政府類項目融資規模及風險控制研究

王吉發 秦超 李露萍

摘要：針對近年來政府類項目融資的快速發展以及融資過程中存在的問題，從融資平臺的外部環境和內部運行兩個方面進行剖析，建立由15個指標構成的綜合評價風險指標體系，采用層次分析法確定了各個指標的權重，建立風險預警模型，并對遼寧省政府債務和融資平臺的現狀進行分析，選取樣本融資平臺進行綜合評價，對存在的風險提出相應的對策建議。旨在降低政府類融資平臺的風險，為政府科學合理的開展政府類項目融資提供依據。

關鍵詞：融資平臺；地方政府；AHP；風險預警；融資規模

中圖分類號：F224；F812.45

一、引言

近年來，我國各城市都處在一個高速發展的階段，相應的各地政府對城市建設的需求也在增加，但地方政府的各種建設與政策的實施不可避免的受到了自身財力的限制，加之我國現行預算法規定“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債”，致使資金短缺成為了地方政府進一步運行的障礙。

所謂的政府類項目融資，本文將其定義為地方政府通過建立以政府信用為擔保的平臺公司向銀行貸款來為地方政府運行的項目籌措資金，并通過項目自身預期的收入和資產對外承擔債務償還責任的融資方式。當前，我國各地方政府建立的融資平臺是拉動國內投資的重要力量。這類政府融資平臺是政府類項目融資實現的關鍵，為政府保增長、擴內需、調結構、促民生，以及扭轉經濟下滑趨勢發揮了重要的作用[1]。

我國各地方政府為了推進城市化進程、促進經濟發展，通過設立大量政府擔保的融資平臺從銀行借貸融資。這些地方政府融資平臺雖然緩解了政府壓力并拉動了地方經濟的回升，但是同時也存在隱患。這是由于當下政府融資平臺的大量建設，產生出了一系列政府信用以及信貸風險。這些融資平臺可能存在的高負債風險，對各地方政府乃至我國的經濟發展將會產生巨大的潛在風險。政府融資平臺的債務狀況關系著金融機構的整體健康，甚至會影響整個宏觀經濟的平穩發展，不容小覷[2]。

那么，對于政府類項目融資所存在的這些問題，怎樣科學地度量地方政府融資平臺風險并規范地方政府融資平臺發展就成了研究的首要問題。由此，本文將從對政府償債能力測算、風險預警體系構建兩方面建立基本模型和分析框架，再通過對遼寧省政府融資平臺的實例分析，進而提出推進其可持續發展的政策建議。

二、基本模型的建立

對政府類項目融資的規模以及風險的研究，首先是要了解目標政府的融資規模，并且測算目標政府的償債能力，以此來估算此政府的舉債規模是否在可承受范圍[3]。

（一）政府償債能力測算

計算政府償債能力，也就是計算政府可以承受的最大債務規模。在現有債務規模下進行融資規模分析：

設目標政府當年可用于償還本息的資金y；年增長率q；第i年用于償還本息的資金yi。

則第i年用于償還本息的資金為：

yi =（1+q）i

設當年政府的負債規模（即融資債務余額）x；債務償還期限n年，每年等額償還；年利率r（不考慮貨幣時間價值）；第i年應償還的本息zi。

n年內償還的債務本息總額：

n年可用于償還債務的資金：

當z=c時，表明政府還本付息的財力與所需償還的債務相等，此時達到了政府可承受債務規模的最大值，此時有：

即得出政府的債務規模x與可用于償還本息的資金y之間的數量關系[4]。

（二）風險預警體系構建

總體來看，通過平臺公司的現代企業化運作，各地方政府的融資方式將更加科學，資金的使用效率普遍提高。但無論是從宏觀經濟運行的角度，還是從微觀管理的角度來看，地方政府融資平臺都存在一定的風險。由此，綜合債務規模對經濟的影響等因素，構建融資平臺風險類型和影響因素的分析框架，進一步對其風險規模進行深層次分析，對降低地方政府融資平臺風險、規范平臺發展具有重要意義[5]。

本文中的風險預警體系，主要通過對風險評價指標進行構建、評估，最后建立預警模型，并給出風險等級判斷標準。

1.風險評價指標體系構建

地方政府融資平臺風險是一個綜合性、系統性的概念，必須構建一個層次分明、結構完整、指標可比的評價指標體系。在指標的設計上，定量指標選擇了部分統計指標來滿足可比性。其次，根據地方政府實際情況以及其融資平臺發展的特征來選取定性指標，適應實際。

