論新形勢下我國農村土地產權改革與農村經濟發展

楊蕓云

【摘要】三農問題的核心問題是土地問題。在農村土地制度變革中，農村土地產權制度問題是中國農村經濟發展的核心制約，是導致目前農村經濟發展緩慢的關鍵因素。本文就此探討了新的經濟形勢下農村土地產權改革與農村經濟發展之間的關系。

【關鍵詞】農村 土地產權 土地制度 經濟發展

一、前言

在農村土地制度的改革和發展中，農村土地產權制度問題一直制約著我國農村經濟發展，也是導致目前農村經濟發展緩慢的關鍵因素，應從制度上加以解決。本文由此對農村土地產權制度改革問題進行因地制宜、因時制宜的探索與創新，以期進一步明確集體土地的所有權主體，強化土地的物權性質，積極、穩妥促進農村土地流轉，切實保障農民權益，促進農村經濟發展。

二、我國目前的農村土地產權制度存在的問題

（一）農村土地產權關系沒有具體化明確化

具體而明確的產權，意味著實現行為主體與土地財產關系必須清晰界定，并且要具有實踐性。但就目前來看，我國農村的土地存在產權主體不明確、歸屬不清晰等混亂情況。我國的土地管理法中明確規定農村的土地屬于集體，但是對于集體這個概念還相當模糊。《土地管理法》、《民法通則》等法律，將農村集體土地所有權規定為由“村農民集體所有”、“鄉（鎮）農民集體所有”和“村內兩個以上的集體經濟組織中的農民集體所有”，從而農村集體土地所有權的法定主體有三個級類的“農民集體”。針對這三個級類的“農民集體”，現行法律沒有明確規定。我國法律規定上的不清楚必然導致實踐中混亂的出現。我國農村土地產權主體模糊不清，使得土地流轉的利益主體被空虛化，進而難以適應現代農業市場化的發展要求。

（二）政府的非法行為對農民土地產權權益的侵犯

我國現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規定，在土地利用總體規劃中規定的城市用地范圍內，為實施城市規劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目，確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，屬于“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用，在實際中，不論是國家公益性建設項目，還是經營性項目，或者是房地產開發項目，從國家重點建設到個體企業用地，從國家、企業、單位到個人，不論何種投資主體搞建設，凡涉及占用集體土地，一律動用國家征地權，遠遠超出了“為了公共利益”這個范圍。

（三）土地流轉相關法律不完善，對農民利益保護不夠

土地流轉即依靠價格機制——地租、地價來刺激土地集中的過程。土地流轉不僅需要黨的指導方針的推動和引領，而且需要行政法律層面的保障和支撐。我國現行行政法律體系中沒有土地流轉的中央立法，也沒有專門的地方規章制度。目前，農民對土地價值的認識越來越深刻，面對旺盛的用地需求，在經濟利益的驅動之下，形成了以自發流轉為特征的農民土地隱形市場。農村土地使用權流轉的形式多種多樣，有出賣、出租、抵押等。土地私下轉讓行為不受現行法律的保護，無法進行權屬轉移登記，埋下了產權糾紛的隱患，增加了土地管理的難度。

（四）中介組織不夠健全，信息流通不暢

目前，農村土地流轉沒有完整統一的土地流轉中介組織。缺乏網絡化、多功能中介服務體系，土地流轉信息流動渠道不暢，或輻射面狹小，往往出現農戶有轉讓土地意向卻找不到合適的受讓方，使土地流轉空間狹窄，增大了流轉成本。同時，即使實現了土地流轉，也往往局限于在本村內甚至是組內，在一定程度上影響了土地流轉的程度、規模和效益，限制了土地流轉的區域范圍。一些地區盡管建立了土地流轉中介組織，但真正按市場經濟法則進行運作的并不多。無序的土地流轉中介組織難以適應當前土地流轉的需要，難以從根本上促進土地的有效流轉與集中，無法培育出適度規模的符合市場經濟要求的經濟主體，嚴重地影響和制約著土地這一重要的生產要素的合理流動和優化配置。

三、策略與實例

綜合以上情況，江蘇省各地加大引導農村土地股份合作制改革在全省逐步推開。總體上看，江蘇省各地區農村土地股份合作制的開展存在一定的差異。其中蘇南地區自2000年起學習廣東南海等發達地區的成功經驗，開始探索農村土地股份合作制改革，發展速度迅速，覆蓋面較廣；蘇中地區從2004年開始借鑒蘇南的成功經驗，積極推行農村土地股份合作社；蘇北地區到2006年才啟動試點工作。蘇中和蘇北地區的農村土地股份合作社起步晚，因此存在著覆蓋面窄規模小實力薄弱等缺點截止到2009年底，江蘇省已有比較規范的農村土地股份合作社1130家，入股面積4.2萬hm2。

這種形式的合作社其入股土地一般以統一對外租賃或發包為主，取得的收益按農戶土地入股份額進行分配，這種形式在農村土地股份合作社中占大多數，尤其以蘇中和蘇北居多。

案例1：高郵市周巷鎮陳甸村三源土地股份合作社于2006年9月正式掛牌成立，合作社擁有土地252.8hm2，股東419戶，計1524人初始股份總額為3978.2股，其中個人股2978.76股，占總股份的74.9%；村集體股352.04股，占總股份的8.6%（集體資金股248.8股，集體土地股93.24股）；外來股657.4股，占總股份16.5%，股權為土地所屬的外村所有。

案例2：沛縣張莊鎮潘莊土地股份合作社也屬于內股外租型土地股份合作社，成立于2006年9月27日，現有入股土地412hm2，入股社員856戶，合作社實行每公頃9000元保底，外加浮動分紅的分配方式，2007年，合作社實現分紅36萬元。目前在合作社務工的村民有890人，加上隨季節性的臨時性務工，平均每人每年獲得勞務性收入3000元以上，合作社對村民的實際分配達360萬元，有效地提高了農民的收入水平，進一步規范了農村股份合作社組織形式。

但筆者在調研中同時發現，不少農村土地股份合作社盡管成立了股東代表大會董事會和監事會，但是三會制度流于形式，民主管理成為一句空話，農村土地股份合作社經營與村組行政事務混淆不清，內部人控制問題突出。因此，必須規范農村土地股份合作社組織形式，落實三會制度，保證農村土地股份合作社信息對稱公開和公平，增強農村土地股份合作社內部民主決策和民主管理力度，做到真正的政經分開。

參考文獻

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