城市應急管理績效評價方法研究東

回楊 彭武良 景曉

[摘 要] 城市應急管理是一個復雜的社會系統，完善的應急績效評價體系是城市應急管理體系可持續發展的保證。為提升城市應急管理績效評價的能力，本文結合平衡計分卡和層次分析法，提出一種城市應急管理績效評價方法。首先，采用平衡計分卡構建了城市應急管理績效評估體系框架，并進一步建立評價指標。在此基礎上，采用層次分析法計算各層指標權重，形成完整的城市應急管理績效評價體系。

[關鍵詞] 城市應急管理；績效評價；平衡計分卡；層次分析法

[中圖分類號] D630；X4 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）15- 0109- 03

1 引 言

為有效提高政府對城市公共安全的應急管理能力，減少各類災害和突發事件對公眾帶來的危害和損失，需要構建一套完整的應急管理系統，包括相關的政策、法規、應急保障系統等。在這一方面，我國一些主要的城市已邁出了先行的一步。但為了切實保證城市應急管理水平的不斷成熟和發展，還需要建立一個科學的城市應急管理評價體系[1]。我國各級政府對城市應急管理評價體系也進行了初步的建設，相關的研究論文也不斷涌現[2-3]。但迄今為止我國的城市應急評價體系還不夠完善，科學性和理論性不足。本文根據城市應急管理的特點，將應用于企業績效評估的方法——平衡計分卡作為基本方法，提出城市應急管理績效評估框架，并設計相應的城市應急管理績效評價指標體系。在此基礎上應用層次分析法計算各層指標的權重。力求基于此建立一種完整有效的應急管理評價機制，保障我國城市應急管理戰略順利實施，促進城市應急管理系統的不斷成熟發展。

2 基于平衡計分卡的績效評估框架

平衡計分卡是一種全面的評價體系，它分別從財務、客戶、內部流程和學習與發展這4個角度向組織內各層次的人員傳遞組織戰略及各自使命，幫助組織逐步實現其戰略目標。《哈佛商業評論》認為平衡計分卡是近百年來最具影響力的管理學說。隨著平衡計分卡技術的發展，公共管理也開始把它作為評估政府組織績效的有力工具[4]。

作為政府組織績效評價的一個重要組成部分，應急管理績效評價有其自身的特點，與企業管理更有明顯的區別。最主要的區別是企業管理以利潤最大化為目標，政府等公共管理部門是以服務最大化為目標，而應急管理則追求對突發事件的快速反應，以減少人員和財產損失為最終目標[5]。基于此，本文面向城市應急管理的特點，對Kaplan和Norton建立的平衡計分卡的4個方面進行了改動，構建了城市應急管理平衡計分卡績效評估框架，如圖1所示。

與用在企業管理中的平衡計分卡技術相同，本文所提出的評估框架從公眾、財務、內部流程和學習與發展4個視角構建指標體系。

（1）公眾。城市應急管理需要以公民為核心，面向公民，為公民提供需要的服務，這也是城市應急管理所追求的目標。為了切實加強城市應急管理體系建設，就需要了解公民如何看待城市應急管理。只有與公眾廣泛接觸，切實了解公眾需求，才能使城市應急管理逐步滿足公眾的需求。城市應急管理績效提高還與公民的素質和危機意識有關，所以，我們要對公眾進行應急處理方面的知識普及和培訓。因此，從公眾的角度，應急管理評價指標應該包括服務效率、服務質量、公民導向度和危機記錄等，每個指標還可以進一步分解。

（2）財務。從財務的角度評估城市應急管理績效時，并不是關注盈利多少，而是需要關注費用的多少，以及在特定的投入下提供了哪些服務。或者說，應急管理系統在提供必要的服務時，是不是充分利用了有限的資源，節約了支出。以最低的成本提供最佳的服務，是政府管理永恒的目標，也是應急管理績效評價的一個核心內容。所以從財務的角度設計的指標包括財務責任和管理動機。（3）內部流程。從內部流程角度，要求應急管理系統和應急處理流程在資源受限的條件下，高效率、高質量地運行。雖然應急管理有其自身的特點，但從宏觀的角度看，與企業管理仍然有諸多相近之處。因此，從內部運作的角度，我們將考慮組織管理、過程管理、人員管理和信息化程度等幾個一級指標，每個指標需要面向城市應急管理的特點進一步細分。

（4）學習與發展。隨著我國社會經濟的快速發展，我國城市處于高速發展時期，累積的各種社會矛盾和自然環境隱患越來越多，因此，學習與發展是城市應急管理績效評價的一個重要方面。從學習與發展的角度，首先要重點從應急管理部門領導干部培養、業務素質提升等多個方面進行考慮。另外，要訓練相關人員不斷反思自己的工作方式，不斷地創新改善工作作風和工作方法，提高工作效率。最后，要不斷完善現有的應急管理體系和制度，需要使城市應急管理系統步入一個緊跟形勢變化、不斷發展的良性循環中。因此，從學習與發展的角度，我們將考慮人才培養、創新和學習3個一級指標。