在本研究中，將政府融資的風險評價指標劃分為外部環境指標以及內部運行指標兩大部分。

地方政府融資平臺的外部環境指標主要是從平臺運行的宏觀經濟狀況、國家政策和區域經濟環境、制度環境以及地方政府信用等能反映融資平臺在未來一段時間發展基礎的方面來設計。在本研究中包含宏觀經濟環境指標、國家政策及相關法律指標、區域經濟環境指標、地方政府信用指標。

內部運行指標，主要從地方政府融資平臺的微觀風險因素來設計，包括地方政府融資平臺本身的財務風險因素和管理水平等，這里選取的主要指標是從政府設立的融資平臺運行的方面來建立的。

2.使用AHP法進行綜合評判

層次分析法（Analytical Hierarehy Process，AHP）是將與決策有關的元素分解成目標、準則、方案等層次，在此基礎上進行定性和定量分析的決策方法。這種方法的特點是在對復雜決策問題的本質、影響因素及其內在關系等進行分析的基礎上，利用較少的定量信息使決策的思維過程數學化，從而為多目標、多準則或無結構特性的復雜決策問題提供簡便的決策方法。針對所選取的定性和定量結合的指標以及本文所研究的問題，APH可以滿足我們的評價工作，并使研究順利開展下去。AHP法確定指標權重步驟如下：

（1）建立問題的遞階層次結構

首先把問題分解為元素，將這些元素按不同屬性分組，即形成不同層次。某一層次的元素作為準則，對下一層次元素起支配作用，同時也受上一層次元素的支配。

（2）構造兩兩比較判斷矩陣

上下層的隸屬關系確定后，對每一層中各元素的相對重要性給出判斷。以數字1～9 為標度表示同一層次中兩元素重要性之比aij，1、3、5、7、9 分別表示前者相對于后者同等重要、稍微重要、明顯重要、強烈重要、極端重要，2、4、6、8 則介于此之間。

假設由n個預警指標C1，C2，…，Cn，由上述比例標度對各項指標的相對重要性進行比較判斷，獲得相對重要度值aij，構成判斷矩陣Ra

（3）因素的權重計算

首先計算判斷矩陣的每一行因子乘積Mi

，i=1，2，3，…，n

再計算Mi的n次方根

最后對向量 做標準化處理

即是所求的特征向量，即各因子加權時的權重。

（4）一致性檢驗

由于判斷矩陣是人為賦予的，取得各因子的權重后要進行一致性檢驗。這樣才能保持多因素評價思想邏輯的一致性，使各評價之間協調一致，而不會出現內部矛盾的結果。這也是保證評價結論可靠的必要條件。其計算步驟如下：

①由公式

計算判斷矩陣的最大特征根；

②由公式

計算一致性指標；

③查找平均隨機一致性指標R.I.（見表1）

④計算一致性比例

當C.R.≤0.10時，判斷矩陣通過一致性檢驗，否則就要調整，直至通過一致性檢驗[6]。

（5）計算各層元素的組合權重

將得出的權重計算結果按由上而下的順序進行逐層組合，計算最低層元素相對于總目標組合排序的權重向量。再對整個遞階層次模型的一致性進行再次檢驗。

（6）計算綜合隸屬度值集B

設某類中n個指標的單因素評價矩陣為Rk，由單因素評價矩陣Rk及評語集U，可得各具體指標的評分：

3.預警模型

由Bk及指標權重Wk，可得出該類的評價結果Uk，

令

重復上述計算步驟，將S中的3個因素子集Sk （k=1，2）看成是S上的單個因素，按各Sk在S中所起作用的大小分配權重；由各S的評價結果Sk （k=1，2），得出最終的風險預警模型為：

綜合隸屬度U即是評價對象S得到的測評總分[7]。

4.風險等級評判

第一，劃定預警區間。地方政府融資平臺風險評價指標體系的功能是完成指標篩選、修正以及處理。若用來判斷指標狀態，進一步可以匯總求值并得出綜合評分，它需要在一個完整、動態的風險預警機制的基礎上才能發揮作用。指標的警戒度是按照確定的風險閥值劃分的，在這里把預警指標劃分為：I良好、II正常、III低度、IV中度、V高度五個等級[8]。

