實施。這些反對歸根結(jié)底是對與標準掛鉤的評價體制的反對。

隨著“州共同核心標準”在美國45個州和哥倫比亞地區(qū)的實施，未來兩年美國標準化測試的變革比過去10年多的變化大得多。這也意味著，美國85%的學生要接受更嚴格的考試標準、參加更頻繁的考試，以期為“大學學習和職業(yè)生涯做準備”。[18]在美國現(xiàn)有與標準掛鉤的評價體制下，這就意味著更多的學生因為達不到考試標準而擔心，甚至喪失學習的信心和樂趣；更多的教師因為學生的學業(yè)成就太低而獲得較低的薪水，甚至錯過晉升和生涯發(fā)展的機會。這正是那么多學生父母和教師反對新標準實施的直接原因。

當然，“州共同核心標準”的積極成效也是值得肯定的。如，從提高國際競爭力目的出發(fā)，新標準力求統(tǒng)一各州原本高低不一的教育標準，整體提高全國教育質(zhì)量；為了使學生能夠為“大學學習和職業(yè)生涯做準備”，新標準明確規(guī)定了K-12年級學生應該掌握的知識與技能；基于各州不同的州情，給予各州對新標準的內(nèi)容做出不多于15%的修改的權(quán)力。此外，標準的內(nèi)容連貫、要求嚴格且清晰具體，具有很強的操作性，這些都是“州共同核心標準”的優(yōu)勢所在。在推行新標準的同時，與標準相一致的考試評價體系也在各州陸續(xù)實施，體現(xiàn)了“州共同核心標準”實施的整體性。然而，美國國內(nèi)存在的歷史和現(xiàn)實因素，造成新標準的實施遇到了一定的阻力。對于我們而言，只有全面看待這一標準，在引介和學習的過程中才能更客觀，也更有意義。

參考文獻：

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[15]Controversy over common core shows no signs of subsiding [EB/OL].http：//www.educationnews.org/education-policy-and-politics/controversy-over-common-core-shows-no-signs-of-subsiding.2014-02-21.

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[18]Matthew M. Chingos. Standardized testing and the common core standards [R]. Brown Center on Education Policy，2013.

責任編輯：楊孝如