3 基于層次分析法的指標權重計算

根據基于平衡計分卡的績效評估框架，我們構建應急管理績效評估指標。但這些指標在應急管理績效評價中，其權重是不同的。需要采用一種科學的方法確定各級指標在評價體系中的權重。本文采用AHP（層次分析法）[6]確定指標權重并進行績效評估，步驟如下：

（1）確定評價指標和層次結構模型。建立AHP模型的首要問題是確定指標體系。基于上節的評價框架分析，我們構建了城市應急管理三級評價指標體系和層次結構模型。

（2）構造判斷矩陣并檢驗一致性。利用1～ 9標度法（見表1）進行成對比較，根據5位專家的打分結果，確定各因素之間的相對重要性并賦予相應的分值，構造出各層次中的所有判斷矩陣，并計算權向量和一致性檢驗。

（3）層次總排序及一致性檢驗。上述步驟得到的是一組元素對其上一層中某元素的權重向量。要最終得到各個下級指標對總目標的排序權重，需要進行總排序。總排序是指同一層次所有因素對于目標層的相對重要性排序權重。總排序權重要自上而下地將單準則下的排序進行合成，并進行一致性檢驗。

經過上述3個步驟，可以構建完整的城市應急管理績效評價指標體系，見表2。

4 結果分析

從以上結果來看，公民的因素是評價城市應急管理系統建設成功與否的首要因素，其次是需要優化內部流程，然后是財務因素和學習與發展。可見，無論從哪個角度來看，為公眾服務、一切為了公眾才是城市應急管理的核心任務。另外，通過對所有因素的層次總排序可以看出，處理的及時性（C132）和對呼救的反應時間（C131）是城市應急管理體系中最重要的兩個指標。其次，專業化水平（C121）、快速反應能力（C122）和安全性（C124）也在指標體系中占有重要的地位。這也看出，體現城市應急管理水平的核心能力的部分始終是對突發事件的應對能力，包括及時性和反應速度等。

因此，要提高我國的城市應急管理能力，首先要進一步提高政府的服務意識，面向公眾，站在公眾的角度為公眾提供服務。同時需要加大應急管理的軟硬件投入，提高應急管理的反應速度和處理能力。

5 結 論

成績存在于組織外部。企業的成績是顧客滿意；醫院的成績是患者滿意；學校的成績是使學生掌握一定知識并在將來用于實踐。在組織內部，只有費用[7]。因此，我們在基于平衡計分卡構建城市應急管理績效評價指標體系時，最核心的一點是面向公眾。同時在考慮財務指標時，也不以盈利為核心，而以發生費用為評價內容。

城市應急管理能力是政府部門、公眾、人文和社會環境綜合作用的結果，影響因素繁多且多難以數量化，使得一些方法難以得到滿意的結果。本文采用平衡計分卡構建評估框架，形成城市應急管理績效評價的指標體系，再依據層次分析法確定指標體系中各層指標的權重。鑒于城市應急管理本身的復雜性，本文所考慮的具體指標可能還有值得商榷之處，但本文所采用的方法能夠很好地將指標設定和權重計算結合起來，將平衡計分卡和層次分析法這兩種成熟的企業管理方法應用到城市應急管理績效評價中，能夠進一步促進城市應急管理績效評價的科學化。

主要參考文獻

[1]馮立杰， 羅慧， 崔立新. 突發公共事件應急管理質量評價體系研究[J]. 北京理工大學學報：社會科學版，2008，10（2）：39-43.

[2]劉學應. 水利災害應急能力評價指標體系的構建[J]. 安徽農業大學學報：社會科學版，2010，19（1）：40-43.

[3]陳強，徐波，尤建新，等.城市公共安全管理體系研究[J].自然災害學報，2005，14（4）：90-94.

[4][美]羅伯特·S·卡普蘭，大衛·P·諾頓.公司績效測評：平衡計分法——良好績效的測評體系[M].李焰，譯.北京：中國人民大學出版社，1999：126-127.

[5]Jennifer Kates， Katherine Marconi， Thomas E Mannle Jr. Developing a Performance Management System for a Federal Public Health Program：The Ryan White CARE ACT Titles I and II[J]. Evaluation and Program Planning， 2001，24（2）：145-155.

[6]郭金玉，張忠彬，孫慶云.層次分析法的研究與應用[J].中國安全科學學報，2008，18（5）：148-153.

[7][美]馬克·G·波波維奇.創建高績效政府組織[M].孔憲遂，譯.北京：中國人民大學出版社，2002：129-130.