風險檔次集V=[V1 V2 V3 V4 V5]，V1～V5分別表示良好、正常、低度風險、中度風險、高度風險（見表2）。

第二，地方政府所建立的融資平臺公司應按照所對應的預警指標來采取相應的管理行為。如果目前指標均處于表2的良好與正常區域內，則可以定期向各部門報告并提示正常運行；一旦處于風險區域內，則應提出預警警告，并按照風險程度采用對應的措施，以防止風險失控。

三、遼寧省實證分析

對遼寧省的實證分析如下：

（一） 遼寧省政府融資平臺情況

遼寧省政府性債務其實由來已久。但在全國范圍來看遼寧省各級政府債務規模不大，所占比重不高。截至2010年末，遼寧省共有184家融資平臺公司，遼寧省政府性債務余額（不含大連市）共計3921.6億元，其中政府負有償還責任的債務為2676.9億元，占2010年財政總收入73.6%。經調查分析，遼寧省地方政府的部分融資平臺存在債務負擔較重、盈利能力較差的現象，其中一部分平臺還存在較大的償債壓力。到2010年末，政府負有償還責任的政府性債務余額的比重較大，而負有擔保責任以及其他相關債務責任的比重相對較小。全部融資平臺中有超過1/3的平臺公司的資產負債率指標超過國際通認較為合適的指標60%。融資平臺經營實現盈利的只占約1/3，而持平和虧損的較多，經營業績較差。另外，一些融資平臺2010年的收入并不能償還當年到期的債務本息[3]。

（二）遼寧省政府債務狀況

經分析，遼寧省各級政府2010年的政府負有償還責任的債務占總體債務的比率大于50%，其債務負擔尚在可承受范圍之內。對這些政府性債務的總體償債率大于20%，比例在國際公認的償債率警戒值范圍內，目前償債壓力不大。但是，從全省范圍看，有5個市本級和4個縣（區）政府性債務的債務率高于100%。此外，還有6個市本級和10個縣（區）政府性債務債務的償債率不到20%，均超過警戒值，債務風險較大。

另外，遼寧省部分地區政府性債務的償還對其土地出讓收入的依賴性較強。2010年，全省范圍內，有54%的政府性債務是承諾以土地出讓收入為償債來源的。部分地方政府甚至出現當年可支配土地出讓收入無法償還負有償還責任的債務余額的情況。

盡管當前遼寧省的總體債務水平較低，但是從上述情況看來，有部分地區的政府性債務風險比較突出。總體看來，遼寧省各地方政府的債務規模尚處于可控范圍內，但是結構不盡合理，償債資金來源對土地出讓收入的依賴性過強，不利于地方政府的長足發展。在實際中，各地區也曾出臺辦法和規定來規范政府性債務的管理，但是并不完善。因政府性債務對地方經濟的發展有極大的影響力，并且其風險不容忽視，對政府性債務以及政府性融資的研究顯得尤為重要。

（三）遼寧省政府融資平臺風險類型及影響因素

目前，中國各地方政府的債務十分復雜，融資風險也逐步加大，形勢不容樂觀。總的來說，債務融資的規模普遍偏大，結構卻不盡合理；債務透明度較差，償債能力參差不齊，并且違約率較高，缺乏有效管理[9]。遼寧省也具有以上特征，形勢比較嚴峻。

現階段，遼寧省政府融資平臺債務風險的誘因是多方面的。主要表現為外部環境包括經濟政策環境和政府信用等非財務因素風險，以及融資平臺公司內部運作所存在的包括資本和管理等方面因素的風險。

遼寧省政府融資平臺風險主要體現在以下幾點：

1.資金不足、自身負債率過高、融資風險較大

遼寧省地方政府融資平臺的資金來源單一是造成資金不足的首要原因。目前地方政府融資平臺的資金來源主要集中在銀行。但融資平臺自身可能存在負債率過高、財務比例失調的情況。在這種情況下采用銀行作為貸款的主要渠道就不得不加高融資貸款的成本。

其次，遼寧省地方政府融資平臺的自身負債率過高。一方面，一些地方政府的融資平臺存在著資金來源不實的現象，甚至有一些地方政府為解決融資問題向融資平臺注入不實資產來渾水摸魚。另一方面，遼寧省地方政府融資平臺的總體負債水平偏高。這就造成在過度負債的情況下可能出現的償債困境和違約現象，甚至一部分貸款最終成為銀行的不良資產。另外，地方政府融資平臺的貸款期限通常較長，加上政府擔保，融資平臺的風險不易暴露，較為隱蔽[10]。

2.法人治理結構不健全

遼寧省目前缺乏針對此類融資平臺法人的管理規范，對其的治理結構也不健全。在管理上，人員的配備并不合理，例如融資平臺多任命政府官員擔任高層管理人員，他們卻缺少企業經營管理經驗及風險防范意識，不利于融資平臺的良好運轉。

3.融資狀況不透明

遼寧省地方政府融資平臺的融資狀況并沒有做到透明公開，這樣使得政府和銀行不能掌握平臺的資金運轉狀況，更是加大了政府的融資運作的風險。

（四）預警實證研究

針對遼寧省實際情況，本文選取了遼寧省某政府融資平臺進行研究，依據平臺公司實際情況，首先建立對應的風險評價指標體系如表3所示，并依據此評價指標體系建立相應的風險預警指標體系，以及融資平臺的風險指標預警界限（見表4），可以得出相關的指標評分結果，如表5。

通過綜合計算，得到此融資平臺的綜合得分為60.4847，通過與融資平臺風險指標預警界限表對照，可以得出結論，該地方投融資平臺基本安全，但是存在風險隱患。

（五）總結

雖然通過測算，該政府融資平臺是基本安全的，但是在大量政府融資平臺存在的環境下，每一個融資平臺都應當規范管理，將風險值控制在可控范圍內，做到防微杜漸。

四、對策建議

規范遼寧省地方政府融資平臺發展，需要地方政府立足全局，兼顧歷史、現在以及未來，在全面分析平臺風險類型和影響因素的基礎上依據實際情況來進行管理。

（一）規范債務管理機制

目前遼寧省各地方政府舉債規模是否合理，如何確定舉債規模以及怎樣控制債務規模是政府首先要解決的問題。而規范債務的管理機制則是解決以上問題以及降低政府融資平臺風險的首要任務[11]。

首先，要科學的確定政府性債務的規模與結構并明確政府債務負擔率上限。這需要根據各地方經濟發展的需要以及財政收支狀況和政府的償債能力來綜合考量的。

其次，各地方政府要建立嚴格的債務監督機制。其政府債務管理工作應納入領導干部經濟責任的審計范圍內。要發揮政府債務管理部門對政府債務的管理、監控和預警作用。

另外，對地方政府的融資狀況要做到透明公開，使得政府和銀行能夠及時掌握平臺的資金運轉狀況，降低風險。

（二）適當拓寬政府的融資方式

目前遼寧省各地方政府都是通過以劃撥土地使用權以及相關資產等為代價建立的融資平臺公司。并以此作為承貸主體，以政府信用為擔保，將財政收入或者投資項目的經營性收入作為還款收入，向銀行取得貸款用于政府項目的建設。當前的融資方式過于單一，建議遼寧省各地方政府可以適當拓寬政府的融資方式，為經濟建設籌集資金。

第一，利用無形資產融資。每個城市在建設過程中都會形成很多無形資產，如果加以合理利用，將會為政府、為城市經濟建設帶來大量資金。

第二，以證券市場為融資渠道創新。鼓勵政府融資平臺的下屬基礎設施領域國有企業股份制公司上市，利用資本市場盤活國有資產，借此引入資金[12]。

（三）對歷史債務妥善處理

從數據看，遼寧省各級政府的償債率目前并不高，這也就產生了較多的歷史債務。政府不能堆積歷史債務，而是要正確對待這些歷史債務，對其進行清理和分類匯總，并根據輕重緩急，分別制定切實可行的償債計劃，可以采用多種手段對債務進行追繳，逐步處理歷史債務。

（四）增強償債能力

目前遼寧省各級政府的還債資金來源僅限于財政資金以及融資平臺的運營收益，償債率不高。政府不能一味地依靠融資平臺的貸款來解決財政問題，更不能以債償債。對難以依靠財政資金以及項目收入償還的債務，還是要通過大力發展地方經濟，提高財政收入，來達到提高償債能力的目的[15]。

（五） 規范融資平臺的發展

首先，嚴格規范融資平臺資產的質量，使政府能夠合理把握對其的財政支持力度，在資金借貸上把握好尺度。其次，強化法人的治理，平臺公司要與政府建立明晰的產權管理制度，做到政企分開、權責明確，同時應遵循現代企業的運作方式，規范辦事程序。再次，提高公司效益和項目效益，降低融資成本。并且平臺公司的財政狀況也要做到透明公開，以便監督管理。最后，根據遼寧省實際情況探索建立一套能有效衡量和監控融資平臺的債務風險衡量體系。

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（編輯：周南）